Определенные попытки отдельных исследователей проанализировать использование полицией административно-правовых средств в противодействии экстремизма, с нашей точки зрения, требуют дальнейшего осмысления, так как данный правовой инструментарий, закрепленный в правовых актах РФ, занимает важное место среди других правовых средств, используемых субъектами, осуществляющими борьбу с экстремизмом.
Прежде чем перейти к непосредственному исследованию роли административно-правовых средств в предупреждении и пресечении экстремизма, необходимо проанализировать такой термин, как «правовые средства». Вместе с тем остается невыясненным, что же собственно под этим термином подразумевается, какое в него вкладывается содержание.
С.С. Алексеев подразумевает под правовыми средствами компоненты механизма правового регулирования, посредством которого осуществляется правовое воздействие на общественные отношения[30]. Однако данный термин употребляется также в более узком смысле, особенно когда речь идет об использовании правовых средств не вообще, а применительно к той или иной сфере общественной жизни.
В теоретическом и практическом отношении важно выяснить значение правовых средств в специальном юридическом смысле. Именно с этой точки зрения применительно к административно-правовым средствам, используемым полиций в противодействии экстремизму, и пойдет речь.
Актуальность рассматриваемых теоретических и практических положений, касающихся данной темы, обуславливается рядом факторов.
1. Комплексное использование в постоянном режиме административно-правовых средств эффективно обеспечивает устранение причин и условий, способствующих проявлению экстремизма. Данные меры, принятые своевременно, позволяют на ранней стадии подготовки экстремистской деятельности нейтрализовать источник угрозы общественной безопасности.
2. Административно-правовые средства находят свое закрепление в различных по своей юридической силе нормативных правовых актах. Такое положение рассматриваемых средств позволяет полиции более эффективно, с учетом складывающейся оперативной обстановки использовать их по объединению и направлению усилий людей для достижения определенной цели, реализация которой требует координированных действий[31] в предупреждении и пресечении экстремизма.
3. Административно-правовые средства являются не только способом действия[32] по устранению угрозы со стороны экстремистов, но и обеспечивают организацию деятельности служб и подразделений полиции, которая находит свое выражение в различных формах и методах работы в борьбе с экстремизмом.
4. В условиях режима чрезвычайного положения, вызванного совершенными действиями экстремистской направленности, проведения контртеррористической операции[33] административно-правовые средства позволяют полиции эффективно противодействовать преступлениям экстремистского характера.
5. Используемые в борьбе с экстремизмом административно-правовые средства являются наиболее заметными для населения, так как они охватывают ту часть служебной деятельности полиции, с которой очень часто сталкиваются граждане при осуществлении мер административного пресечения, проведения массовых мероприятий, силовых мероприятий по задержанию лиц, причастных к экстремистским организациям.
Таким образом, под административно-правовыми средствами понимается правовой механизм, который включает в себя сложный комплекс различных по своим характеристикам мер административного характера, используемых органами государства для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления деятельности по предупреждению и пресечению экстремизма. Данные правовые меры используются на различных стадиях борьбы с терроризмом, и это предполагает их более детальное изучение. В этих целях можно условно разделить их на определенные группы:
– предупредительные меры;
– меры пресечения;
– меры административной ответственности.
Данная классификация позволит определить значение каждой группы, выявить имеющиеся недостатки при применении мер, совершенствовать правовые акты, регламентирующие их.
Следует отметить, что административно-правовые меры, используемые для предупреждения экстремизма, носят разносторонний характер. Например, они используются для установления причин и условий, способствующих совершению экстремизма, помогают выработать у населения способность принимать самостоятельно меры по защите от действий экстремистов, обеспечивают проведение мероприятий по выявлению лиц, от которых можно ожидать совершения такого рода преступлений и др.
Одной из мер предупредительного характера является организация индивидуальной работы с лицами, от которых можно ожидать совершения действий экстремистского характера. К такой категории граждан можно отнести ранее судимых за подобного рода преступления.
В средствах массовой информации неоднократно приводились факты того, что лица, ранее привлекавшиеся к уголовной ответственности за экстремизм, вновь совершают преступления такого рода. Характерным примером в этой связи является террористический акт в г. Бислане. По некоторым данным, ряд преступников, принимавших участие в захвате школы Северной Осетии, ранее привлекались к уголовной ответственности за экстремизм. Таким образом, необходимо на уровне законодательства РФ принять меры административно-правового характера, препятствующие данной категории лиц, вновь с легкостью совершать действия экстремистской направленности.
Таким образом, предупреждение экстремистской деятельности охватывает комплекс мероприятий, регламентируемых нормами административного права, которые направлены на выявление причин и условий, способствующих совершению данных преступлений, повышение готовности общества к защите от преступлений экстремистского характера, а также для осуществления правового воздействия на лиц, от которых можно ожидать совершения этих противоправных деяний.
А.П. Коренев под мерами административного пресечения понимает способы и средства принудительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния, предотвращения его общественно опасных последствий, а также в целях создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности[34]. Некоторые авторы, называя меры административного пресечения «мерами защиты» или средствами «принудительного исполнения», определяют их как «оперативные действия органов государственного управления, которые заключаются в прекращении юридических аномалий путем понуждения субъектов к исполнению лежащих на них административных обязанностей»[35].
Основное предназначение мер административного пресечения заключается в использовании их представителями органов государственного управления в целях пресечения совершения противоправного действия, привлечения нарушителя к ответственности.
Анализ административного законодательства, регламентирующего применение мер пресечения, показывает, что в условиях борьбы с терроризмом они играют важную роль. Меры административного пресечения, используемые полицией в данном направлении, содержатся в различных нормативных правовых актах, среди которых главенствующее место занимают Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ФЗ «О полиции».
Большое значение в борьбе с экстремизмом имеют правовые средства в виде административного задержания и доставления. Данные правовые меры носят принудительный характер, так как направлены на кратковременное ограничение свободы физического лица[36]. По общему правилу задержание осуществляется сроком до трех часов, а в некоторых случаях – до сорока восьми часов (статья 27.5 КоАП РФ).
Общим основанием административного задержания служит совершение административного правонарушения, и данная правовая мера в соответствии со статьей 27.3 КоАП РФ применяется в исключительных случаях (например, отказ правонарушителя предъявить документы, попытка с его стороны скрыться с места происшествия, стремление правонарушителя уклониться от административной ответственности, осуществление действий, направленных на продолжение противоправного деяния).
В настоящее время в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации имеется ряд составов административных правонарушений, которые со стороны полиции могут быть использованы как правовые средства в противодействии экстремизму.
Изучение составов правонарушений, используемых полицией, позволит выявить направление совершенствования института данных правовых средств в борьбе с экстремизмом. Необходимо отметить, что понятия «административное правонарушение» и «состав правонарушения» близки по своему содержанию, но не тождественны. Деяния, которые описываются и закрепляются в административно-правовых нормах законодателем, признаются правонарушением. Состав административного правонарушения включает в себя совокупность признаков, при наличии которых деяние считается административным правонарушением[37].
Весьма обширный пласт административных правонарушений, по которым сотрудники полиции правомочны составлять административные протоколы, включен в главу 11 «Административные правонарушения на транспорте» КоАП РФ. В зависимости от видов транспорта рассматриваемые правонарушения можно объединить в группы: