Однако далеко не все формы контроля над бюрократией имеют внешний характер. Назначаются и внутренние контролирующие органы (вроде консультативных комитетов), призванные следить за беспристрастностью ее деятельности. Еще один способ контроля над бюрократией − децентрализация, приближающая различного рода учреждения к их клиентам. Наконец, на отзывчивость и ответственность чиновников влияют их собственные моральные установки. Нормы и ценности, привносимые чиновниками в государственную службу, стандарты и обязанности, которые они приучены уважать, имеют огромное значение для функционирования бюрократии.
Все описанные выше формы контроля над государственными служащими, как правило, утрачивают свою эффективность за пределами развитых демократий. В авторитарных системах отсутствуют многие механизмы контроля (особенно внешнего) над бюрократией (например, выборная исполнительная и законодательная власть, независимые суды, средства массовой информации и группы интересов). Поэтому для них особенно характерны бюрократические неэффективность и инертность. Во многих не доиндустриальных и частично индустриальных странах в политической жизни участвует лишь незначительное меньшинство граждан, массмедиа лишены как независимости, гак и влияния, а государственные служащие слабо подготовлены и получают нищенскую зарплату. Все это способствует взяточничеству, вымогательству и злоупотреблениям со стороны бюрократии. Болезни бюрократии, в том числе неэффективность и коррупция, пандемичны. Это действительно ставит ученых в крайне затруднительное положение, ибо представляется маловероятным, что можно изобрести модель, которая позволяла бы решать крупномасштабные социальные задачи без организации, разделения труда и профессионализма, обеспечиваемых бюрократией. Патологии бюрократии могут быть только смягчены. Искусство современного политического руководства состоит не только в определении адекватных целей и политических курсов и информировании о них общества, но и в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и сложного бюрократического аппарата, в умении понять, где и как надавить на чиновничество и принудить его, где и как его реорганизовать, наградить или же поучиться у него.
3. Охарактеризуйте бюрократизм как побочное явление деятельности бюрократических структур управления
В отличие от бюрократического способа организации управления, бюрократизм – болезнь, причем болезнь общемировая, распространенная в большей или меньшей степени в тех или иных формах практически во всех странах. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.
Но если продолжить эту аналогию, то можно вспомнить, что загрязнение среды – побочное следствие промышленной революции, одного из самых прогрессивных событий мировой истории. Так и возникновение бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение весьма важной в историческом плане и гуманной задачи – устранение исторически предшествовавшей ей патриархальной системы отправления государственных дел с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общественных производственных сил.[3]
Более того, сейчас, без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы, как говорится, и дня прожить. Другое дело, что, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отраженные в кривом зеркале. Таким «кривым зеркалом», искаженным превращением рациональной бюрократической организации, и является бюрократизм. В точном смысле слова бюрократизм означает, как мы отмечали – власть «бюро», т.е. письменного стола – не народа, и даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть, т.е. система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодавлеющую машину.
В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески продвигает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами.
Изучая бюрократизм как явление, А. Г. Худокормов считает, что феномен его «есть порождение частных групповых интересов в ущерб общественным, когда аппарат управления полностью или частично работает на себя вместо того, чтобы работать на общество, когда управляющие используют свое место в общественном разделении труда в ущерб управляемым и с этой целью обособляются от них и охраняют свои привилегии»[4]. Практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата, в силу его места в системе управления обществом, пожалуй, больше, чем у какой-либо иной социальной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она связана с самой логикой социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют еще и интересы особые, в частности, социально групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, эти возможности используют. Отсюда – чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий.
Другой объективной основной перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за «простыми» людьми лишь роль просителей, ходатаев. Не претендуя на нечто окончательное, В.М. Косяков и О.А. Митрошенков определяют бюрократизм как антиобщественный способ управления посредством формально-консервативного отношения к служебным обязанностям, в результате чего ущемляются конституционные права граждан, наносится экономический и политический ущерб общественным интересам и ценностям.[5]
С организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновников – обеспечение соблюдения единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эти правила превращаются в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного во многих случаях ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими проблем. «Так как бюрократия, − писал К. Маркс, − делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание − за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи − в государственные. Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить»[6]
Всю сложность и многообразие реальных общественных дел бюрократ стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, очерченных предписаниями и инструкциями, пытается подогнать действительность под свое ограниченное ее понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения. По мнению Маркса, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различных предписаний и инструкций, становящихся единственным источником, по которому происходит ориентация на текущий день. «Поэтому, − пишет К.Маркс, − даже ясная как день действительность кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах»[7].
Уход от общения с людьми, от изучения реальной жизни в область бумаготворчества служит одной из важных характеристик бюрократизма. Внутри бюрократии действует четкая система иерархии, в которой низы слепо верят в авторитет и непогрешимость высшей власти. Эта система, показывает Маркс, строится на взаимном обмане: «Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей: низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение».