Податкова система України - конспект лекцій (ХНЕУ)

ЗМІСТ Передмова 2 РОЗДІЛ 1 МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ 3 1.1. Наука управління. Поняття соціального управління 3

ЗМІСТ

Передмова....................................................................................................... 3

РОЗДІЛ 1 МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ................................................... 4

1.1. Наука управління. Поняття соціального управління..................................................... 4

1.1.1. Управління як наука та навчальна дисциплина...................................................... 4

1.1.2. Сутність і зміст соціального управління................................................................... 4

1.1.3. Виникнення і розвиток поглядів на управління...................................................... 6

1.2. Механізм соціального управління.................................................................................... 9

1.2.1. Цілі соціального управління...................................................................................... 9

1.3. Система та процес управління........................................................................................ 20

1.3.1. Поняття, ознаки, сутність системи.......................................................................... 20

1.3.3. Зміст, основні характеристики процесу управління............................................. 22

1.3.4. Управлінський цикл: поняття, етапи. Підготовка, прийняття управлінського рішення та організація його виконання............................................................................................... 24

Розділ 2 Організаційні засади управління органами державної податкової служби........................................................................................................... 31

2.1. Державна податкова служба – елемент структури державного управління............. 31

2.1.2. Структура органів ДПС України............................................................................. 34

2.1.3. Основні завдання органів ДПС України................................................................ 35

2.2. Організація системи управління органами державної податкової служби............... 37

2.2.1. Функціональна структура органів державної податкової служби України........ 37

2.2.2. Організаційна структура органів ДПС України.................................................... 44

2.2.3. Інформаційна структура органів ДПС України..................................................... 48

2.2.4. Соціально-психологічна структура органів ДПС України................................... 51

2.3. Організація процесу управління в органах державної податкової служби............... 55

2.3.1. Аналітична робота в органах ДПС......................................................................... 55

2.3.2. Система управлінських рішень в органах ДПС України...................................... 59

2.3.3. Прогнозування та планування в органах ДПС України....................................... 64

2.3.3.1. Прогнозування в органах ДПС України......................................................... 64

2.3.3.2. Планування в органах ДПС України.......................................................... 68

2.3.4. Взаємодія і координація в органах ДПС України.................................................. 71

2.4. Забезпечення управління органами державної податкової служби........................... 78

2.4.1. Інформаційне забезпечення..................................................................................... 78

2.4.2. Документаційне забезпечення................................................................................. 80

2.4.3. Правове забезпечення............................................................................................... 83

2.4.4. Кадрове забезпечення............................................................................................... 87

2.4.5. Матеріально-технічне та фінансове забезпечення................................................. 91

2.5. Організація управлінської праці в органах державної податкової служби............... 94

2.5.1. Поняття, завдання, основні напрями організації управлінської праці................ 94

2.5.2. Особливості організації управлінської праці окремих категорій працівників органів ДПС України................................................................................................................................. 97

2.6. Організаційно-управлінські проблеми діяльності державної податкової служби.. 101

2.6.1. Ефективність податкової системи та здійснення управління органами ДПС України 101

2.6.2. Оптимізація системи оподаткування – ефективний інструмент удосконалення управління органами ДПС України.................................................................................................... 102

2.7. Організація роботи з платниками податків та зв’язків із громадськістю в органах державної податкової служби України................................................................................................. 109

2.7.1. Історичне коріння та місце зв’язків із громадськістю в діяльності органів державної податкової служби України............................................................................................. 109

2.7.2. Основи організації роботи щодо зв’язків із громадськістю................................ 111

2.7.3. Практична реалізація та ефективність програм зв’язків із громадськістю........ 113

2.7.4. Основні напрями роботи з платниками податків та зв’язків із громадськістю в органах державної податкової служби України........................................................................... 120

2.7.4.1. Масово-роз’яснювальна робота серед населення і платників податків..... 122

2.7.4.2. Консультаційна робота................................................................................ 128

ОСНОВНІ ТЕРМІНИ ТА ВИЗНАЧЕННЯ............................................ 131

ЛІТЕРАТУРА............................................................................................. 134

Передмова

Курс “Організація роботи та управління органами державної податкової служби України” вивчається у зв’язку з підпорядкованістю Академії державної податкової служби України Державній податковій адміністрації України і ставить за мету оволодіння студентами основними положеннями організації роботи та науки управління органами державної податкової служби (ДПС) України для досягнення ефективності управлінської діяльності та створення умов для виконання нею завдань та функцій, визначених Законом України “Про державну податкову службу в Україні”.
Курс складається з двох розділів:
1. Методологічні засади управління органами державної служби.
2. Організаційні засади управління органами державної податкової служби.
Основним завданням вивчення першого розділу є формування наукового уявлення про суть управління взагалі та соціального зокрема, зміст механізму системи та процесу управління. Тут буде коротко розглядатись історія розвитку та становлення науки управління, методологічні основи, особливості та проблеми соціального управління, сучасні концепції його розвитку.
Другий розділ присвячений вивченню системи організації роботи та управління органами ДПС України, її функціональної, організаційної, інформаційної структур. У даному розділі розглядаються особливості підготовки й прийняття управлінських рішень, здійснення таких специфічних функцій управління, як аналіз, прогнозування, планування, організація і контроль виконання управлінських рішень взагалі та у податковій службі зокрема.
Структура навчального курсу зумовлена складністю та багатогранністю як соціального управління в цілому, так і управління органами державної податкової служби, наявністю у цьому соціального, правового, психологічного, кадрового, інформаційного, матеріально-технічного та фінансового аспектів.
До переліку рекомендованих джерел літератури включені нормативні акти та праці, які тією чи іншою мірою можуть бути використані для вивчення курсу. Досить короткий відрізок часу, що пройшов з моменту створення ДПС України, не дає можливості рекомендувати вичерпну кількість вітчизняних джерел у цій частині. За винятком періодичних видань, практично немає підручників та навчальних посібників у галузі управління органами ДПС України.

РОЗДІЛ 1 МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ОРГАНАМИ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ

1.1. Наука управління. Поняття соціального управління

1.1.1. Управління як наука та навчальна дисциплина

Термін “управління” знайомий практично всім, але його сенс найчастіше сприймається інтуїтивно. Проблема узагальнення поняття управління – непросте завдання.
Управління пов’язане з найважливішими науковими поняттями – кібернетикою, правом, філософією, військовою справою, економікою тощо.
Існує багато визначень терміну “управління”, оскільки влучно передати його суть непросто. Тим більше, що останнім часом з’явився ще один термін – “менеджмент”, який практично є його синонімом.
Фундаментальний Оксфордський словник англійської мови трактує “менеджмент” як:
1) спосіб, манеру спілкування з людьми;
2) владу й мистецтво управління;
3) особливого роду адміністративні навички;
4) орган управління, адміністративну одиницю.
Разом з тим, найчастіше управління розглядається як сукупність стратегій, принципів, методів, засобів і форм наукового керівництва будь-якою діяльністю з метою підвищення її ефективності.
У деяких випадках термін “управління” використовується для визначення цілеспрямованої дії на об’єкт для зміни його стану або поведінки, збереження певної структури, підтримання оптимального режиму діяльності та реалізації наміченої програми стосовно технічних (управління верстатом, автомобілем), біологічних (управління кровообігом, обміном речовин в організмі), соціальних (управління суспільством, державою, колективом) та інших організованих систем.

