В связи с этим, на наш взгляд, стоит согласиться с мнением С.В. Большакова и А.Г. Головина, что политической рекламой в период избирательной кампании является специальная информация о выборах, распространяемая в режиме предвыборной агитации.[67]
Также стоит обратить внимание на то, что в определении политической рекламы не вполне целесообразно использование такого родового признака рекламы, как ее адресованность неопределенному кругу лиц, поскольку информация, распространяемая в режиме предвыборной агитации, исходя из положений законодательства о выборах, вполне может носить адресный характер, быть адресованной конкретным избирателям (к примеру, проживающим на территории определенного избирательного округа).
С.В. Большаков и А.Г. Головин считают, что с учетом того, что предвыборная агитация может быть как законной, так и противоправной, в определении политической рекламы следует указать на то, что она может быть распространена любым способом, в любой форме и с использованием любых средств.[68] Логика в такой позиции, безусловно, усматривается. Однако, на наш взгляд, необходимости в таком уточнении нет, поскольку без него определение политической рекламы не утратит какой-либо смысловой нагрузки, а соответственно, отсутствует необходимость указания в законодательном определении на потенциальную возможность незаконной политической рекламы.
По мнению указанных авторов, определение политической рекламы может быть сформулировано следующим образом: политическая реклама – это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, в том числе в период избирательной кампании, в режиме предвыборной агитации; информация, направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему, имеющая целью побудить или побуждающая граждан выразить свою поддержку объекта рекламирования в установленных законом формах.
При этом под объектами рекламирования следует понимать политические партии (их структурные подразделения), иные избирательные объединения, имеющее право участвовать в выборах в органы публичной власти, их символику, деятельность, программу, политические убеждения, позиции по имеющим общественно-политическое значение вопросам, а также выдвигаемых на выборах кандидатов, списки кандидатов, на привлечение внимания к которым направлена политическая реклама.[69]
По нашему мнению, в законодательном определении политической рекламы, за основу которого, безусловно, может быть взят приведенный выше вариант, стоит акцентировать внимание на том, что политическая реклама имеет место быть вне агитационного периода, а с началом избирательной кампании она трансформируется в особый вид – предвыборную агитацию, правила которой установлены законодательством о выборах.
При принятии специального нормативно-правового акта о политической рекламе на федеральном уровне установление четких границ правового регулирования избирательных правоотношений и правоотношений в сфере рекламы имеет наиболее существенное значение, поскольку при отсутствии такого разграничения появляется большая вероятность возникновения правовых коллизий и множества спорных ситуации при применении норм права. В условиях проведения любой избирательной кампании такие ситуации могут вызвать существенные осложнения для всех субъектов избирательных правоотношений в связи с ограниченными сроками кампании.
Кроме того, в законодательном акте, посвященном политической рекламе, необходимо четко прописать положения переходного периода, а именно, касающиеся ранее выпущенных и размещенных материалов политической рекламы, которые, в связи с публикацией соответствующего решения о назначении выборов, трансформируются в агитационные.
Таким образом, в случае закрепления перечисленных положений о политической рекламе и определений соответствующих понятий на уровне федерального законодательства, исчезнет существенный массив проблем правоприменения, а также, будет установлена необходимая регламентация информационных правоотношений, как в сфере рекламы, так и в сфере избирательного права.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Рассмотрение проблем формирования волеизявления избирателей на выборах в органы публичной власти в РФ с помощью системного подхода в рамках тематических блоков, в сравнении основного для данной темы исследования института – предвыборной агитации – со схожими и пересекающимися понятиями и с выделением специфических особенностей данного института, существующих в России и за рубежом, позволяет сформулировать наиболее актуальные вопросы, возникающие в правоприменительной сфере, а также выработать некоторые рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования отдельных аспектов темы.
В целом, что касается оценки российского механизма правового регулирования предвыборной агитации, он, безусловно, характеризуется высокой степенью разработанности основных понятий и институтов избирательного права. Однако некоторые аспекты предвыборной агитации требуют доработки в виде рекомендаций и предписаний ЦИК РФ, а также внесения изменений в действующее законодательство.
К основным выводам и рекомендациям исследования, выработанным в ходе анализа рассмотренных вопросов, относятся:
1. Предвыборная агитация оказывает значительное влияние на формирование электоральных предпочтений избирателей, а соответственно, для обеспечения международных и конституционных стандартов выборов необходима четкая законодательная регламентация соответствующего института избирательного права и установление гарантий его функционирования в рамках правового поля.
2. В настоящее время законодательная формулировка определения предвыборной агитации изменилась по сравнению с положениями ранее деиствовавшего законодательства: деятельность, которая имеет цель побудить или побуждает избирателей к участию в выборах, более не относится к агитационной. Это нововведение открывает новые возможности в отношении повышения уровня явки избирателей, однако в глазах обывателей меры, направленные на повышение явки часто выглядят как агитационные. Вследствии этого, необходимо подробное разъяснение положений законодательства для избирателей со стороны представителей избирательных комиссий.
3. В США существует своеобразный подход к закреплению признаков агитации в виде исчерпывающего перечня агитационных формулировок и идентификации именно кандидата, независимо от его принадлежности к политической партии. Однако данный вариант обозначения признаков предвыборной агитации не представляется целесообразным, поскольку эквивалент соответствующим формулировкам с не менее эффективным агитационным воздействием находится без труда. В Федеральном законе об основных гарантиях прослеживается более удачный подход к определению признаков предвыборной агитации: кроме закрепления общего определения агитации, в данном законе перечисляются действия, признающиеся предвыборной агитацией и позволяющие говорить о законодательном закреплении ее формальных признаков.
4. Между участниками избирательной кампании в ходе обмена информацией о выборах возникают специфические правоотношения, обладающие признаками как информационных, так и избирательных, то есть избирательные информационные правоотношения.
5. Выделение двух составляющих информационного обеспечения выборов в виде информирования избирателей и предвыборной агитации, является наиболее приемлемым подходом для законодательного регулирования избирательных правоотношений в РФ.
6. Четкое разграничение этих двух составляющих, функционирующих в рамках избирательных информационных правоотношений, имеет исключительное значение и требует совершенствования механизма правового регулирования, которое, в свою очередь, может быть осуществлено с помощью закрепления в избирательном законодательстве понятия «информационный повод», заимствованного из обихода представителей СМИ.
7. Информационный повод – событие, объективно вызывающее интерес избирателей независимо от их политических позиций и (или) принадлежности к избирательным объединениям, общественная значимость которого соответствует виду, объему и степени его освещения средствами массовой информации.
8. Смысл использования понятия «информационный повод» для регулирования избирательных информационных правоотношений заключается в следующем: при его наличии в информационном материале можно говорить о направленности такого материала на объективное информирование избирателей, а в случае его отсутствия, либо при явном несоответствии его характеристик критериям актуальной новости, материал может квалифицироваться как агитационный.
9. Информационный повод может послужить не просто показателем наличия агитационной цели, но и самостоятельным критерием разграничения информирования избирателей и предвыборной агитации, позволяющим правоприменительным и судебным органам свести до минимума субъективные оценки при рассмотрении соответствующих жалоб и споров, поэтому наиболее эффективным нам представляется законодательное закрепление данного критерия на общефедеральном уровне.
10. Существует два варианта включения понятия «информационный повод» в Федеральный закон об основных гарантиях: в статью, посвященную информированию избирателей, в качестве обязательного условия его присутствия в нейтральном информационном материале; либо в перечень действий, являющихся предвыборной агитацией отдельного подпункта об отсутствии соответствующего информационного повода.