1.2. Виды и способы государственного управления собственностью.
Разные виды государственного управления собственностью отличаются друг от друга прежде всего объектами собственности, которыми управляет государство в лице уполномоченных органов, наделённых правами владения, распоряжения, пользования указанными объектами и несущих ответственность за их сохранность. Выделим три класса объектов собственности в зоне государственного воздействия:
1) объекты государственной собственности, принадлежащие государству как собственнику на правах владения и распоряжения;
2) объекты общей, смешанной собственности, принадлежащие государству лишь частично в виде определённых долей собственности либо части совместной, не разделяемой на доли собственности;
3) объекты негосударственной (частной, корпоративной, индивидуальной) собственности, не принадлежащие государству на правах собственности, но подверженные государственному воздействию на других правах и началах.
По отношению к объектам первой группы государство в лице органов управления государственной собственностью и связанными с ней имущественными отношениями обладает самыми широкими полномочиями управления, выступает как полновластный распорядитель. Государственный собственник способен продавать свои объекты, передавать их в пользование, использовать самостоятельно, доверять другим субъектам, применять в качестве залога, ликвидировать в случае ненадобности.
Применительно к объектам второй группы государство обладает правами и вытекающими из них возможностями ограниченного распоряжения, частичного владения и использования имущественных объектов наряду с другими собственниками.
Государственное воздействие на объекты негосударственной собственности носит косвенный характер и относится скорее к области регулирования их использования, чем непосредственного управления. Государство как законодатель вправе устанавливать правила и нормы купли, продажи, передачи, использования имущественных объектов любых форм собственности, обязательные для всех собственников. В России эти положения зафиксированы в Гражданском кодексе Российской Федерации и в других законах, устанавливающих права и отношения собственности. Кроме того, государство вправе регулировать, контролировать процессы управления собственностью, использования объектов собственности любыми их владельцами, распорядителями, пользователями, устанавливать налоги на собственность.
Управление объектами государственной собственности, представляющее ключевую часть государственного управления собственностью, целесообразно разделять на две ветви:
1) управление посредством преобразования форм и отношений собственности, изменения собственника, раздела вновь созданной собственности между претендентами;
2) управление функционированием, использованием имеющихся объектов государственной собственности без изменения формы собственности, но с возможной передачей части управленческих полномочий негосударственным органам, уполномоченным представителям государства.
К числу наиболее значительных, объёмных, ценных объектов управления государственной собственностью относится недвижимое имущество, называемое также просто недвижимостью. Название обусловлено тем, что такие объекты либо неподвижны, либо обладают крайне ограниченной подвижностью. К недвижимости относят составные части экономических субъектов, предприятий, удовлетворяющие основному признаку недвижимых вещей, т.е. прочно связанные с земной поверхностью. Это здания, помещения, строения и прикреплённые к земле основные средства.
Недвижимое имущество в зависимости от своей принадлежности делится на следующие виды:
1) недвижимость в исключительной собственности Федерации, субъекта Федерации, муниципалитетов;
2) объекты совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, субъектов Федерации и муниципалитетов.
Особое место занимает недвижимость, не принадлежащая государству и муниципалитетам, но приносящая доходы государственному и местным бюджетам или потребляющая их средства.
Право собственности и другие вещные права на недвижимость, возникновение, ограничение, переход и прекращение этих прав подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре.
Управление объектами недвижимости, находящимися в государственной и муниципальной собственности, осуществляется уполномоченными органами управления соответствующего уровня и включает:
- приобретение, продажу, замену объектов; передачу объекта в доверительное управление;
- обеспечение сохранности объекта;
- управление целевым использованием объекта в соответствии с его назначением и областью применения, включая прогнозирование, планирование, оперативное управление, учёт, контроль за применением, функционированием объекта;
- обеспечение рационального, эффективного функционирования объекта в интересах получения наибольшей полезной отдачи.
Подобное комплексное управление недвижимым имуществом ставит своей целью, с одной стороны, приумножение богатства государства, регионов, муниципальных образований, а с другой – обеспечение доходности, выгодного использования объектов собственности. К сожалению, степень овладения эффективными методами управления объектами недвижимости, имущественными комплексами в России далека от совершенства. Частично это обусловлено исключительной сложностью комплексного управления недвижимостью, частично – незавершённостью формирования законодательных основ управления, в определённой степени – несовершенством организации и организационных структур управления.
Наиболее сложным из перечисленных выше объектов управления в виде недвижимого имущества являются земельные участки и участки недр. Проблемы их разделения между федеральной, субфедеральной собственностью, возможности передачи в частную собственность граждан страны и иностранным гражданам (резидентам и нерезидентам), оценки рыночной стоимости и организации рынков купли-продажи, вовлечения в хозяйственный оборот предприятий, предпринимателей всё ещё далеки от решения теорией и практикой экономического управления.
Преобразование форм и отношений собственности и переход к рыночным методам хозяйствования, возникновение в России множества акционерных предприятий и рынка ценных бумаг привели к необходимости управления государственными пакетами акций, государственными долями в уставных капиталах хозяйственных обществ и государственными паями в объектах собственности.
Управление акциями, принадлежащими государству на праве государственной собственности, а также государственными долями в уставных капиталах хозяйственных обществ и государственными паями в общей, совместной собственности осуществляется с целью обеспечения сохранности и эффективного использования государственной собственности, получения доходов от неё как источников пополнения государственного бюджета. Управление акциями, долями, паями включает разнообразные управленческие процедуры.
Для того чтобы быть полноценным участником управления деятельностью и собственником хозяйственных, акционерных обществ, государство в лице уполномоченных органов управления может вносить государственное имущество в качестве вклада в уставной капитал вновь открываемого общества или для оплаты дополнительно размещаемых акций уже существующего общества. Государство вправе передавать принадлежащие ему акции в хозяйственное ведение государственных унитарных предприятий.
Как полноценный участник рынка ценных бумаг государство способно приобретать акции, доли, паи и продавать приобретённые или принадлежащие ему акции, доли, паи, образованные в процессе приватизации государственной собственности. Как владелец акций, долей, паёв государство в лице своих исполнительных органов вправе назначать, смещать, устанавливать обязанности своих уполномоченных, представляющих интересы государства в органах управления хозяйственных, акционерных обществ, часть акций или долей, паёв которых закреплена в государственной собственности. Государство обладает также возможностью осуществлять передачу принадлежащих ему акций, долей, паёв в доверительное управление юридическим и физическим лицам. Наконец, государство вправе использовать свои акции, доли, паи в качестве предмета залога под полученные им или организациями, в которых оно заинтересовано, инвестиции, кредиты, займы.
2. Государственное управление объектами и отношениями собственности.
2.1. Национализация, огосударствление объектов собственности.
В общем случае национализация как радикальный метод трансформации собственности представляет обращение в государственную собственность имущества, находившегося в собственности граждан и (или) юридических лиц. Национализируемое имущество может находиться в негосударственной собственности полностью или частично, де-юре или де-факто, временно (например, на период санации стратегически важных предприятий с использованием средств государственного бюджета) либо без ограничения срока.
Национализация подразумевает переход объектов частной, корпоративной, акционерной собственности в федеральную, собственность субъекта Федерации, а также в муниципальную собственность. Национализацией, огосударствлением правомерно считать также трансформацию объектов общей (совместной) собственности, при которой доля государственной собственности становится превалирующей, государство обретает контрольный пакет акций.
Цели национализации могут быть различными:
- сохранение предприятий и других объектов производственной и социальной сферы, имеющих стратегическое значение для обеспечения государственной безопасности страны или необходимых обществу (в случае, если это не может быть обеспечено другим образом);