Термины международный конгресс и международная конференция ранее употреблялись и как различные, и как равнозначные, однако со временем их стали использовать как идентичные2. Тем не менее, следует отметить, что первоначально термин "конгресс" использовался в целях классификации совещаний полномочных представителей государств, созываемых для заключения мирных договоров и перераспределения территорий. Такими были Венский конгресс (1814—1815), состоявшийся после наполеоновских войн, Парижский конгресс (1856), созванный после Крымской войны, Берлинский конгресс (1878), прошедший по окончании русско-турецких войн. Иногда, однако, эти собрания именовались конференциями, как, например, Лондонская конференция (1830—1833) после провозглашения независимости Бельгии, Лондонская конференция (1912—1923) по окончании балканских войн, Парижские мирные конференции в 1919 г. и в 1946—1947 гг.
После Венского конгресса 1814—1815 гг. техника многосторонней дипломатии стала обычной процедурой. Опыт, приобретенный странами в рамках международных конгрессов и конференций, явился моделью, которую впоследствии использовали при создании структуры и функционировании международных организаций.
Современная многосторонняя дипломатия все больше реализует свои задачи при посредничестве международных организаций и при помощи встреч на высоком уровне (глав государств и правительств)3. В результате институт международных конференций претерпел изменения в структуре и способах организации и проведения: созыв конференций упрощен вследствие их периодичности; состав делегаций формируется на основе демократических и представительских принципов; подготовка конференций осуществляется комиссией; выбор рабочих органов конференций и способы голосования заключительных документов существенно модифицированы и т. д.
Основным элементом, отличающим международную конференцию от простого совещания политиков разного уровня, является участие в конференции (конгрессе) делегатов государств или международных организаций, имеющих качество временных представителей. Цель конференции, в отличие от простого совещания, состоит в выработке соглашения, обсуждении договора или его принятии в ходе переговоров4.
Международная конференция не имеет качества международного юридического лица, поскольку не является субъектом международного права и представляет собой только временное объединение государств, составляющих ее5. В этом контексте следует отметить, что Венская конвенция 1975 г. наделяет международную конференцию компетенцией, правами, юридическими обязанностями, придающими ей качества квази-субъекта международного права.
Международные конференции могут быть классифицированы по разным критериям6 в зависимости от общих и оперативных целей, задач, сферы деятельности ее участников, их ранга, формы организации и проведения и т. д.
В зависимости от предметного содержания международные конференции могут быть политическими, преследующими цели общего характера: установление мира в глобальном или региональном масштабе в результате уже преодоленного конфликта, создание военно-политического или политико-экономического альянса, формирование глобальной или региональной международной организации и т. д., и техническими, относящимися к различным конкретным областям деятельности: выработке принципов сотрудничества в сфере борьбы с организованной преступностью, в области экологии, в области освоения космического пространства в мирных целях и т. д.
В зависимости от своих целей международные конференции могут быть совещательными (на которых представляют необязательные рекомендации правительствам или принимают решения, в которых содержатся руководства или инструкции секретариата международной организации), законодательными (на которых обсуждают и принимают текст международного договора) и информационными (на которых предлагают материалы для международного обмена информацией).
В зависимости от формы организации и проведения международные конференции могут подразделяться на двусторонние или многосторонние, обсуждать одну тему или несколько, квалифицироваться как специальные конференции (ad hoc) или обычные и т. д.
В зависимости от ранга участников международные конференции могут быть наивысшего уровня (главы государств), высокого уровня (главы правительств и министры иностранных дел), среднего уровня (чиновники министерств иностранных дел, эксперты и т. д.).
В зависимости от сферы деятельности их участников международные организации могут подразделяться на общие (генеральные), в которых принимают участие максимум государств, или на закрытые, в которых участвует только определенная группа государств (например, "Большая семерка").