1.1.2. Сутність і зміст соціального управління

З точки зору предмета нашого курсу, найбільший інтерес являє собою “соціальне управління”, тобто управління суспільством, державою, колективом. Цей термін, як і термін управління, має безліч трактувань і визначень.
Найчастіше поняття “соціальне управління” використовують для визначення сукупності реально існуючих управлінських відносин, які визначають сутність управління як суспільного феномена.
Найсуттєвіше, що відрізняє соціальне управління від інших видів управління (технічного й біологічного), є те, що воно здійснюється шляхом впливу на свідомість і волю, а отже, на прагнення людини досягати поставленої мети.
Об’єктами соціального управління є соціальна організація суспільства з властивими їй соціальною структурою і соціальними процесами.
Таким чином, соціальні інститути управління, які в тій чи іншій формі існували у суспільстві, завжди утворювались для свідомого впливу людей на процеси суспільного розвитку та регулювання суспільних відносин.
Управління має чітко виражену соціальну сутність, що підтверджується наступними висновками.
1. Суспільство як соціальна організація – складна самокерована система, що самоуправляється і постійно перебуває у русі, не може існувати без наявності безперервного управління.
2. Управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреби самого суспільства як самокерованої системи і супроводжує усю історію суспільства.
3. Кожному типу соціальної організації, конкретно-історичному суспільству притаманні свій зміст, специфічні процеси, форми й методи управління. Тому зміст управління не можна відривати від середовища його функціонування.
4. Соціальне управління – елемент системи суспільних відносин, його характер і зміст залежать від їх сутності. У свою чергу, соціальне управління зводиться до впорядкування та розвитку суспільних відносин.
5. Організаційний зміст управління найбільш чітко виражається у плануванні колективних зусиль та розподілі обов’язків їх учасників у досягненні конкретних цілей, у регулюванні повсякденної діяльності колективів, у контролі за ходом здійснення поставленої мети, в організаційному забезпеченні всіх стадій управлінського процесу.
6. Мета – найважливіша характеристика управління. Власне задля досягнення певної мети і здійснюється управління.
Питання видової класифікації соціального управління має дуже важливе як теоретичне, так і практичне значення, оскільки оптимальна, об’єктивна і наукова класифікація дає змогу більш глибоко та детально вивчати специфіку окремих видів соціального управління.
У науці відомо декілька класифікацій соціального управління, проте з урахуванням змін, що відбуваються у суспільстві, найбільш повною є наступна:
– державне управління;
– громадське управління;
– приватне управління;
– сімейне управління.
Державне управління – складне і багатогранне явище, з яким пов’язане з’ясування суті, змісту й форми держави, тобто форми державного правління і державного устрою, розкриття функціональних, організаційно-структурних і політико-правових параметрів виконавчої влади як окремої гілки державної влади. Особливість виконавчої влади полягає в тому, що саме у процесі її реалізації відбувається втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління.
Державне управління – сукупність цілеспрямованих впливів органів державної влади, які справляються ними в рамках відповідної компетенції на певних осіб, соціальні системи, а також увесь соціальний організм у цілому з метою їх упорядкування, збереження або перетворення.
Державне управління здійснюється переважно у правових формах: розпорядчо-виконавча діяльність його органів має юридичний, владний характер. Органи державного управління діють за дорученням та від імені держави, що наділяє їх владними повноваженнями, які необхідні для виконання завдань, що стоять перед ними.
Владні повноваження втілюються в їх компетенції, яка визначається законами та іншими нормативними актами. Разом з тим, ряд дій державних органів управління здійснюються у формі проведення нарад, інструктування, поширення передового досвіду тощо.
Державне управління, у свою чергу, складається з управління у галузі соціально-політичного, економічного та духовного розвитку суспільства.
Для успішного розвитку соціально-політичної сфери має значення діяльність, яке здійснює ДПС України і яка є складовою системи правоохоронних органів і важливим важелем державного управління.
Управління органами ДПС України розглядається у двох аспектах. По-перше, як управління податковою службою як об’єктом з боку держави. По-друге, як управління, що здійснюється всередині системи; об’єктами виступають співробітники, служби, підрозділи, органи, а суб’єктами – керівники та апарати управління, які діють на відповідних рівнях і складають у своїй сукупності управляючу підсистему всієї системи даних органів у цілому і кожному з них зокрема.
Таким чином, управління органами ДПС України – це особливий вид діяльності спеціально створених апаратів та спеціально призначених посадових осіб щодо створення та вдосконалення системи органів ДПС України, забезпечення її оптимального функціонування і розвитку з метою ефективного вирішення завдань щодо здійснення контролю за додержанням податкового законодавства.
Змістом даної діяльності є: визначення цілей, завдань і функцій органів ДПС України, розробка і вдосконалення їх організаційної структури, організація забезпечення трудовими, матеріальними, інформаційними та іншими ресурсами; підготовка й реалізація управлінських рішень, забезпечення скоординованості дій органів, служб, підрозділів, регулювання їх організації і функціонування з урахуванням оперативної обстановки та відхилень від намічених цілей; створення ефективної системи обліку та контролю.
Другим різновидом соціального управління є громадське управління, що здійснюється недержавними організаціями, переважно засобами неюридичного характеру й інколи доповнює державне управління, оскільки останнє не може охопити всі прояви суспільного життя. В умовах демократизації суспільства все більшого значення набуває самоврядування – управління державними та громадськими справами, що здійснюється через виборних представників народом або самодіяльними об’єднаннями.
У даних умовах зростає важливість приватного управління (приватно-підприємницьке), яке є породженням реформування суспільства у бік ринкової економіки, а також сімейного управління, актуальність якого буде зберігатись у суспільних відносинах.

