До принятия закона об основах государственной службы термин «государственный служащий» трактовался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственной организации: государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле – гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе. При этом под должностью понималась штатная единица государственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее.
Таким образом, подводя итог, необходимо отметить, что большинство политологов, исследующих институт государственной службы, подчеркивают: государственная служба существует не только для исполнения полномочий государственных органов, но и для обслуживания потребностей и интересов граждан, чтобы полностью реализовалась социальная сущность государства.
1.2 Генезис института государственной службы в России
государственный служба информационный полномочие
Институт государственной службы Российской Федерации имеет достаточно глубокие исторические корни. Еще в древней Руси закладывались одновременно основы государственного управления, и, разумеется, института государственной службы. Эти два социальных феномена являются неразделимыми, т. к. государственное управление не может быть реализовано без соответствующего аппарата. В этой связи следует отметить, что указанные институты того периода строились на принципах вассалитета. В частности, вассальное отношение представляло собой отношение между двумя юридически значимыми сторонами. Особое место в системе государственной службы занимали дружинники. Так, в соответствии с нормами «Краткой Русской правды» дружинники пользовались привилегиями как особая когорта людей.
Интересным с позиции исторических фактов являются уклад и организация государственного управления в Новгородской земле. В частности, с 1136 года там был особый политический строй, по сути, представляющий собой республику. Должностные лица были выборными. Ими избирались бояре, вплоть до наиболее влиятельных. Высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу ее существования усиливались олигархические тенденции.
По сути своей выделение государственного управления, а также появление многочисленного слоя государственных служащих произошло в XV–XVII вв., т.е. под влиянием централизованного русского государства и формирования самодержавия. При этом четко просматривалась тенденция сакрализации власти на основе православных устоев, т.е. великий князь, а в последующем и царь рассматривались как наместник Бога на земле. Несогласие или выступление против власти были сродни противодействию Богу.
Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под контроля общества, возносило его над обществом на недосягаемую высоту. Любое несогласие, а тем более выступление против власти рассматривались как выступление против Бога. Соответственно и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным.
Существенное влияние на организацию государственной службы России оказала Смута XVII в., в которой дворянство принимало самое активное участие. В результате чего стали проявляться элементы, связанные с отходом от прежних традиций и формирования основ светскости. В этой связи уместно привести пример, когда царь Алексей Михайлович независимо от происхождения приобщал умных и сведущих людей к государственному управлению, в результате чего появилась целая плеяда талантливых государственных деятелей, таких как Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев и др. При этом отмечалась также тенденция роста государственной бюрократии. В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ исторических данных о деятельности по организации, реорганизации и совершенствованию государственной службы в тот период свидетельствует о том, что принимаемые меры носили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный характер, без должного использования правового обеспечения. По сути, достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. Им в 1722 г. была введена в действие подготавливаемая несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Указанная «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой [8, c. 30].
Известно, что каждое явление и процесс связаны с принятием и реализацией управленческого решения и имеют не только положительные, но и отрицательные моменты. В этой связи нужно заметить, что Петр I ставил перед собой цель – создание «правильного государства, при котором вся жизнь должна быть регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям. Идеал «регулярного государства» вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни – ее глубокую бюрократизацию».
Гражданин по мере поступления на службу становился элементом государства и его собственностью в течение всей своей жизни. Историко-правовой анализ различных материалов, характеризующих состояние и развитие государственной службы в начальный период XIX века, свидетельствует, что сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса было осуществлено в период царствования Николая I. В основу продвижения по лестнице чинов был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась [7, c. 15].
Большую роль в системе мер по совершенствованию и рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Занимая ключевые позиции в государственной власти, предложил полную реформу всей структуры государственной власти. В качестве ключевых аспектов реформы можно выделить перестройку центрального управления – образования министерств, Государственного совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования. Реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался царь Петр I.
Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей. «На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени».
Очередная попытка реформирования системы государственной службы была предпринята в начале царствования Николая II, в 1895 г. Специально созданная комиссия в своем докладе не ставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. Общий дух выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества.
Таким образом, попытки реформирования гражданской службы и недостатки деятельности чиновничества были очевидны как для власти, так и для всего общества. К числу таких недостатков следует отнести: традиционно низкую эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность чиновничества при осуществлении своих профессиональных обязанностей, а также неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу своей кастовой отчужденности от общества [2, c. 20].
Еще одним ярким представителем конца XIX века – начала XX века, сыгравшим большую роль в совершенствовании системы государственной службы России, был С.Ю. Витте – министр путей сообщения, финансов, председатель кабинета, а затем и первый председатель Совета министров. Он сумел провести ряд важных финансово-экономических реформ, а также обновил государственный аппарат управления. Тем не менее «его начинания общеполитического плана не смогли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось долго, невзирая даже на смену политического строя».
Формирование жесткой централизации власти происходило на базе аппарата партии большевиков. Основным элементом системы советской власти был партийный аппарат. Кадровый корпус госслужащих формировался, прежде всего, из членов партии. В основе принятия решений был принцип единоначалия.