Тот факт, что уголовно-процессуальная деятельность подлежит регулированию именно федеральным законом, подтверждает и п. «о» ст. 71 Конституции, относящий уголовно-процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации. Статья 1 действующего УПК, в которой определяются правовые основы уголовно-процессуальной деятельности относит к ним только уголовно-процессуальный закон.
В своей деятельности наряду с законами, органы расследования руководствуются предписаниями ведомственных нормативных актов. Эти акты должны полностью соответствовать законам, Для оценки прокурором и судом законности действий и решений органов предварительного расследования имеет значение их соответствие только закону, а не ведомственным правовым актам. Основанием для отмены постановления органа дознания, следователя, прокурора, признания доказательств не имеющими юридической силы может служить нарушение только таких правовых актов как Конституция РФ и федеральный закон.
Часть 4 ст. 15 Конституции РФ включает в правовую систему Российской Федерации общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры РФ. Их предписания действуют в нашем уголовном процессе, как правило, опосредовано, будучи отражены в тексте Конституции РФ, УПК и других федеральных законов.
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что под законностью в досудебных стадиях уголовного процесса следует понимать установленный Конституцией РФ, действующим Уголовно-процессуальным кодексом и другими феде6ральными законами порядок возбуждения уголовных дел и производства расследования по ним, а также соблюдение этого порядка участниками соответствующих правоотношений.
При анализе законности в досудебных стадиях уголовного процесса с точки зрения совершенства системы правовых норм, которые регулируют права и обязанности, деятельность участников правоотношений, нельзя обойти вниманием факт незавершенности реформы уголовно-процессуального законодательства. Действующий УПК, несмотря на внесение в него в последние годы целого ряда изменений и дополнений, страдает неполнотой, противоречивостью отдельных норм. В связи с жалобами по конкретным уголовным делам конституционным Судом РФ периодически принимаются решения о несоответствии отдельных норм УПК Конституции РФ, что влечет за собой утрату ими юридической силы.
Состояние законности правоприменительной деятельности в уголовном процессе вообще и его досудебных стадиях, в частности, оценивается по тому, насколько действия и решения ее участников соответствуют требованиям действующего закона. При этом в первую очередь речь идет о соответствии закону наиболее значимых по своим последствиям действий и решений органов и должностных лиц, осуществляющих процесс. Применительно к предварительному следствию -это органа дознания, дознаватель, следователь и прокурор, осуществляющий надзор. К ним примыкает руководитель следственного органа – в пределах реализации полномочий, предоставленных ему уголовного-процессуальным законом.
Анализ данных статистической отчетности о работе органов дознания, следователя и прокурорах, свидетельствуют о том, что несмотря на некоторые положительные сдвиги в досудебных стадиях уголовного процесса имеет место большое число нарушений закона, препятствующих достижению задач уголовного судопроизводства, обеспечению гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.
Вопреки требованиям статей 3, 118, 119 УПК РФ значительная часть преступлений скрывается от учета, и количество связанных с этим нарушений последовательно растет. В 2006 году прокуроры выявили и поставили на учет 670 скрытых от учета преступлений, в 2007 году 560 преступлений.
Отрицательно влияют на реализацию назначения уголовного-судопроизводства незаконные и необоснованные отказы в возбуждении, приостановлении и прекращении уголовных дел. Число отмененных прокурорами незаконных и необоснованных постановлений органов дознания о приостановлении производства по уголовному делу за период с 2006 года по сравнению с 2007 возросло на 21,3%.
Таким образом, наряду с этим данные об отмене прокурором незаконных процессуальных решений органов дознания и следователей позволяют наглядно убедиться в том, какой существенный вклад в выявление и устранение нарушений закона в досудебных стадиях уголовного процесса вносит прокурорский надзор.
Представляется, что в современных условиях освобождения суда от несвойственных ему функций уголовного преследования, сокращения его возможностей по принятию мер к устранению нарушений закона и упущений в собирании доказательств со стороны органов дознания и следователей путем возвращения им уголовных дел для производства дополнительного расследования возрастает роль прокурорского надзора в укреплении законности предварительного следствия, а вместе с тем -в выполнение задач уголовного судопроизводства по быстрому и полному раскрытию преступлений, изобличению лиц, виновных в их совершении, в обеспечении принципа неотвратимости ответственности за совершенные преступления.
Как было отмечено выше, прокурорский надзор -специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на ее территории.
Прокурорский надзор -самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Эту деятельность не могут осуществлять, кроме прокуратуры, никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные организации, учреждения, должностные или физические лица.
Прокурорский надзор осуществляется от имени государства -Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов Федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а совокупность всех их, объединяемых общей системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений или должностных лиц в соответствии с интересами государства в целом.
Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его отличие от других видов деятельности, как прокуратуры, так и иных государственных органов определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении выявленных правонарушений.
Специфичность прокурорского надзора как вида государственной деятельности состоит в том, что он не относится к деятельности какой-то одной ветви власти, но, в то же время, имеет признаки каждой из них. Дело в том, что органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех ветвей власти, они, тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.
В теории прокурорского надзора и в процессуальной литературе достаточно обстоятельно освещено понятие и сущность прокурорского надзора, его задачи и основные направления. Наиболее полную, по моему мнению, характеристику признаков прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной деятельности предлагает В.Б. Ястребов. Это: а) осуществление надзора от имени государства; б) целью служит обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства;
в) осуществляется единой централизованной системой органов прокуратуры;
г) состоит в наблюдении за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицам, органами управления и руководителями учреждений и организаций.
Специфику прокурорского надзора, отличающую его от иных видов государственной деятельности, отмечают и другие авторы. «Специфика содержания прокурорского надзора: заключается в проверке точности соблюдения Конституции РФ, исполнения требований законов, соответствия издаваемых подзаконных правовых актов закону, устранения выявленных правонарушений с помощью правовых средств, имеющихся только у прокуратуры».
Органы дознания и органы предварительно следствия, осуществляя досудебное производство, защищают права и законные интересы лиц и организаций, потерпевших от преступлений. В каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Предварительное расследование существенно затрагивает права и интересы участников уголовного судопроизводства, поскольку оно связано с ограничением конституционных прав и свобод граждан. В процессе расследования могут применяться меры процессуального принуждения.