1.1.3. Виникнення і розвиток поглядів на управління

Якщо розглянути науку “управління” в широкому аспекті, то окремі відомості про неї зустрічаються у працях вчених Давньої Греції.
Сократ (470–399 рр. до н. е.) проголосив принцип універсальності: знання, законність, справедливість, людські доброчесності, які він відніс до основ управління.
Платон (428–348 рр. до н. е.) висунув важливу ідею про розподіл єдиного на частини (елементи) та про об’єднання частин в єдине ціле, тобто заклав основи системного підходу. Він створив вчення про “ідеальну державу”, де керують філософи, тобто “управлінці”. Їх завдання – керувати справедливо, на основі знання та закону.
У Аристотеля зустрічаються окремі замітки про організацію спільної діяльності людей, а також управління у грецьких полісах (місто, держава). Автор рухався від практики управління до її узагальнення та оцінки. Значна увага приділялась співвідношенню влади та управління.
В епоху Відродження (XVII та XVIII ст.) зустрічаються деякі описи, що належать до питань управління, у більшості – до управління виробництвом. Їх можна знайти у працях англійських, німецьких, французьких, італійських учених. Проте це були лише окремі штрихи, що не представляли цілісної системи поглядів і не могли називатись наукою “управління”.
Перші наукові дослідження проблеми управління починаються у другій половині XIX ст., коли бурхливий розвиток промисловості зумовив потребу у виникненні такої науки. Засновником її вважається американський інженер Ф. Тейлор (1856–1915). Він уперше заявив про те, що управління (підприємством) повинно стати системою, яка базується на наукових принципах, та здійснюватись за допомогою спеціально розроблених та експериментально перевірених методів.
Ф. Тейлор розробив і використав в управлінні виробництвом методи визначення працівником конкретних напружених завдань – норм виробітку.
Ним було запропоновано визначати тривалість виконання завдань за елементами операцій на підставі хронометражних даних, а також відбирати працівників для виконання конкретних операцій з урахуванням їх можливостей та здібностей, визначати різний розмір оплати праці залежно від ступеня виконання завдання та карати робітника оплатою за низькими розцінками за всю роботу при невиконанні норм.
Одним із найбільш вагомих результатів діяльності Ф. Тейлора є створення функціональної структури управління, згідно з якою контролювати хід роботи в цеху та давати вказівки кожному робітнику повинен не один майстер, а декілька – кожен у межах своїх вузьких функцій.
На відміну від Ф. Тейлора, що фактично досліджував його фізичні можливості робітника й розробляв способи, щоб змусити працювати з максимальною інтенсивністю, американський підприємець Г. Форд (1863–1947) створив систему управління на основі досконалої технічної організації виробництва. Створений
Г. Фордом ритм виробництва змушував працівника працювати із заданою (як правило максимальною) інтенсивністю. Його система спрямовувалась на усунення найменшого нераціонального витрачання сил. Основними принципами ефективності системи Г. Форда є: уніфікація та стандартизація деталей, вузлів; максимальна механізація виробництва, мінімізація ручної праці, розподіл праці з розділенням технологічного процесу на найпростіші операції; типізація і уніфікація машин та обладнання; сувора підготовка виробництва, що забезпечує своєчасну подачу на робочі місця сировини й матеріалів, а також точне розміщення робітників і обладнання відповідно до технологічного процесу.
Французький інженер А. Файоль (1841–1925) сформулював “адміністративну доктрину”, відповідно до якої основна причина низької ефективності виробництва полягає у слабкій системі керівництва на підприємстві. Досліджуючи процес виробництва, він розподілив усі операції, що мають місце на виробництві, на шість груп:
– технічні (виробництво, виготовлення, переробка);
– комерційні (купівля, продаж);
– фінансові (управління капіталами);
– охорони майна;
– облікові (баланс, статистика);
– адміністративні.
Основну увагу він приділив останнім, до яких включив передбачення (прогноз), організацію, розпорядництво, узгодження і контроль. Таким чином Файоль сформулював п’ять загальних функцій управління, які визнаються і сьогодні: планування, організація, активізація, координація та контроль.
З’явившись на межі 20–30 років минулого сторіччя, широке розповсюдження отримала теорія “людських відносин” спочатку у США (40-ві роки), а на початку 50-х – у Західній Європі.
Основними положеннями теорії управління, заснованої на “доктрині людських відносин”, є:
– пропаганда необхідності встановлювати дружні відносини між адміністрацією і робітниками, для чого адміністрація повинна відмовитись від зовнішніх ознак своєї переваги;
– підвищення зацікавленості робітників у справах виробництва, виховання у робітників почуття шанобливого ставлення до фірми;
– залучення на сторону адміністрації профспілок, особливо її лідерів, а де це не вдається – створення різного роду неформальних груп, що підривають профспілкову дисципліну;
– заохочення критичних висловлювань з боку робітників, подання ними скарг на ім’я адміністрації, що дозволяє їй завчасно прогнозувати настрій робітників, а також знімати небезпечні внутрішні напруження у трудових колективах;
– надання працівникам ряду дрібних соціальних і комунальних послуг (харчування за зниженими цінами, будівництво спортивних споруд тощо).
Потреба у розвитку теорії і узагальнення передового досвіду управління зберігалась завжди, а після Другої світової війни стала особливо відчутною. Так, лейбористський уряд Великобританії розглядав управління як силу, що здатна відродити британську економіку.
Проблема управління займала центральне місце у плані Маршала – економічної і соціальної реконструкції економіки Західної Європи.
У колишньому СРСР та в Україні інтерес до науки управління то підвищувався, то вщухав під впливом змін у політичних курсах.
Якщо у 20-х роках пропагувались ідеї управління і видавалась відповідна література з цих питань, у т. ч. і зарубіжна, то у наступні 30–40 роки ці питання були майже забуті.
До найбільш відомих шкіл у галузі управління належать школи лауреата Нобелівської премії Л.В. Канторовича, В.В. Новожилова, українського вченого В.М. Глушкова (1923–1982), що працювали над розробкою і застосуванням математичних методів в управлінні.
Особливий інтерес до науки управління з’являється в Україні у кінці 80-х – на початку 90-х років, який в умовах ринкових відносин сприяє оволодінню наукою управління, основними положеннями її теорії, методології та практики.

Контрольні запитання
1. У чому полягає суть управління?
2. Розкрийте місце управління органами ДПС України у системі соціального управління.
3. Дайте характеристику основним функціям управління.
4. Сформулюйте основні положення науки управління за Ф. Тейлором.

