Неравноправие субъектов федерации в экономической сфере порождает негативные политические последствия, усиливает стремление краев, и областей преобразовываться в республики.
Характер современного российского федерализма таков, что статусом государственных образований обладают не только республики, но и края, области и т. д.
Для нашей страны всегда было характерно существование единой суверенной власти. Она по настоящее время продолжает оставаться основой российской государственности.
Основная проблема состоит не в образовании Русской республики, а в создании действенного механизма реализации конституционного равноправия субъектов Российской Федерации. Речь должна идти не о раздроблении единой суверенной власти, а о рационализации ее, разумной и целесообразной организации.
ФЕДЕРАЛИЗМ (фр. federalisme) - 1) одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер (см. Федерация); 2) с 1992 г. - одна из основ конституционного строя РФ, основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, за счет которого обеспечиваются единство страны, децентрализация власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации; 3) политическое движение за федеративное устройство.
Заметным научным событием ушедшего года стала научно-практическая конференция на тему “Современные тенденции развития российского федерализма”, которая была организована Фондом “Информатика для демократии” (ИНДЕМ) и Центром правовых проблем северных территорий. В ней участвовали представители федеральных и региональных органов государственной власти, сотрудники ведущих российских государственных и негосударственных научно-исследовательских учреждений и вузов — политологи, юристы, экономисты, географы, а также иностранные ученые.
Участники конференции были единодушны в том, что вне федерации Россия не может развиваться как демократическое, правовое государство. В то же время они выразили обеспокоенность нынешним, далеко не оптимальным состоянием федеративных отношений. Продолжает оставаться нерешенной важнейшая проблема федерализма — нахождение баланса между необходимостью обеспечить общие для всей страны стандарты качества жизни и предоставлением регионам разумной самостоятельности и инициативы. Обострилась правовая ситуация вокруг предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На конференции был представлен разработанный Фондом ИНДЕМ альтернативный проект федерального закона о реализации полномочий по этим предметам. В дискуссии высказан широкий спектр оценок и мнений.
В выступлении депутата Государственной Думы В. Лысенко перечислялись актуальные проблемы российского федерализма, в том числе судьба федеральных округов и полпредов Президента РФ в этих округах, порядок формирования Совета Федерации, возможность укрупнения субъектов Федерации, сроки избрания высших должностных лиц в регионах и другие.
Президент Республики Чувашия Н. Федоров оценил современные процессы укрепления вертикали власти как циничную унитаризацию Российской Федерации, нарушающую конституционные установления. Он сослался на статью 11 Конституции, предусматривающую возможность разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти только Конституцией, федеральными и иными договорами, а не федеральными законами, как это сейчас делается.
Зачем нужен федерализм? Ответ на этот вопрос составил суть выступления доцента географического факультета МГУ Л. Смирнягина. Федерализм, по его мнению, — это лекарство от сепаратизма. Если в стране возникает внутреннее напряжение между ее частями, лучший способ снять его — предоставить регионам автономию, которая удовлетворит их культурные, социальные и экономические потребности. Федерализм — это “территориальная форма демократии”, он приближает власть к гражданам и ограничивает государственное вторжение в пределы гражданского общества.
Федерализм для России неизбежен. Ничем не оправдано мнение о его свертывании в связи с мерами, направленными на усиление вертикали власти. Властная вертикаль усиливается внутри федеральных структур. Задача ее укрепления не в административном воздействии центра на субъекты Федерации, а в подчинении ему сотен тысяч федеральных служащих, работающих сейчас на местных начальников.
Президент Фонда ИНДЕМ Г. Сатаров проанализировал тенденции развития российского федерализма с позиций защиты интересов политической элиты. В той мере, в какой федеральные структуры проявляют централистские устремления, в той же мере региональные элиты обнаруживают федералистские тенденции. При этом последние отстаивают прежде всего свою власть, но облекают тяготение к этой цели в форму отстаивания и совершенствования федерализма. Жизнь устроена так, заметил выступающий, что, как правило, не идейные установки политика определяют его позицию, а, наоборот, его позиция (его положение) определяет идейные установки.
