По сути, реформирование — это процесс децентрализации государственного управления и постепенного вытеснения данного института из публичной сферы, где появляются новые (надгосударственные, корпоративные, местные, общественные) центры влияния, способные осуществлять эффективный контроль и управлять определенными сегментами социального пространства[31]. Не удивительно, что в административной сфере этот процесс неразрывно связан с переходом от иерархических принципов организации управления к горизонтальным, предполагающим полицентрическое перераспределение властных прав и полномочий. Более того, принятие на вооружение государствами методов «государственного менеджмента», «хорошего управления», «нового публичного» и «эволюционного менеджмента», свидетельствуя о радикальном сближении со способами управления крупными, успешно функционирующими корпорациями, одновременно демонстрирует и высокий уровень компетенции государственных служащих, высокую роль этических стандартов в государственном управлении, возникновение более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества. Не идеализируя этот складывающийся тип их взаимодействия, нельзя не видеть, что он не мог бы сложиться без утвердившегося веберианского стиля деятельности бюрократии, благотворного влияния традиций гражданского общества, утвердившегося климата систематического контроля общественности за элитами. Административная реформа, основанная на принципах нового государственного управления, может быть успешной только в определенных социально-экономических и политических условиях, в определенной социально-экономической среде. Такого рода систему не могут заимствовать «развивающиеся страны и страны с переходной экономикой». В силу отсутствия здесь соответствующей правовой культуры, которая просто не успела сформироваться за такой короткий промежуток времени, «государственным менеджерам нельзя доверять самостоятельного принятия решений об использовании ресурсов»[32]. Другими словами, очевидно, что успешность внедрения «нового государственного управления» зависит во многом от наличия ряда факторов, в том числе развитых структур гражданского общества, политической воли, общественного согласия и контроля за проведением реформы, достаточно высокого уровня развития основных институтов рыночной экономики и правовой культуры, а противоречия в проведении административной реформы в рамках данной концепции вызваны либо отсутствием этих условий, либо ошибками реформаторов, связанными с механическим заимствованием успешного опыта.
Для дальнейшего анализа и выделения основных ограничений, накладываемых на социально-экономическое развитие предлагаемой моделью реформирования, целесообразным представляется рассмотрение непосредственного опыта по внедрению базовых принципов «нового государственного управления» в Российской Федерации.
Одним из основных недостатков существовавшей до начала реализации административной реформы системы государственного управления являлась неэффективность, проистекавшая, в первую очередь, из несовершенства самой концепции управления, ее несоответствия экономическим (рыночным) реалиям. Речь идет как о внешних характеристиках системы – излишнего с точки зрения экономической целесообразности ограничения рыночной инициативы, наличия значительного числа регуляторов, деформирующих мотивацию и поведение рыночных агентов (избыточность государственного регулирования), – так и о внутренних – чрезмерной гипертрофированности государственного аппарата, неоправданной сложности его структуры, порождающей дублирование функций государственного управления, перегруженности зачастую избыточной работой в рамках межведомственного взаимодействия, согласованиями. Соответственно, реформирование государственного деятельности может быть условно разделено на два приоритетных направления: повышение эффективности государственного управления всеми сферами общественной жизни (в том числе экономической) в контексте выработки четкой и адекватной концепции внутренней политики и оптимизация работы самого государственного аппарата, имеющая целью устранение внутренней неэффективности. Первое направление связано с проведением преобразований, которые имеют целью создать модель государства, предполагающую обязательную качественную и полную реализацию необходимых государственных функций (связанных с установлением общих правил и устранением несовершенств рынка) с одновременным максимально возможным сокращением вмешательства в те сферы, где несовершенства рыночного механизма не проявляются, т.е. устранением избыточных функций. Принятию конкретных решений должен предшествовать анализ всех возможных вариантов (характеризующихся различной степенью вмешательства государства в рыночные отношения) с позиций соотношения издержек с ожидаемым результатом, причем изначально следует исходить из презумпции нецелесообразности государственного регулирования. Второе направление предполагает принятие мер по повышению эффективности реализации возложенных на государство функций, минимизацию управленческих издержек, которая может проводиться по следующим направлениям:
– устранение дублирования в реализации функций государственного управления различными ведомствами;
– принципиальное изменение системы бюджетирования, переход к программно-целевому бюджетированию (по результатам);
– создание стимулов повышения результативности труда государственных служащих, переход на систему трудовых контрактов.
Таким образом, основными целями проводимой в России административной реформы были провозглашены[33]:
· Обеспечение требования Конституции по свободе экономической деятельности; внедрение адекватного (в рамках либерализации экономической деятельности) механизма управления рыночным сектором экономики с целью повысить его эффективность; переход от преимущественно прямых методов регулирования рынка к косвенным; упразднение избыточных функций государственного регулирования.
· Упразднение функций органов исполнительной власти, не связанных непосредственно с правоустановлением, непосредственно исполнением (регулированием хозяйственной деятельности) и контролем (надзором). Функции, связанные с оказанием различного рода конкурентных услуг, в том числе и платных, должны передаваться на аутсорсинг, т.е. выполняться рынком (презумпция нецелесообразности предоставления конкурентных услуг органами исполнительной власти).
· Повышение эффективности работы государственного аппарата, устранение дублирования функций различными ведомствами, снижение издержек, связанных с межведомственными взаимодействиями, разрешение проблемы коллизии функций, которая во многом затрудняет работу органов исполнительной власти и превращает их деятельность очень часто в лоббирование узковедомственных, отраслевых интересов.
· Проведение в жизнь принципов разделения властей, сдержек и противовесов, раскрытия информации, недопущения конфликтов интересов (в первую очередь, разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций), обеспечение открытости принятия решений.
Административная реформа, интерес к которой был оживлен в период переизбрания Владимира Путина на второй срок президентства, стала по этой причине рассматриваться едва ли не как главная задача, поставленная себе главой государства на предстоящий период его правления. Публичный интерес к реформе был подогрет тем, что она приобрела определенный политический оттенок, поскольку в качестве главной причины отставки правительства Михаила Касьянова аналитики называли именно задержку с ее проведением, а также предложенные правительством способы ее реализации[34]. Параллельно со сменой правительства в структуре исполнительной власти произошел ряд изменений, обозначивших начало активных преобразований в административной системе. Из них самые заметные — изменение структуры министерств (их число было существенно сокращено), а также дифференциация системы федеральной исполнительный власти в соответствии с идеей разделения трех типов функций. Они подразделяются на правоустанавливающие (их осуществляют министерства, занятые выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием, координацией и контролем деятельности подведомственных им служб и агентств), правоприменительные (агентства, осуществляющие контроль и надзор), а также функции оказания государственных услуг и управления государственным имуществом (службы). Еще одним заметным шагом стало подписание указа о повышении зарплат чиновникам верхнего уровня, начиная с самого президента. В сфере законотворчества событием стало вступление в силу закона «О государственной гражданской службе». Закон призван стать основой для построения новой российской бюрократии.
2.2 Правовое обеспечение реформирования государственной службы в целях борьбы с коррупцией