1.2. Механізм соціального управління

1.2.1. Цілі соціального управління
Поняття “механізм” використовується у загальному розумінні у двох основних значеннях:
1. Внутрішня будова механізму, приладу, апарата, яка приводить їх у дію.
2. Система, що визначає порядок якого-небудь виду діяльності.
Механізм соціального управління – сукупність цілей, функцій, принципів та методів, взаємодія яких забезпечує ефективне функціонування соціальної системи. Розгляду даних елементів і присвячується даний розділ.
Мета як вихідна категорія управління. Теорія соціального управління надає велике значення виробленню стратегії та розгляду цілей як системоутворюючої ознаки будь-якої організації. Оскільки організації є цільовими системами, то мета є їх основною ознакою, яка відрізняє одну систему від іншої.
Формування та вибір цілей є початковим пунктом управління. Соціальне управління відрізняється від управління інших систем (технічних та біологічних) тим, що вплив суб’єкта управління на об’єкт відбувається насамперед шляхом визначення мети діяльності.
Соціальне управління втілюється в системі цілей:
– перспективних і поточних;
– організаційно-технічних і соціально-економічних;
– господарчих;
– галузевих;
– регіональних.
Однозначно соціальне управління покликане планувати, організовувати, координувати, стимулювати та контролювати діяльність колективів і окремих людей, спрямовану на досягнення поставлених цілей.
Якщо соціальні системи (колектив, сім’я, територіальна громада) не мають чітко визначеної мети, то керування ними стає неможливим.
Аристотель (“Політика”) вказував, що благо залежить від дотримання двох умов:
– правильного визначення кінцевої мети певного роду діяльності;
– відшукування відповідних заходів, які ведуть до кінцевої мети.
З погляду науки управління, чітке визначення проблеми і, на підставі цього, формування реальної мети складає не менше 50 % успіху.
Мета завжди виступає як сутність мотивів, засобів та результатів.
Мотив – прагнення задовольнити ту чи іншу потребу. Для набуття визначеності мотив повинен бути підкріплений наявністю певних засобів (ресурсів, умов), використання яких може призвести до бажаного результату.
У соціальному розумінні мета ніколи не співпадає з кінцевими результатами, оскільки в результат привносяться інші наслідки, які не збігаються з початковим передбачуваним результатом. Формуючи мету, слід врахувати можливі наслідки, до яких призводить діяльність щодо досягнення мети.
Оскільки мета визначається суб’єктом управління свідомо, то поряд з об’єктивними вона містить і суб’єктивні орієнтири (інтереси, зовнішній тиск тощо). Мета не існує в об’єктивній діяльності у сформованому вигляді. Її належить визначити і сформулювати. На цей процес, перш за все, впливають знання проблеми, досвід, наявні засоби, найбільш актуальні проблеми, інтереси та інші фактори.
Існує три види загальних цілей спільних для всіх організацій.
1. Цілі завдання ставляться суб’єктами управління вищого рівня, переважно з нормативним закріпленням. Такими цілями відображається призначення системи у зовнішньому світі: охорона навколишнього природного середовища, підготовка фахівців, боротьба зі злочинністю тощо, що закріплено відповідними указами, постановами та наказами.
2. Цілі орієнтації відображають загальні інтереси особи та колективу, призначеного здійснювати поставлену ціль, завдання.
Навіть за відсутності бажання займатися конкретним видом діяльності людина змушена задовольняти певні свої потреби: здобувати засоби для існування, поліпшувати життєві умови, реалізовувати здібності для того, щоб зробити кар’єру.
3. Цілі власне системи відображають прагнення останньої зберегти свою стабільність, цілісність, рівновагу у взаємодії із зовнішнім середовищем. Тут проявляється зусилля системи, спрямовані на узаконення її структури, забезпечення необхідними ресурсами, забезпечення її стійкості проти несприятливих факторів.
Зазначені цілі не перебувають у відносинах підпорядкування. Проте зв’язок між ними існує щільний, вони можуть доповнювати одна одну, суперечити. Як правило, зазначені цілі перебувають у стані конкуренції. Це і зрозуміло, адже кожна організація, зобов’язана виконувати цілі завдання, визначені зверху, як правило, має власні цілі орієнтації, які можуть не співпадати.
Ці обставини нерідко не враховуються суб’єктом управління, який вважає, що організація, яка перебуває в його підпорядкуванні, прагне досягти лише цілей завдань. Разом з тим, при постановці цілей завдань слід обов’язково врахувати цілі орієнтації і цілі власне системи. У багатьох випадках це практикується для усунення факторів, що заважають досягти цілі завдання.
Мета розробляється людиною, тому містить елемент суб’єктивного. Одним із критеріїв оптимальності мети є те, що частка об’єктивного повинна переважати суб’єктивне. На даний критерій суттєвий вплив справляє рівень знань, урахування та аналізу інформації про об’єктивні умови, якість методик розробки мети, складу учасників тощо.
Таким чином, формування мети управління – це визначення бажаного, можливого та необхідного стану системи з однозначним відокремленням його від неможливого, небажаного та непотрібного.
У більшості випадків формування мети управління доцільно здійснювати поетапно.
1. Виділення необхідних обставин, закономірних етапів системи та включення їх до мети управління.
2. Визначення можливих, але не бажаних обставин та станів, яких слід уникати та від яких треба відмежувати мету управління.
3. Визначення можливих і бажаних обставин та включення їх у мету управління.
4. Відмежування мети від бажаних, але об’єктивно неможливих обставин.
Ураховуючи складність розробки названих етапів, стає зрозумілим, що розробка цілей управління потребує серйозного наукового підходу, використання сучасних досягнень науки й техніки.
Розробка цілей управління стикається з цілим рядом проблем, розв’язання яких сприяє вдосконаленню управління системами (організаціями).
1. Проблема збереження мети. Загальна мета конкретизується у завданнях, і це є важливою умовою, що забезпечує її досягнення. Але при цьому виникає небезпека того, що зміст мети не знайде свого повного відображення у поставлених завданнях і якась частина мети буде втрачена (з певних причин).
2. Сприйняття цілей завдань тією організацією, перед якою вони поставлені. Основна складність полягає у подоланні можливих суперечностей між змістом мети та сподіванням членів колективу, призначених її здійснювати. Не останню роль у цьому випуску відіграє якість формування мети.
3. Проблема методологічного підходу до визначення цілей орієнтацій. Тут слід з’ясувати, наскільки мета колективу є сумою індивідуальних цілей або метою більшості його членів.
Зрозуміло, що з наближенням мети колективу до суми індивідуальних цілей збільшує шанси на її досягнення, оскільки управління має у своєму розпорядженні досить бідний набір інструментів впливу. На сьогодні одним із найбільш ефективних інструментів впливу, технологія застосування яких досить відпрацьована, є матеріальний стимул.
Значно складніші у застосуванні форми морального заохочення, оскільки у різних групах та обставинах їм надається різне значення.
4. Проблема поширення різноманітності засобів впливу на організацію пов’язана з попередньою. Життя показує, що використання матеріального фактора дає ефективність до певної межі. Підвищення зарплати може дати ефект лише на певному етапі і не вплинути істотно на підвищення якості діяльності в цілому. Досить невисокою є ефективність застосування виключно методів караючого плану; певні вади мають методи внутрішньовідомчого контролю.
Усе це спонукає до пошуку таких засобів впливу, які б стимулювали досягнення цілей завдань, ураховували б існування цілей орієнтацій і цілей власне системи, а також вивчення мотивів діяльності членів організації, пізнання специфіки орієнтацій різних вікових, кваліфікаційних та інших груп. Наявність такої інформації дозволить суб’єкту управління використовувати творчий потенціал підлеглих у близькому до оптимального режимів.
5. Проблема врахування суб’єктом управління цілей власне системи. Як зазначалося, цілі будь-якої організації полягають у досягненні сталості власне системи. Сталість є постійною метою організації, існування якої рівнозначне набуттю нових ресурсів (подолання плинності кадрів, зменшення числа реорганізацій, конфліктів).
Однозначно це може зумовити і розвиток негативних процесів. Якщо організація досягає певного рівня сталості, існує небезпека набуття одночасної інерційності, небажання перемін, нездатності реагувати на зовнішні зміни.
З іншого боку, сам процес досягнення сталості загрожує певною мірою підмінити мету організації.
У такій ситуації в організації починають створюватися спеціальні служби, підрозділи, посади, які призначаються виключно або головним чином для підтримки та збереження системи. Їй можуть надаватися контрольні повноваження, аж до надзвичайних.
Цілі соціальних систем і цілі управління. Розглядаючи питання цілей соціального управління, важливо виділити у загальному вигляді “власне” управлінські цілі, тобто цілі управління соціальною системою, зорієнтовані та підпорядковані досягненню головної мети.
1. Визначення пріоритетів цілей та завдань, що з них випливають. Це набуває особливого значення, якщо керована система не має упорядкованої ієрархії цілей. Прикладом можуть бути ряд органів виконавчої влади, правоохоронні органи тощо, оскільки у законах та підзаконних актах не завжди визначено, яка мета є пріоритетною, а яка – менш важливою.
2. Розподіл ресурсів для забезпечення максимально повного досягнення цілей системи. Це здійснюється шляхом розподілу (близького до оптимального) наявних сил та засобів між керованими організаціями (системами) з урахуванням різних видів їх діяльності. Ця мета тісно пов’язана з попередньою, оскільки повинно здійснюватися першочергове забезпечення ресурсами лише пріоритетних цілей.
Оптимальний розподіл ресурсів, що, як правило, завжди обмежені, вимагає врахування факторів регіонального та функціонального характеру. Суб’єкт (орган) управління визначає підрозділ та завдання, для розв’язання якого повинен направлятися конкретний вид ресурсів. У системі управління, що має декілька рівнів, питання забезпечення вирішується на одному з них, але з різним ступенем деталізації.
Надлишкова деталізація у розподілі ресурсів на найвищому рівні управління паралізує ініціативу, скорочує ступінь маневреності суб’єкта управління, найбільш наближеного до виконавчої діяльності, а також ставить його перед необхідністю використовувати ресурси нераціонально або приховувати реальну картину їх розподілу.
3. Удосконалення ресурсного забезпечення системи досягається шляхом здійснення заходів, що спрямовані на підвищення професійної підготовки кадрів, їх належний відбір, оптимізацію інформаційних потоків, матеріально-технічне та фінансове забезпечення, впровадження передових технологій тощо.
Ресурси забезпечення можуть удосконалюватися у якісному та кількісному відношеннях. Якісне поліпшення – більш складна проблема, проте її вирішення дає значний позитивний ефект. (Механічне зростання чисельності працівників інспекції чи її підрозділу дасть менший ефект порівняно з комплектуванням кадрів за рахунок кваліфікованих спеціалістів).
Аналогічно може бути з матеріально-технічним забезпеченням: механічне насичення податкових органів чи навчального закладу комп’ютерною технікою не зумовить помітне підвищення ефективності їх діяльності. Якщо ж така техніка буде заданої потужності, з продуманим її територіальним розміщенням, раціональною комплектністю периферійних пристроїв, то, природно, і загальний ефект буде значно помітнішим.

1.2.2. Функції соціального управління
Поняття та суть функцій управління. Удосконалення системи та механізму управління тісно пов’язане з раціоналізацією діяльності його апарату. Активна праця з удосконалення управління не означає заперечення самого апарату управління як певної сили, що протидіє інтересам суспільства. Мова повинна йти про зміцнення апарату управління шляхом усунення перекручень, що суперечать природі держави.
Удосконалення управління охоплює комплекс заходів, що передбачають:
– уточнення функцій апаратів управління;
– зміну методів та форм управління;
– удосконалення структури управління;
– упровадження обґрунтованих штатних нормативів;
– упорядкування управлінських процедур;
– підвищення продуктивності управлінської праці.
У комплексі таких заходів особливе місце посідає наукове обґрунтування та чітке визначення функцій апарату управління. Їх правильне уявлення, знання форм та методів виконання сприяє керівникам в успішному вирішенні питань організації роботи підлеглих служб та співробітників.
У загальному розумінні поняття “функція” означає обов’язок, призначення, коло діяльності, виконання тощо (за тлумачним словником).
Поняття “функція” у механізмі управління має дуже важливе значення і у науці управління є одним з основних.
Анрі Файоль, автор початкової розробки концепції процесного підходу, стверджував, що управління розглядається як серія взаємопов’язаних дій. Ці загальні дії, кожна з яких зокрема є процесом, і називаються управлінськими функціями. Сума управлінських функцій складає процес управління. Згідно з концепцією процесного підходу на підприємстві існують шість груп функцій: технічні, комерційні, фінансові, охоронні, облікові та адміністративні.
Аналіз сучасної літератури з управління дає можливість навести сучасний перелік функцій управління: прогнозування, планування, аналіз, інформування, організація, розпорядництво, керування, контроль, мотивація, дослідження, оцінка, прийняття рішень, підбір персоналу тощо. Практично кожен автор наводить певний перелік функцій, який тією чи іншою мірою може відрізнятися один від одного.
Важливе значення для більш глибокого уявлення про суть і зміст функцій управління має їх класифікація. На жаль, дана наука не має чіткої, категоричної позиції. Автори поділяють функції на загальні та особливі, загальні та спеціальні, загальні та конкретні, основні та додаткові.
На наш погляд, до нашої дисципліни найкраще підходить наступна класифікація.
Основні функції відповідають призначенню тієї чи іншої соціальної системи. Вони індивідуальні для конкретної системи, що визначається своєрідністю об’єкта впливу, особливостями суспільних відносин (функції системи управління).
На відміну від них, загальні функції управління (функції процесу управління) призначені для упорядкування діяльності самої системи управління (системи державного органу) і передбачають різні види управлінської діяльності, яка здійснюється з метою забезпечення виконання основних функцій. Стосовно основних, загальні функції управління носять вторинний, допоміжний характер. Будь-яка з функцій є відокремленою, відносно самостійною часткою управлінської діяльності, продуктом процесу розподілу праці та спеціалізації в управлінні.
Приналежність до загальних функцій управління того чи іншого виду діяльності ґрунтується на використанні ряду критеріїв:
– безпосередньої спрямованості даної діяльності на вирішення завдань управління;
– неможливості здійснення без певного виду діяльності самого управління;
– складності змісту виду діяльності, яка передбачає виділення ряду спеціальних для конкретної функції підходів управлінської діяльності;
– наявності власної методології здійснення;
– відносної самостійності виду діяльності.
На базі зазначених критеріїв до загальних функцій управління належать: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, контроль.
У рамках єдиної для управління мети (забезпечення упорядкованості, узгодженості функціонування елементів системи) кожна з названих функцій має власне призначення, зміст та методи реалізації.
Аналіз – здійснюється на всіх рівнях управління, є обов’язковою умовою розробки управлінських рішень.
Прогнозування – функція, що дає керівнику інформацію про можливий майбутній стан системи та керованих об’єктів, передбачає вивчення її стану у минулому та сьогодні.
Планування – передбачає визначення стратегії системи, конкретних цілей наступної діяльності та засобів їх досягнення з метою послідовного розвитку системи.
Організація – функція, спрямована на формування в системі відповідних відносин, підтримання їх на відповідному рівні. Здійснюється за допомогою проектування організаційних структур, створення системи інформації, підбору, навчання та виховання кадрів, координування діяльності матеріального, технічного, фінансового та інших видів забезпечення.
Регулювання – забезпечення оперативності управління, ефективності функціонування системи в умовах постійних зовнішніх і внутрішніх впливів на неї, передбачає розробку та організацію виконання оперативних управлінських рішень, їх коригування, навчання спеціалістів діями у конкретних ситуаціях.
Контроль – функція, що оцінює виконану роботу та визначає шляхи підвищення її ефективності. Включає спостереження за діяльністю, зіставлення її результатів з діючими нормативно-правовими актами, а також вжиття заходів, спрямованих на усунення недоліків та порушень.
Як основні, так і загальні функції управління є об’єктивно необхідними видами діяльності, тобто вони не можуть бути вибрані добровільно, оскільки виходять з мети управління.
На відміну від основних функцій, склад і зміст яких повністю залежить від об’єктів впливу, загальні функції управління за своїм складом універсальні. Вони виконуються будь-яким суб’єктом незалежно від особливостей завдань, які вирішуються даною організацією, від її рівня та напряму діяльності. Звичайно, на конкретний зміст цих функцій впливає специфіка об’єкта впливу, але даний вплив не змінює складу та основного змісту загальних функцій управління, які за всіх умов є незмінними.

1.2.3. Принципи управління

Знання деяких принципів легко компенсує незнання деяких факторів.
Гельвецій

Питання про наступний елемент механізму управління – принципи управління – вельми неоднозначне та доволі складне.
Більшість праць з науки управління детально розглядають цілі та функції соціального управління, не акцентуючи увагу на методах та принципах. Окремі науковці взагалі заявляли про негативне ставлення до принципів управління (К. Кіллен) [20].
А. Файоль заявляв, що поняття “принцип” не слід розуміти в науковому значенні.
Протилежного погляду дотримуються інші фахівці (Т. Куну, С.О. Доннел), які вважають, що саме наявність принципів підтверджує науковість управління.
Принцип (від латинського principum – початок, основа) – вихідне положення теорії, вчення, науки, світогляду, політичної організації. Вони суб’єктивні за природою, оскільки формулюються суб’єктами (людьми) на основі пізнання закономірностей та досвіду практичної діяльності.
Принципи соціального управління – це основні положення, які відображають пізнані та засвоєні людиною об’єктивні закони та закономірності, якими органи управління керуються у процесі створення і функціонування соціальних систем управління.
Принципи управління є результатами узагальнення людьми об’єктивно діючих законів та закономірностей, притаманних їм загальних рис, характерних фактів та ознак.
Таким чином, принципи соціального управління повинні:
– бути заснованими на законах розвитку суспільства, його соціальних та економічних законах, а також на законах і закономірностях соціального управління;
– відповідати цілям соціального управління, відображати основні властивості, зв’язки та відносини управління;
– ураховувати часові та територіальні аспекти процесів соціального управління;
– мати правове оформлення.
Особливого значення набуває систематизація принципів соціального управління, що ґрунтується на пізнанні його закономірностей.
Розрізняють дві групи принципів:
– загальні, що впливають на всі сфери суспільного управління (суспільно-політичні);
– спеціальні принципи побудови системи управління і здійснення процесу управління.
До загальних належать такі принципи управління.
Принцип науковості (наукової обґрунтованості, об’єктивності) передбачає цілеспрямований вплив на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки на основі пізнання та використання об’єктивних законів та закономірностей. Управляти науково – це своєчасно виявляти тенденції соціального розвитку, його закономірності, організовувати, регулювати та контролювати рух цих закономірностей.
Принцип законності полягає в обов’язковому виконанні законів і підзаконних актів органами управління, посадовими особами, громадянами та громадськими організаціями. Це один з найбільш важливих принципів, тим більш для правоохоронних органів, до яких належить державна податкова служба.
Принцип гласності полягає у своєчасному, широкому та регулярному інформуванні громадян про діяльність органів управління, реальне становище у суспільстві. Реалізація досягається за допомогою обов’язкових звітів органів управління перед населенням, всебічного обговорення у встановленому порядку певних питань та рішень, що приймаються. Даний принцип є засобом формування громадської думки, включення у процес управління громадян, підвищення їх активності. Інструментом реалізації є засоби масової інформації.
Принцип гуманізму виражає систему поглядів, що визнає цінність людини як особистості, її права на волю, щастя, розвиток, виявлення здібностей, є одним з основоположних принципів управління у демократичному суспільстві та проходить червоною ниткою через Конституцію України.
Принцип розподілу влади (автор Шарль Монтеск’є – французький правознавець, філософ, письменник) визначає розподіл влади на законодавчу, виконавчу та судову (праця “Про дух законів”). Це створює гарантії від узурпації влади, безмежних повноважень, зловживань владою, дозволяє розмежувати сфери компетенції та відповідальності.
Принцип системності спрямований на поєднання (при відсутній диференціації) окремих взаємообумовлених видів управлінської діяльності на основі загальної мети, передбачає тісно пов’язані дії різних органів управління, що здійснюються в рамках однієї спрямованості. Це не означає тривіальну координацію, а передбачає поєднання дій у цілісній цільовій програмі, де окремі органи управління, їх завдання виступають як взаємопов’язані елементи, наділені своїм місцем та роллю у ході здійснення управлінського процесу. Реалізація вимагає певних зусиль, але забезпечує високий ефект.
Принцип плановості забезпечує пропорційний розвиток різних регіонів, галузей економіки, інших напрямів соціальної діяльності на різних рівнях системи з урахуванням законів, потреб суспільства, колективів, соціальних груп. Недостатня практика застосовування не робить поганим сам принцип, оскільки без нього управління взагалі неможливе.
Принцип конкретності полягає у тому, що необхідно вивчати конкретні процеси управління, зіставляти їх з відповідними законами, аналізувати їх дію у конкретних обставинах і готувати висновки та пропозиції для практичного використання.
Спеціальні принципи управління поділяють на 2 підгрупи.
До першої підгрупи (принципи побудови, системи управління) належать наступні принципи.
Принцип ієрархічності побудови системи управління відображає багатоступінчатий розподіл обсягу повноважень між ланками структури, згідно з яким ланка вищого рівня управління керує ланкою нижчого управління, у той же час сама може бути об’єктом управління.
Функціональний означає, що організаційна структура будь-якої системи будується, виходячи з основних функцій, виконання яких покладаються на неї, і вимагає створення такої структури, яка б виключала виникнення структур з дубльованими функціями.
Територіально-галузевий полягає у поєднання галузевої організації управління з державним устроєм країни, адміністративно-територіальним розподілом і економічним районуванням.
Принцип норми керованості (обсягу контролю) полягає у тому, що, виходячи з певної межі, можливості засвоєння людиною інформації та практичного досвіду і спостережень видатних адміністраторів, обмежується чисельність працівників, безпосередньо підпорядкованих одному керівнику. А. Файоль визначив граничну чисельність підпорядкованих осіб одному керівнику – 6. Л. Гулік, зазначив, що при однорідності функцій керованою є група в 10–12 осіб, неоднорідності – 5–8 осіб.
Друга підгрупа спеціальних принципів – принципи, що визначають здійснення процесу управління.
Цілеспрямованість забезпечення чіткої спрямованості процесів відповідного регулювання для збереження або підтримки управлінських відносин у певному вигляді або надання їм нових якостей.
Принцип головної ланки визначає, що у ланцюгу подій необхідно відшукати головну ланку, основне завдання, вирішення якого дозволить вирішити всю сукупність або частину проблем, тобто на головному завданні повинні бути зосереджені основні завдання системи.
Принцип відповідності передбачає делегування керівництвом виконавцю такої кількості повноважень, яка йому необхідна, щоб виконати завдання, за які той несе відповідальність.
Принцип поєднання єдиноначальності та колегіальності – керівник конкретного рівня управління користується правом одноосібного вирішення питань, що входять до його компетенції. Колегіальність передбачає вироблення колективного рішення на основі думок керівників різного рівня, а також виконавців конкретних рішень. Дотримання оптимального співвідношення між єдиноначальністю і колегіальністю становить одне з найбільш важливих і складних завдань управління, від якого багато в чому залежить його ефективність.
Принцип відповідальності органів та посадових осіб за дії або бездіяльність пов’язаний із функціями органів управління, спрямованими на задоволення суспільних потреб. Діяльність указаних суб’єктів управління спрямована, насамперед, на виконання покладених на них обов’язків, для реалізації яких вони наділені певними правами у межах норм, визначених законодавством. Якщо такі норми порушуються або посадові особи не виконують належним чином покладені на них посадові обов’язки, настає їх відповідальність.
Принцип раціонального співвідношення цілей та способів їх досягнення з ресурсним забезпеченням містить вимогу про необхідність попереднього визначення цілей кожного рішення, що приймається, у економічному, політичному, моральному та інших аспектах, тобто вивчаються можливі наслідки прийняття такого рішення. Якщо цілі чітко не визначені або суперечать одна одній, то можуть бути вибрані нераціональні способи їх досягнення, може виникнути дефіцит ресурсів тощо.

1.2.4. Методи управління
Основний зміст процесу управління виявляється у здійсненні безпосереднього цілеспрямованого впливу суб’єкта управління на об’єкт за допомогою відповідного механізму. У процесі такого впливу реалізуються цілі, завдання, функції, принципи та методи, які і складають зміст механізму управління. Певно, досить важливе місце посідають методи управління, за допомогою яких реалізуються функції управління.
Ефективність управління системами, органами, підприємствами значною мірою визначається правильним вибором методів, які використовуються в його процесі.
Метод управління – це спосіб організуючого впливу об’єкта управління на керовану систему або конкретний об’єкт управління, за допомогою якого реалізуються функції та вирішується досягнення цілей.
Управління органами ДПС України пов’язане з вирішенням ряду специфічних завдань, з працею у звичайних та ускладнених економічною і соціально-політичною ситуацією умовах.
Якісне вирішення завдань вимагає постійного пошуку нових форм та методів роботи. Виконання нових, нестандартних завдань, особливо в умовах різкої зміни оперативної обстановки, інших факторів, потребує певних змін і в управлінні.
Усі методи, що використовуються в управлінні, пов’язані між собою, доповнюють один одного, використовуються в органічній єдності. Професіоналізм керівника якраз і полягає в тому, щоб з усього комплексу методів управління вибрати найбільш ефективні, що надійно ведуть до мети, скласти їх гнучку комбінацію і використовувати її, віддаючи перевагу певним методам залежно від ситуації.
Треба відмітити, що останнім часом істотно розширилися межі уявлення про методи управління, зокрема в Україні. Якщо раніше як методи управління розглядалися лише переконання та примус, то тепер до них належать організаційні, адміністративні, економічні, соціально – психологічні, математичні та інші методи. Необхідність використання різних методів у різному поєднанні отримує все більше визнання і є природним відображенням комплексного, багатоаспектного характеру самого управління.
Системний підхід як загальний метод дослідження та управління – це загальний метод, сучасна загальнонаукова методологія дослідження та пізнання складних об’єктів (систем), який використовується в усіх сферах науки, техніки, управління, сутність якого полягає у розгляді об’єктів як систем.
До основних принципів системного підходу належать:
– підхід до досліджуваного об’єкта, як до цілого;
– наявність системоутворюючих зв’язків, які представляють певну структуру;
– можливість реалізації управлінських впливів на систему.
Управління на основі використання системного підходу містить три послідовних етапи:
– визначення сфери системного підходу, галузі та масштабів діяльності суб’єкта управління, встановлення адекватності сфери, галузі та масштабів діяльності інформаційних потреб;
– здійснення необхідних досліджень (системний аналіз);
– розробка альтернативних варіантів розв’язання певних потреб та здійснення вибору оптимального варіанта для кожного завдання на основі експертних оцінок.
Таким чином, у кожному конкретному випадку системний підхід повинен реалізовуватися у вигляді конкретного системного методу (аналізу, інформаційного пошуку), тобто набору правил, процедур, інструкцій, еталонів, прийомів досліджень і технологій побудови та прийняття рішень з урахуванням особливостей об’єкта управління.
Системний аналіз – одна з форм конкретної реалізації системного підходу, що застосовується під час аналізу соціальних систем та проблем управління. Це сукупність методів, що використовуються для підготовки та обґрунтування рішень, особливо у частині найбільш складних проблем соціального, політичного, економічного, військового, наукового, технічного характеру.
На відміну від системного підходу, який є загальною методологією, системний аналіз має справу з системами управління, до складу яких включають людський фактор, тобто штучними системами, що викликані участю людини.
Процедурною основою системного аналізу є математичне моделювання, технічною – засоби техніки та інформаційні системи.
Особливістю даного методу є те, що він дозволяє розмежувати складну систему на елементи, складне завдання – на сукупність простих, виразити їх кількісно, з більшим ступенем точності. Більше того, складне завдання може бути зведене не просто до менш складного, але саме до тих, що мають для свого вирішення відпрацьовані методи.
Системний аналіз щодо управління дає можливість:
– чітко сформулювати цілі соціальної системи і з’ясувати їх ієрархію до початку будь-якої діяльності, пов’язаної з прийняттям рішень, особливо стратегічного характеру;
– встановити конкретні взаємопов’язані завдання для кожного рівня управління, виходячи з його внеску в досягнення загальної мети, що планується з погодженням строків, потрібних та наявних ресурсів на єдиний інформаційний, методичній, продуктивній основі;
– підготувати та оцінити альтернативні варіанти управлінських рішень за певним критерієм оптимальності;
– здійснити виділення та розподіл матеріальних, фінансових і людських ресурсів з урахуванням пріоритетності цілей та напрямів діяльності;
– оцінити управлінський потенціал системи, з’ясувати необхідність та можливості досягнення відповідальності та повноважень за рівнями ієрархії управління.
Моделювання – метод теоретичного та практичного опосередкованого пізнання, коли суб’єкт замість безпосереднього об’єкта пізнання вибирає або створює аналогічний йому об’єкт, досліджує його, а здобуту інформацію переносить на реальний предмет вивчення.
Під моделлю розуміється об’єкт будь-якої природи, уявна або матеріально реалізована система, яка відображає об’єкт дослідження, здатна досліджувати його так, що вивчення моделі дає нову інформацію про об’єкт.
Моделювання широко застосовується у дослідженні систем різного походження, у тому числі і в управлінні. В управлінні органами ДПС України моделювання може бути застосоване у дослідженні організаційних структур (інспекцій), функціонування окремих служб, плануванні та проведенні спеціальних операцій.
У загальному плані моделювання поділяється на фізичне і математичне.
При фізичному моделюванні модель відтворює досліджуваний оригінал із збереженням його фізичної природи, при математичному – оригінал описується формальною мовою, тобто за допомогою логіко-математичних процедур.
Метод дослідження операцій – це метод дослідження системи оперативних та інших службових заходів, що здійснюються централізовано та за скоординованим планом у короткий відрізок часу при максимальному зосередженні сил та засобів на певному напрямі боротьби з порушенням чинного законодавства. Такі дослідження притаманні, у першу чергу, органам силових структур і, звичайно ж, податковій міліції.
Найвищу ефективність метод дослідження операцій може мати в наступних напрямах:
– підвищення мобільності та швидкості реагування органів ДПС України на порушення податкового законодавства;
– підвищення ефективності взаємодії органів ДПС України в операціях;
– інтенсифікація процесів управління операціями;
– підвищення ефективності управління операціями з розкриття найбільш небезпечних порушень податкового законодавства.
Цей метод має одну з найбільш складних технологій, без знання якої його неможливо вивчити.
Організаційно-регулюючі методи управління є способами безпосереднього впливу на функціонування та поведінку керованих об’єктів і осіб. До загальних методів впливу у сфері, що розглядається нами, належить переконання та примус. Метод переконання передбачає стимулювання свідомості, бажаної інтересам працівника поведінки людини у процесі діяльності. Метод примусу спрямований на спонукання працівника до належної поведінки всупереч його бажанню.
Адміністративні методи характеризуються підпорядкуванням волі керованого об’єкта волі управляючого суб’єкта. Суб’єкт управління в межах наданих йому повноважень дає обов’язкові до виконання приписи про те, які дії, якими способами і в які терміни належить виконати підлеглим або від здійснення яких їм слід утриматися. Недодержання правил приписів тягне за собою відповідальність. По суті, це державні методи управління. Разом з тим, метод не виключає можливості врахування інтересів керованих шляхом попереднього обговорення управлінських рішень.
Адміністративні методи поділяють на адміністративно-правові, адміністративно-організаційні.
Перші мають державно-владний, юридичний характер – вказівки, розпорядження суб’єкта управління, що виражені у правовій формі, обов’язкові для виконання, що гарантуються силою держави.
Адміністративно-організаційні методи ґрунтуються на авторитеті верховенства органу, керівника або іншої особи, яка є організатором діяльності керованих.
Економічні методи – методи досягнення цілей на основі реалізації вимог економічних законів. Це сукупність способів впливу шляхом створення економічних умов, що спонукають працівників діяти у потрібному напрямі. Іншими словами, це методи, що ґрунтуються на економічних розрахунках, свідомому використанні всієї системи економічних законів та категорій ринкової економіки, таких як планування, фінансування, ціноутворення, господарський розрахунок, економічне стимулювання.
Основною ознакою методів є опосередкований вплив через майнові інтереси та потреби, стимулювання у різних економічних формах: податки, субсидії, бюджетне, цінове й тарифне регулювання, преміювання, монетарна та цінова політика, кредитування, тарифікація зарплати, а також санкції – штрафи, пені, неустойки, матеріальні стягнення тощо.
Економічні методи не передбачають адміністративності у чистому вигляді, проте ті методи, що використовуються державними органами, набувають обов’язкового характеру. Наслідки невиконання полягають у матеріальних збитках і, як наслідок, санкціях.
Управлінська тактика не може обійтися ні без адміністративно-організаційних, ні без економічних методів. Найбільший ефект досягається при оптимальному їх поєднанні. Це дає можливість органам управління, у першу чергу державним:
– створювати, підтримувати, гарантувати юридичні рамки економічної діяльності суб’єктів і підприємств;
– виступати фіскальним інститутом, збирачем податків, скарбницею, контролером, регулятором прибутків;
– бути власником, управителем, планувальником у державному секторі економіки;
– брати участь у якості співвласника у матеріальній сфері виробництва, культурно-освітньої діяльності тощо;
– реалізовувати інвестиційний режим загальнонаціональних, економічних, наукових, соціальних програм, бути гарантом реалізації загальнодержавних економічних, науково-технічних інтересів у міжнародних відносинах;
– гармонізувати (через планування, прогнозування, координацію) економічні та соціальні інтереси, потреби, запити різних груп населення, запити окремих регіонів та етнічних груп, брати на себе припинення конфліктних ситуацій.
Психологічні методи – це способи впливу на об’єкт управління, що базуються на використанні соціально-психологічних факторів і спрямовані на управління соціально-психологічними відносинам, що складаються у колективі, для досягнення поставлених перед організацією цілей.
До таких умов належать:
– формування трудових колективів з урахуванням соціально-психологічних характеристик людей: здібностей, риси характеру, тощо;
– введення системи соціального регулювання, яка включає використання договорів, зобов’язань, встановлення порядку розподілу благ, черговості їх одержання;
– соціальне стимулювання – створення соціально-психологічної зацікавленості у виконанні якої-небудь важливої праці, досягнення результатів, рубежів;
– підвищення соціально-виробничої активності – обмін досвідом, новаторство;
– методи соціальної наступності – посвячення у професію, присяга, урочисті зібрання, огляди, конкурси тощо.
Безумовно, усі методи перерахувати неможливо. Вони постійно вдосконалюються, доповнюються. У даний час набуває ваги метод психофізіологічного тестування з метою визначення придатності певного працівника до виконання визначеного виду діяльності: працівника силових структур, податківця, льотчика, диспетчера, що дозволить уникнути зарахування на посаду випадкових людей та небажаних конфліктних ситуацій.

Контрольні запитання
1. У чому полягає суть механізму управління?
2. Сформулюйте основні принципи управління.
3. Дайте коротку характеристику методів управління.
4. Охарактеризуйте загальні функції управління.