Надо четко разграничить предметы ведения и полномочия между федеральным центром и регионами — таков главный тезис выступления первого заместителя генерального директора Центра политических исследований Б. Макаренко. В последнее десятилетие раздел власти между Москвой и регионами шел сам по себе, а раздел денег — сам по себе. Ситуация, когда деньги и власть делятся по разным направлениям, идеальна для коррупции и безвластия. Поэтому реформа этих отношений не назрела, а перезрела.
Рассуждая о том, можно ли делить компетенцию Российской Федерации и ее субъектов федеральным законом, заведующий кафедрой МГУ профессор Б. Страшун напомнил о нормативном значении постановления Конституционного Суда РФ, вынесенного в начале 1998 года в связи с Лесным кодексом. В нем речь идет о правомерности разграничения компетенции федеральным законом, а не только Конституцией и договорами.
Доктор юридических наук С. Шахрай заметил, что некоторые исследователи обращают внимание на те статьи Конституции, которые подходят под нынешнюю политическую ситуацию, а другие статьи, “не укладывающиеся” в эту ситуацию, как бы не замечают. Это касается и статьи 11 Конституции, трактующей возможности договорной практики.
Оратор подчеркнул существенное значение договоров между Федерацией и ее субъектами для развития федеративных отношений. Договор — это способ “интервенции” федерального центра в сфере исключительного ведения субъектов Федерации, он служит способом разрешения региональных конфликтов, проблем сложносоставных субъектов Федерации, средством, способствующим укрупнению субъектов Федерации. От этих договоров не следует отказываться.
С С. Шахраем не согласилась Т. Шуберт, советник отдела по обеспечению деятельности полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ. Нельзя придавать договорам слишком большого значения — Россия имеет не договорную, а конституционную природу. На практике договоры между Федерацией и ее субъектами приводят к сужению федерального законодательства в пользу ряда субъектов и к созданию так называемого параллельного законодательства, которое нарушает конституционный принцип равенства субъектов Федерации.
Договоры, по мнению выступавшей, не понадобятся, если по каждому предмету совместного ведения будет принят федеральный закон, устанавливающий объем полномочий федеральных и региональных органов власти.
Вице-президент Фонда ИНДЕМ М. Федотов повел речь о принципиальном изменении основ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Если сегодня в Конституции по остаточному принципу определяются исключительные полномочия субъектов Федерации, то, по мнению М. Федотова, более эффективным было бы по остаточному принципу определять их совместную компетенцию. Неопределенность границ совместного ведения является естественной. Заранее невозможно определить все сферы, в которых потребуется объединение усилий Федерации и ее субъектов. В то же время часть предметов совместного ведения можно определить заранее.
Альтернативный проект федерального закона о взаимодействии федеральных и региональных органов власти при реализации полномочий по предметам совместного ведения был представлен доктором юридических наук, вице-президентом Фонда ИНДЕМ М. Красновым. В противовес проекту, разработанному комиссией Д. Козака, который, по мнению М. Краснова, носит сугубо централистский, унитаристский характер, предлагаемый проект исходит из возможностей субъектов Федерации регулировать общественные отношения по предметам совместного ведения, позволяющих учитывать культурные, географические, исторические и этнические особенности регионов.
Авторы проекта исходят из того, что, хотя статья 76 Конституции в ее буквальном смысле предоставляет федеральному законодателю самому определять пределы регулирования по предметам совместного ведения, ее нельзя толковать в отрыве от других статей Конституции, в частности статей 1, 5 и 11, где определяется федеративное устройство нашего государства. Сам принцип федерализма предопределяет необходимость существования достаточно широкого поля для регионального законотворчества.
Законопроект предполагает, что федеральный центр определяет совместное ведение единых для всей России правил и стандартов, а за регионами — конкретизацию этих правил и стандартов и все текущее управление. Он исходит из того, что федеральная власть, по определению, сильней региональной и ее нужно ограничивать в унитаристских стремлениях. Поэтому в проекте определяются полномочия центра, дальше которых он не вправе действовать в сфере законодательства. Идеология документа основывается на тезисе о необходимости взаимодействия федеральных и региональных органов власти по предметам их совместного ведения.