Державне будівництво та місцеве самоврядування (стр. 24 из 27)

'Див.: Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21 . - Ст. 190.

113

Державне ^у^внні^о та місцеве самоврядування

відній раді, до повноважень місцевих державних адміністрацій вже як власних, а не делегованих.

Така ж ситуація має місце і з багатьма іншими повноваженнями вищезазначених систем. Це стосується в цілому забезпечення економічного і соціального розвитку регіону, ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів; забезпечення розвитку науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту; сприяння інвестиційній діяльності; об'єднання на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій і населення, бюджетних коштів на будівництво, реконструкцію та ремонт об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури, шляхів; організації охорони, реставрації, використання пам'яток архітектури і містобудування; здійснення заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, залучення до цих робіт підприємств, установ, організацій та населення та деяких інших.

Крім того, відповідно до ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», до повноважень районних та обласних рад, які вони делегують місцевим державним адміністраціям, належить затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань щодо транзитного пасажирського транспорту (п. 8), однак, відповідно до ст. ЗО цього ж Закону, це саме повноваження віднесено до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (п. 10). Не менш яскравим прикладом неузгодженості є те, що, наприклад, повноваження зі сприяння здійсненню інвестиційній діяльності на відповідній території, згідно з до ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», делегуються районними чи обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям, і поряд з цим вони є повноваженнями, які делеговані виконавчим органам сільських, селищних, міських рад на підставі ст. 28 цього ж Закону. Хоча можливо це переважно стосується розмежування сфер функціонування місцевого та регіонального самоврядування.

Відокремлене положення повноважень, що делегуються місцевим державним адміністраціям обласними і районними радами, підкреслено у ст. 1 Закону «Про місцеві державні

114

Щивиг иауио**х праць

адміністрації», відповідно до якої «місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою». При цьому місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині делегованих їм повноважень, відповідно до ст. 118 Конституції. Тому закріплення у статтях 13—22 Закону «Про місцеві державні адміністрації» деяких із делегованих повноважень як власних не має ніяких підстав та не може бути логічно обґрунтованим.

Отже, існуюча ситуація потребує свого вирішення. Зараз пропонуються різні підходи до усунення протиріч у цій сфері. Це і внесення змін до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» з метою виключення можливості виникнення спорів між суб'єктами місцевої влади. Пропонується також застосування різних засобів вирішення таких спорів, зокрема їх судовий розгляд¹. Йдеться і про позасудові способи вирішення компе-тенційних спорів: шляхом укладання договорів та угод про спільну діяльність у різних сферах життя, проведення нарад, утворення спеціальних комісій для узгодження спірних питань, здійснення особистих контактів посадових осіб місцевих державних адміністрацій та представників територіальних громад, тобто налагоджування певних відносин між цими системами².

Звісно, першочергове значення має, власне, усунення протиріч на законодавчому рівні, однак у цій ситуації йдеться не лише про недогляд законодавця, оскільки проблему не вирішено і на науковому рівні. Сьогодні науковці так і не визначили, чого слід чекати від кожної з систем влади, що розглядаються. Дійсно, всі науковці згодні з тим, що чітке розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади є вкрай необхідним, оскільки дозволить уникнути протистоянь та спорів на цьому

¹Голосніченко І. Розмежування компетенції між місцевими органами державної виконавчої влади та місцевим самоврядуванням і судове вирішення спорів між ними// Юридический вестник. — 1996. — № 1. — С. 101.

¹ Кампо В. Дві системи місцевої влади: взаємодія, а не протистояння // Місцеве самоврядування. - 1998. - № 1-2. - С. 37-38.

115

рівні. Але для того, щоб вирішити це питання концептуально, необхідно дійти згоди стосовно того, що являє собою місцеве самоврядування, яка його соціальна природа.

