Підготовча стадія процесу здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності
Значення підготовчої стадії процесу здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності полягає у тому, що від якості її проведення прямо залежить результат здійснення контролю у формі перевірки: з одного боку неякісна підготовка (невірне формулювання предмета чи періоду перевірки, сил та засобів, необхідних для її проведення тощо) може призвести до отримання такої ж неякісної інформації, яку не можна буде покласти в основу формулювання об’єктивного та обґрунтованого висновку, з іншого – веде до порушення прав підконтрольних суб’єктів (незаконне втручання у їх діяльність, завдання збитків тощо).
Планові контрольні заходи з питань додержання порядку формування, встановлення та застосування цін проводяться Державною інспекцією по контролю за цінами щодо суб’єктів господарювання з високим ступенем ризику – 1 раз на рік; із середнім – 1 раз на 2 роки [13].
Планові перевірки з питань дотримання вимог пожежної безпеки проводяться стосовно суб’єктів господарювання з високим ступенем ризику – щороку, із середнім — 1 раз на 3 роки, з незначним — 1 раз на 5 років [12].
Санітарно-епідеміологічна служба планові перевірки проводить щодо суб’єктів господарювання: з високим ступенем ризику — не частіше чотирьох разів на рік; із середнім ступенем ризику — не частіше двох разів на рік; з незначним ступенем ризику — один раз на рік [14].
Планові заходи державного контролю у сфері господарської діяльності, пов’язаної з виробництвом, випуском й реалізацією продукції (виконанням робіт, наданням послуг) суб’єктів господарювання з високим ступенем ризику здійснюються не частіше, ніж 1 раз на рік; із середнім ступенем ризику – не частіше ніж 1 раз на 2 роки; з незначним ступенем ризику – не частіше ніж 1 раз на 3 роки [6].
Пенсійний фонд України [7] та Державні центри зайнятості [17] проводять перевірки суб’єктів господарювання з високим ступенем ризику – не частіше 1 разу на рік; із середнім – не частіше 1 разу на 2 роки; з незначним – не частіше 1 разу на 5 років.
Відповідно до розпорядження Антимонопольного комітету України від 25.12.2001 р. № 182-р, планова виїзна перевірка одного і того самого об’єкта перевірки проводиться не частіше 1 разу на календарний рік [11].
Органи ДПС у своїй діяльності відповідно до ч. 2.ст. 2 Закону № 877, керуються законодавством із питань оподаткування. Так, згідно з нормами Закону України “Про державну податкову службу в Україні” та Указу Президента України “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності” періодичність перевірок суб’єктів господарювання повинна становити не більше 1 разу на рік.
Враховуючи кількість органів державного контролю у сфері господарської діяльності (понад 70), положення чинного законодавства щодо визначення періодичності перевірок, слід зазначити, що кількість перевірок в Україні є у 10–20 разів більшою, ніж у країнах Євросоюзу. При цьому щороку під перевірки підпадають 95% підприємств, із яких 60% – це суб’єкти середнього і малого бізнесу. Так, тільки впродовж 8 місяців 2006 р. кожне підприємство витрачало 9 робочих днів лише на перевірки, а середня кількість перевірок становила чотири. Тільки в Україні один орган державного контролю може перевіряти підприємця 7–10 разів на рік шляхом здійснення, здебільшого, позапланових перевірок. У країнах Євросоюзу перевіряють 5% суб’єктів середнього і малого бізнесу щороку. Лідерами у проведенні перевірок залишаються податкова адміністрація (близько 60% перевірок), органи пожежного нагляду (понад 40%), Пенсійного фонду (30–35%), санітарно-епідеміологічної служби (до 30%). Відтак на кожному підприємстві впродовж року відбуваються 9–10 перевірок. Тривалість перевірок у середньому становить 3 тижні на одне підприємство, середня сума штрафів, накладених на підприємство, сягає 2 тисяч гривень. 90% перевірок закінчуються різноманітними санкціями [15].
Організація здійснення планових заходів здійснюється шляхом складання річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного контролю до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому [18]. Планові перевірки дотримання антимонопольно-конкурентного законодавства проводяться на підставі план-графіку, затвердженого Головою Антимонопольного комітету України чи відділення [5], порядок планування податкових перевірок залишається закритим від суб’єктів господарювання. При цьому відсутність обов’язку органу державного контролю надати можливість ознайомлення із затвердженим планом підконтрольним суб’єктам господарювання ставить під сумнів наведення таких норм у законодавстві (оскільки вони мають лише внутрішньо-організаційне значення), з іншого – передає зазначені моменти під прокурорський нагляд (аналогічно нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю) [15] та одночасно ставить питання про незаконне засекречування інформації (ст. 2122 Кодексу України про адміністративні правопорушення – далі КУпАП) [9].
Загальні підстави для здійснення позапланових перевірок закріплено у ст. 6 Закону № 877. До таких віднесено:
1) подання суб’єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
2) виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов’язкової звітності, поданих суб’єктом господарювання;
3) перевірка виконання суб’єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);
4) звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;
5) неподання у встановлений термін суб’єктом господарювання документів обов’язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.
Спеціальні підстави проведення позапланових перевірок органами АМК закріплені у Положенні про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції [11]. При цьому, незважаючи на те, що дія Закону № 877 не поширюється на проведення перевірок дотримання антимонопольно-конкурентного законодавства, підстави їх проведення, визначені у п.п. 8.2., 8.3., 8.6., 8.9. Положення практично відповідають встановленим у підпунктах 1, 2, 4 ст. 6 Закону. Особливими підставами проведення позапланових перевірок органами АМК є:
1) доручення Президента України, Кабінету Міністрів України (п. 8.1.);
2) ініціатива органів Комітету, голови відділення у разі безпосереднього виявлення державними службовцями Комітету, виявлення ознак порушення об’єктом перевірки законодавства про захист економічної конкуренції; у разі надходження від заявника клопотання про можливість настання негативних наслідків, пов’язаних із поданням заяви, та з метою захисту його інтересів (п. 8.4.);
3) наявність документально підтверджених даних щодо монополізації ринку товару чи антиконкурентних узгоджених дій, отриманих органами Комітету відповідно до чинного законодавства під час виконання своїх завдань (п. 8.11.);
4) скарга об’єкта перевірки про порушення законодавства посадовими особами Комітету, відділення під час проведення планової чи позапланової виїзної перевірки додержання законодавства про захист економічної конкуренції (п. 8.7.)
5) у разі виникнення потреби в перевірці відомостей, отриманих від особи, яка мала правові відносини з об’єктом перевірки (якщо він не надасть пояснення, та їх документальні підтвердження на обов’язковий запит органу Комітету, голови відділення протягом трьох робочих днів від дня отримання запиту щодо додержання законодавства про захист економічної конкуренції) (п. 8.8.)
6) доручення спеціальних органів боротьби з організованою злочинністю (п. 8.10).