Обязанностью представителя нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, способной привести к конфликту интересов, является предотвращение или урегулирование конфликта интересов. Представитель нанимателя в этих целях имеет право отстранить гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности (не допускать к исполнению должностных обязанностей) в период урегулирования конфликта интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все
9
время отстранения от замещаемой должности гражданской службы (п. 2 ст. 32 Федерального Закона).
Представитель нанимателя отстраняет от замещаемой должности гражданской службы гражданского служащего на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения. Из всех предусмотренных законом оснований для отстранения гражданского служащего только одно - урегулирование конфликта интересов - предусматривает сохранение денежного содержания гражданскому служащему на время отстранения от должности. Тем не менее необходимо использовать отстранения от замещаемой должности гражданской службы лишь в крайних случаях, когда другие методы не возымели результата.
10
3. Разработка политики государственных органов в отношении предотвращения и разрешения конфликта интересов
Статья 19 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» достаточно четко определила ряд моментов, связанных с созданием комиссий в государственных органах (обязательное присутствие среди членов комиссии представителей ряда структурных подразделений государственного органа, представителя государственного органа по управлению государственной службой, независимых экспертов), вместе с тем большая часть процедурных вопросов должна быть решена Указом Президента Российской Федерации.
Необходимо решить следующие вопросы:
1. Как достигнуть баланса в деятельности комиссий между пресечением нарушений со стороны государственного служащего и защитой государственного служащего от необоснованных обвинений со стороны третьих лиц, включая средства массовой информации;
2. Как определить оптимальную численность комиссий;
3. Как определить такой порядок отбора независимых экспертов и их направления в комиссии конкретных государственных органов, который обеспечил бы реальную их независимость от руководителей соответствующих органов;
4. Необходимо разработать процедуру деятельности комиссий;
5. Определить характер решений принимаемых комиссией (обязательные или рекомендательные);
6. Определить порядок обеспечения деятельности комиссий (организационный, финансовый и т.п.)[7].
Частично ответы на эти вопросы для государственной гражданской службы содержатся в Указе Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и
11
урегулированию конфликта интересов"[8], принятом на основании ч. 8 ст. 19 Федерального закона N 79-ФЗ. В соответствии с Указом Президента РФ основными задачами комиссии являются содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению и содействие в урегулировании конфликта интересов.
Понятно, что комиссии будут отторгаться массой гражданских служащих, если те будут воспринимать их исключительно или преимущественно как «карательный» орган. Комиссии должны быть ориентированы прежде всего на предотвращение возникновения негативных последствий конфликта интересов, на помощь гражданскому служащему в сложных ситуациях, когда он сам не четко понимает, оказывается ли он в конфликте интересов. Должны быть предусмотрены случаи, когда комиссия обязана выступить в защиту гражданского служащего от необоснованных обвинений. Вместе с тем комиссия вправе рекомендовать руководителю государственного органа наложить на виновного дисциплинарное взыскание (вплоть до отстранения от должности и увольнения с гражданской службы) или передать материалы в правоохранительные органы, если в действиях гражданского служащего усматриваются признаки административного правонарушения или уголовного преступления.
Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов (далее – комиссия по урегулированию конфликтов интересов; комиссия) должна быть постоянно действующим органом при органе государственной власти.
Задачами Комиссии являются:
- профилактика, установление (выявление), предупреждение и пресечение нарушений требований к служебному поведению гражданских служащих;
12
- профилактика, установление (выявление), предупреждение и пресечение возникновения конфликтов интересов, субъектом (стороной) которых выступает гражданский служащий;
- принятие мер по устранению или уменьшению негативных последствий, наступивших в результате конфликта интересов, субъектом (стороной) которого выступает гражданский служащий;
- принятие соответствующих решений в отношении государственных служащих, нарушивших требования к служебному поведению;
- защита государственного гражданского служащего от необоснованных обвинений со стороны третьих лиц, в том числе средств массовой информации;
- обобщение практики рассмотренных комиссиями дел, а также анализ обстоятельств, способствующих возникновению конфликтов интересов и нарушений требований к служебному поведению, разработка рекомендаций по их устранению в государственном органе.
К полномочиям Комиссии относится:
- рассмотрение обстоятельств, связанных с конфликтом интересов, субъектом (стороной) которого выступает гражданский служащий;
- рассмотрение обстоятельств, связанных с нарушением государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению гражданских служащих;
- разработка предложений по осуществлению мероприятий, направленных на предупреждение нарушений государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению;
- разработка предложений по осуществлению мероприятий, направленных на предупреждение и урегулирование конфликтов интересов в государственном органе;
- принятие рекомендаций для руководителя государственного органа, государственных служащих или в особых случаях, принятие решений, обязательных к исполнению в соответствующем государственном органе.
Состав Комиссии по урегулированию конфликтов интересов должен формироваться таким образом, чтобы была исключена возможность
13
возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые Комиссией решения.
Члены Комиссии должны принимать решения на основе оценки имеющихся материалов по свободному внутреннему убеждению и в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также нормами служебной этики.
Решения Комиссии должны основываться на фактах, в отношении которых участники рассматриваемого по существу дела имели возможность высказать свое мнение, представить соответствующие материалы и доказательства.
В то же время анализ состава полномочий комиссии показывает, что многие полномочия выходят далеко за пределы решения задачи содействия. К таковым могут быть отнесены следующие:
- проверка информации о государственном гражданском служащем, поступившей от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц, а также отдельных граждан (п. 26 Указа);
- право приглашения и заслушивания на заседании комиссии должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, представителей заинтересованных организаций, а также и иных лиц (п. 30, 31 Указа);
- направление решения комиссии заинтересованным лицам (п. 39 Указа);
- право установления комиссией факта наличия либо отсутствия в действии (бездействии) гражданского служащего признаков совершения им административного правонарушения или состава преступления;
- установление обязанности председателя комиссии передать информацию о возможном совершении гражданским служащим административного правонарушения или возможного преступления.
Спорной является также процедура письменного обращения к представителю нанимателя с целью запроса последним в установленном порядке сведений, интересующих комиссию, от других государственных органов, органов местного самоуправления и организаций. Представляется, что
14
такая отсылка к установленному порядку не гарантирует на практике получения запрашиваемых сведений, поскольку получение такой информации регламентируется только законодательно установленными процедурами. Правомочность установления указанных выше полномочий комиссии Указом Президента РФ является дискуссионной, поскольку они "конкурируют" с полномочиями органов прокуратуры, органов дознания и следствия, судебных органов[9].
Устранение этих и других противоречий потребует на законодательном уровне системной и детальной разработки особых административных процедур разрешения конфликта интересов и рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих, согласованием этих процедур с административным, гражданским процессуальным, уголовным, уголовным процессуальным законодательством. Масштабность и сложность решения этой задачи также потребует, по существу, создания новых административных процедур в системе государственной гражданской службы.