Тобто ми повертаємося до питання співвідношення місцевого самоврядування з державною владою взагалі і власне до державницької та громадівської концепцій місцевого самоврядування. Звісно, можна говорити, що ця проблема є абстрактною та надуманою, але чи можна розподілити повноваження, не усвідомлюючи реальних можливостей систем, що конструюються. Саме від цього залежить характер і обсяг повноважень, якими наділяється один суб'єкт і відповідно позбавляється інший. Спираючись на положення громадівської концепції, можна було б вимагати надання органам місцевого самоврядування усієї повноти влади у вирішенні питань місцевого значення. Державницька ж концепція майже обґрунтовує ситуацію, що склалася, оскільки допускає будь-яке співвідношення повноважень органів місцевого самоврядування та виконавчої влади, хоча при цьому, звісно, не виключає необхідності вдосконалення існуючого нормативне-правового матеріалу. Цікавими в цьому відношенні виглядають положення громадівсько-державницької концепції місцевого самоврядування, відповідно до якої справи, що покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, поділяються на «власні» та «делеговані»¹. Якщо при вирішенні «власних» справ органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно й незалежно від державних органів, підкоряючись тільки закону, то вирішення «делегованих» справ повинно здійснюватися під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.

Як наслідок, і саме питання делегування повноважень пов'язане з природою місцевого самоврядування. Адже делегування органами місцевого самоврядування деяких своїх повноважень органам виконавчої влади є зрозумілим та обґрунтованим лише з позицій громадівської теорії місцевого само-

¹Корнієнко М. Державна влада і місцеве самоврядування: актуальні питання теорії і практики // Українське право. - 1995. - № 1 (2). - С. 71; Ба-танов О. Концептуальні засади співвідношення функцій територіальних громад з функціями місцевих органів державної виконавчої влади // Право України. - 1999. - № 5. - С. 27.

116

Збірник наукових праць

врядування. У цьому випадку місцева громада як самостійний суб'єкт та джерело муніципальної влади делегує частину своїх повноважень місцевим органам виконавчої влади. Хоча констатувати щодо реального втілення цієї концепції в нормах, що регулюють делегування повноважень районними та обласними радами місцевим державним адміністраціям було б некоректно, оскільки конструкція цих норм не передбачає можливості вільного вибору з боку рад. Але якщо розглядати місцеве самоврядування лише як варіант децентралізації державної влади з передачею частини її ловноважень органам місцевого самоврядування, тобто виходити з державницької теорії, то зворотне делегування цих повноважень органам виконавчої влади виглядає взагалі незрозумілим.

О. М Соловйова, аспірант кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

Акти відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій

Центральне місце серед форм реалізації державної виконавчої влади посідають правові акти управління, які виражають основні юридичні форми виконавчої діяльності — пра-вотворчість і правозастосування. Правові акти управління, які входять до загальної системи державного впливу на конкретні сторони суспільного життя, забезпечують формування і функціонування конкретних суб'єктів і об'єктів управлінської та правоохоронної діяльності. Процес реалізації державної виконавчої влади одержує свій цілеспрямований розвиток за допомогою використання правових актів, що визначають організаційні форми, методи, межі й правила діяльності як суб'єктів виконавчої влади, так і підвідомчих їм об'єктів¹. Інакше кажучи, правові акти управління — це важливий засіб реалізації державної виконавчої влади, без якого неможливо собі уявити реальний процес здійснення її завдань та функцій.

© Соловйова О. М., 2002

' Васильєв А. С. Место й роль актов государственного управлення в сис-теме организационно-правовьіх средств управленческой деятельности // Актуальнне проблеми государства й права. — Одесса, 1995. - Вьш. 2. — С. 16.

118

Збірний наукових праць

Поняття актів управління визначають по-різному: через форми діяльності, дії, приписи, документи, офіційні рішення, результати волевиявлення, загальне поняття правових актів органів держави. Але спільними для всіх визначень є виокремлення таких рис акта управління, як вольовий характер, односторонність волевиявлення та обов'язковість приписів. Правовий акт державного управління — це офіційний припис, який заснований на законі, прийнятий суб'єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в порядку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з додержанням встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки¹.