В Семейном кодексе не называются структурные подразделения органов опеки и попечительства и стоящие перед ними задачи. Указанные вопросы решаются в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Как правило, функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних детей закреплены в них за муниципальными отделами образования, входящими в структуру органов местного самоуправления (местной администрации)[20]. Ряд функций по опеке и попечительству над детьми, оставшимися без попечения родителей, реализуются путем принятия муниципальных правовых актов.
Высшим должностным лицом муниципального образования является глава муниципального образования, который наделен полномочиями:
а) подписывать и обнародовать в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
б) издавать в пределах своих полномочий правовые акты [21].
Так, в Москве организация и осуществление опеки и попечительства отнесены к предмету ведения муниципальных образований[22]. При этом необходимое взаимодействие с муниципальным образованием осуществляется управой района г. Москвы, как территориальным органом исполнительной власти города, подведомственным Правительству Москвы[23]. В реализации государственной политики по выявлению и устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и по созданию им наиболее благоприятных условий для жизни и воспитания принимает также участие Министерство образования Сахалинской области[24] .
Во многих субъектах РФ приняты специальные законы о деятельности органов опеки и попечительства, в том числе и по защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Закон Архангельской области от 18 декабря 1996 г. "Об организации работы по опеке и попечительству в Архангельской области"[25]; Закон Владимирской области от 2 апреля 1997 г. "Об организации работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних во Владимирской области"[26]; Закон Ленинградской области от 31 марта 1997 г. N 7-ОЗ "Об органах опеки и попечительства в Ленинградской области"[27]; Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 16 "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве"[28]; Закон Мурманской области от 16 июня 1997 г. N 7-01-ЗМО "Об организации и деятельности органов опеки и попечительства в Мурманской области"[29]; Закон Пензенской области "Об органах опеки и попечительства в Пензенской области"[30]; Закон Ростовской области[31] "Об организации опеки и попечительства в Ростовской области"; Закон Тюменской области[32], Кировской области[33], в Сахалинской области распоряжение администрации Сахалинской области от 09.07.2009 № 480-ра «Об органах исполнительной власти Сахалинской области, являющихся органами опеки и попечительства»[34];
Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере опеки и попечительства возложены на Министерство образования и науки РФ[35] .В субъектах РФ методическая помощь органам опеки и попечительства оказывается соответствующими управлениями (департаментами, комитетами) образования субъектов РФ. Так, в Сахалинской области методическое руководство работой органов опеки и попечительства по вопросам передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи возложено на Министерство образования Сахалинской области[36], [37].
Не допускается деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей[38] .Данный запрет распространяется и на посредническую деятельность по передаче детей на усыновление, под опеку (попечительство) или на воспитание в семью, т.е. речь идет о поиске, выявлении и подборе детей[39] Несмотря на то что деятельность других юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, запрещена, тем не менее они обязаны сообщать органам опеки и попечительства сведения о таких детях, если они стали им известны[40] .
Формы устройства (воспитания) детей, оставшихся без попечения родителей.
В настоящее время существуют следующие формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:
- усыновление (удочерение);
- передача под опеку или попечительство;
- передача на воспитание в приемную семью;
- устройство детей в детские воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения.
Семейный кодекс РФ закрепляет в качестве приоритетной формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, передачу ребенка на воспитание в семью[41] . И только при отсутствии возможности передать ребенка в семью закон допускает его направление в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителе, всех типов.
Учреждения, обеспечивающие содержание, воспитание, образование, другую социальную помощь и поддержку детей, оставшихся без попечения родителей, создаются в системе образования, в системе социальной защиты и здравоохранения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. К таким учреждениям относятся детские дома всех типов, дома детства, дома ребенка, реабилитационные центры, социальные приюты, детские дома-интернаты, школы-интернаты, коррекционные учреждения и другие подобные учреждения[42] .
Помимо государственных и муниципальных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут создаваться в установленном законом порядке и негосударственные образовательные учреждения. Причем содержание и обучение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в таких учреждениях осуществляются на основе полного государственного обеспечения[43] .
С принятием Семейного кодекса появилась возможность использования иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, то есть тех, которые прямо не указаны в ст. 123 Семейного кодекса, но могут быть предусмотрены законами субъектов Российской Федерации.
Выбор формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, относится к исключительной компетенции органов опеки и попечительства. Только они решают вопрос о том, каким образом в каждом отдельном случае должна быть устроена судьба ребенка (помещение в детское учреждение, школу-интернат, назначение опекуна и т. П.). Поэтому даже суд, например, лишая родителей родительских прав или ограничивая родителей в родительских правах и передавая детей на попечение органам опеки и попечительства, не вправе решать вопрос о конкретном способе устройства детей, утративших родительское попечение.
В соответствии с Семейным кодексом[44] до определения наиболее оптимальных форм жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства.
1.2 Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей
Своевременное выявление и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение в соответствии со ст. 122 Семейного кодекса входит в компетенцию органов опеки и попечительства по фактическому месту нахождения детей. Как установлено п. 1 ст. 122 Семейного кодекса, должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных и других учреждений) и иные граждане (соседи, родственники и т.д.) обязаны немедленно сообщать о ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей. Органы опеки и попечительства, получив сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны в течение трех дней провести обследование условий жизни таких детей[45].
При подтверждении факта отсутствия у детей попечения родителей или их родственников органы опеки и попечительства должны обеспечить защиту прав и интересов детей (включая охрану принадлежащего им имущества и закрепление за детьми занимаемой ими жилой площади), а также их временное устройство до решения вопроса о дальнейшем содержании и воспитании, что может выражаться не только в передаче детей их родственникам, но и в их помещении в воспитательное учреждение.
Все дети, оставшиеся без попечения родителей, после их выявления должны быть учтены и зарегистрированы, а сведения о них внесены в государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Согласно, Семейного кодекса [46] порядок формирования и пользования государственным банком данных о детях, оставшихся без попечения родителей, должен определяться федеральным законом. Введения в действие Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей"[47] установленный постановлением Правительства РФ №217 от 04 апреля 2002 года. стало основанием централизованного учета детей.