Исходя из оперативной цели проведения международные конференции могут считаться дипломатическими или полномочными, в ходе которых принимаются решения, имеющие международное значение и являющиеся обязательными для выполнения их государствами-участниками, либо предварительными или экспертными, на которых не принимают решения, а только формулируют и составляют проект договора или международного официального документа.
Правила процедуры и организационные формы работы международных конференций
К практике и правилам процедуры конференций относятся правила, согласованные участниками конференции. Правила процедуры, регламентирующие способы организации и проведения международных конференций, имеют вспомогательный характер, представляют собой образец, которому часто следуют. Но они не унифицированы и не кодифицированы в отдельном документе, вопреки факту, что существует определенная общая и повторяемая практика, которая применяется ко всем типам и категориям международных конференций.
В доктрине дипломатического права изложено мнение, что правила проведения и процедура организации конференций не должны противоречить нормам международного права. В любом случае эта процедура — заимствованная или разработанная — должна находиться в соответствии с основными нормами международного права. Отметим, что эти правила имеют тенденцию к обобщению, составляя самостоятельную часть международного права, названную международной процедурой7.
Особо отметим, что понятие международный протокол шире, чем понятие, включающее в себя правила и процедуры по организации международных конференций, и охватывает совокупность организационных и структурных правил, способов и средств в различных областях дипломатической деятельности, включая дипломатию ad hoc и дипломатию международных конференций8.
Первым необходимым условием проведения каждой конференции является наличие письменных правил, которые направляют и определяют деятельность участников и к которым может обратиться председатель конференции в сомнительных случаях или при рассогласованиях. Это могут быть либо постоянные правила, утвержденные в качестве стандартных на последующих сессиях, либо правила, которые необходимо поставить на голосование и принять на самой конференции9.
Правилами процедуры обычно устанавливаются дата и место проведения конференции, повестка дня, состав делегаций, аккредитации, официальные и рабочие языки, права участников, способы ведения прений, формулирования предложений и принятия решений, способы голосования, вопросы протокола и старшинства, формы и процедура ведения конференций.
Дата и место проведения конференции, как правило, обсуждаются заранее и включаются в повестку дня конференции, охватывающую перечень проблем, которые будут обсуждаться на конференции10. Во временную повестку дня или ее проект вносят темы и вопросы, которые предстоит решить в ходе дискуссий, а также очередность обсуждения каждого их них. Проект повестки дня, как правило, рассылается задолго до начала конференции, чтобы дать возможность участникам полнее ознакомиться с проблематикой, предложенной для обсуждения.
Состав делегаций определяется в ходе предварительных переговоров, на которых обычно устанавливается максимальное количество полномочных представителей, заместителей представителей, экспертов, советников и т. д. ООН лимитирует только количество полномочных представителей (максимум пять), количество заместителей представителей (максимум пять), предоставляя участникам возможность самим определить необходимое число экспертов, советников и т. д.
Процедура аккредитации связана с юридическим статусом представителей и предусматривает сдачу делегатами своих полномочий, предоставление (подтверждение) полномочий, которые удостоверяют их личность и позволяют действовать от имени их государства11. Полномочия должны выдаваться соответствующими органами каждой страны и подлежат, как правило, проверке в комитете по аккредитации конференции, который докладывает на пленарном заседании о результатах аккредитации.
Правилами процедуры устанавливаются официальные и рабочие языки конференции. Официальными языками называются те, на которых проводится обсуждение и публикуются тексты и резолюции конференции. К рабочим языкам относятся те, на которых ведутся прения как на пленарных заседаниях, так и на заседаниях в комиссиях и комитетах и с которых (и на которые) обеспечиваются переводы.
Права участников конференции обычно перечислены в правилах процедуры и заключаются:
а) в праве один раз выступить на пленарном заседании по каждому из обсуждаемых вопросов;
б) в праве предложить процедурную поправку (имеется в виду способ ведения заседания). Процедурная поправка немедленно ставится на голосование председателем заседания;