1.3. Система та процес управління

1.3.1. Поняття, ознаки, сутність системи
Незважаючи на досить поширене поняття “система”, на сьогодні не існує загальновизнаного його значення.
Система – це сукупність елементів (частин), що утворюють єдине ціле та взаємодіють один з одним та навколишнім середовищем.
Назвемо основні ознаки системи:
1. Кожна система володіє сталими зв’язками між її елементами. Систему не слід розглядати лише як сумарний вираз, конгломерат якихось елементів (купа каміння, натовп не являють собою системи). У системах не можна змінювати елементів, не порушуючи зв’язків між ними.
2. Система володіє певною якістю, що не притаманно окремим її частинам.
3. Система і її частина не можуть розглядатись ізольовано одна від одної. Найбільш яскравим прикладом є зв’язок системи з її елементами у живому організмі.
4. Зв’язки системи з її частинами сильніші за зв’язки системи або її елементів з іншими системами. Таким чином, система, взаємодіючи з середовищем, виступає як єдине ціле.
5. Усі системи не є незмінними. Вони не є вічними, оскільки їм притаманні внутрішні суперечності, вони зазнають зовнішніх впливів. Будь-яка система переживає періоди свого зародження, становлення, розвитку, розквіту, занепаду та загибелі.
Перераховані системоутворюючі ознаки є універсальними та характеризують усі види систем.
Найбільш складними та значущими є соціальні системи, загальною ознакою яких виступає їх людська природа та сутність: соціальні системи створюються людьми, служать сферою діяльності та об’єктом їх впливу. Це зумовлює творчий характер соціального управління, з одного боку, та можливість виявлення суб’єктивізму, валюнтаризму, абсолютизму – з іншого.
Соціальні системи володіють певними ознаками.
1. Цілеспрямованість (наявність мети) системи, тобто організації, суспільства, класи, соціальні групи створюються або об’єднуються з певними цілями.
2. Наявність функцій системи (для досягнення певної мети система вживає певних зусиль, дій).
3. Прагнення до самозбереження (кожна система прагне збереження в існуючій якості; якщо система досить високоорганізована, то вона не тільки пристосовується, а й прагне впливати на інші системи).
4. Інформаційність (існування та розвиток соціальних систем не може здійснюватись без інтенсивного обміну інформацією між системою та середовищем, між ланками системи, між різними системами).
5. Відкритість (передбачає інтенсивний обмін із зовнішнім середовищем інформацією, предметами тощо. Ступінь відкритості залежить від об’єктивних (державна, службова та професійна таємниця) та суб’єктивних факторів (надумані причини, викликані бюрократизмом, необґрунтованими заборонами тощо).
6. Здатність до самоуправління, тобто до підтримання своєї діяльності в оптимальному для системи режимі з метою підтримання цілісності.

1.3.2. Поняття системи управління та її елементи
Кожна система управління складається з двох взаємопов’язаних підсистем: управляючої підсистеми або суб’єкта управління (тобто того, хто управляє) та керованої підсистеми або об’єкта управління (того, ким управляють).
До управляючої підсистеми належать усі елементи, що забезпечують процес управління, тобто цілеспрямованого впливу на колективи людей, зайнятих у керованих системах.
Від всебічного вивчення специфіки суб’єктів управління значною мірою залежить ефективність управління, яка досягається розмежуванням або об’єднанням функцій, визначенням мети на тому чи іншому етапі розвитку, запобіганням дублювання функцій тощо.
Головною кінцевою метою системи управління є не особиста діяльність, а організація та забезпечення належного стану її об’єкта. Останній може розглядатись двояко:
– як організована підсистема управління;
– як об’єктивні явища, процеси матеріального світу, що підлягають впливу, перетворенню та використанню.
Зміни в об’єктах зумовлюють етапи розвитку системи управління та оцінку ефективності її функціонування. Тому об’єкт управління володіє властивістю певною мірою впливати на управлінську діяльність за кінцевими результатами.
Більше того, об’єкт управління визначає стан функціонування суб’єкта, впливаючи на його побудову, організацію діяльності, вибір цілей, використання комплексу засобів їх досягнення.
Система управління складається із декількох однорідних груп елементів (технічних, технологічних, організаційних та соціальних).
Технічні елементи – збалансований комплекс окремих видів технічного обладнання спеціальних засобів.
Технологічні елементи – це елементи, що визначають розподіл політичної або духовної діяльності, матеріального виробництва на етапи, стадії, процеси. Як правило, такі елементи – це набір правил і норм, що визначають послідовність операції у процесі певного виду діяльності та управління ними.
Організаційні елементи – це елементи, які безпосередньо через розробку структури управління, відповідних інструкцій, положень та інших нормативних документів визначають раціональне використання технічних засобів, предметів праці, інформації, трудових та матеріальних ресурсів.
Економічні елементи – це сукупність господарських та фінансових процесів, операцій та зв’язків.
Соціальні елементи – сукупність соціальних відносин, що створюються в результаті спільної діяльності соціальних груп.
Прикладом системи управління є органи державної податкової служби, які складаються з великої частини специфічних у функціональному та організаційному відношеннях підсистем: податкова міліція, підрозділи, що займаються документальними перевірками дотримання податкового законодавства, податковими розслідуваннями, примусовим стягненням податків відповідно до норм чинного законодавства, а також підготовкою та підвищенням кваліфікації кадрів. Ці підсистеми функціонують і структуровані згідно з особливостями завдань, що виконуються та методів, що при цьому використовуються.
Складність організаційної побудови системи управління податковою службою обумовлена, з одного боку, багатогранністю функцій, що використовуються її підсистемами, а з іншого – їх розподілом з урахуванням адміністративно-територіального поділу України.
Зазначена система має центральні та місцеві органи управління. До першого належать ДПА України, до другого – податкові адміністрації в АР Крим, областях і містах Києві та Севастополі, а також усі податкові інспекції.
Кожний орган управління має свій апарат управління, що являє собою комплекс служб, які входять до його складу.
У системі апаратів управління, як правило, виділяють три основних рівні: стратегічний, оперативний, тактичний.
На стратегічному рівні на підставі вимог законодавства розробляються і приймаються найважливіші рішення за всіма напрямами організації функціонування ДПС України. Виконання таких рішень забезпечується шляхом централізованого керівництва з боку центрального апарату ДПА України.
Оперативний рівень характеризується повсякденним управлінням підлеглими органами та службами, що спрямований на здійснення постанов Верховної Ради, указів Президента, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, географічних та інших особливостей регіонів. Даний рівень управління забезпечують ДПА АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя.
Тактичний рівень управління передбачає безпосереднє здійснення функцій у сфері контролю за дотриманням податкового законодавства, повнотою і своєчасністю сплати податків та інших обов’язкових платежів тощо, а також проведення в життя розпоряджень органів управління ДПС України вищого рівня.
Подібна диференціація містить певну умовність, яка, проте, не порушує наведеного принципу розмежування.
Центральним напрямом діяльності ДПА України є стратегічне управління системою органів ДПС України, тобто стратегічне управління. Разом з тим, у діяльності центрального апарату є елементи повсякденного оперативного управління обласним ДПА. Силами працівників апарату ДПА України здійснюється і тактичне управління в окремих регіонах, переважно в екстремальних ситуаціях (розкриття, розслідування податкових злочинів тощо).
Для системи органів ДПС України характерна розгалужена мережа зовнішніх і внутрішніх інформаційних зв’язків, що забезпечують органи державної влади інформацією, взаємний інформаційний обмін між органами ДПС України, її управлінськими ланками та службами тощо.
Організація і функціонування системи ДПС України базується на загальних принципах державного управління, які, проте, мають ряд особливостей.
1. Об’єктом впливу є певний комплекс суспільних відносин, що володіють специфічними властивостями. Властивості об’єкта визначають характеристики системи управління, її завдання, форми та методи діяльності.
2. Дисциплінарні вимоги, з одного боку, за рахунок того, що частину ДПС України складають підрозділи ПМ (проходження служби, звання, майже військова дисципліна, статути, присяга, форма тощо), а з іншого те, що більшу частину працівників складають цивільні податківці, яким теж присвоюються спеціальні звання.
3. Виконання органами ДПС України широкого кола обов’язків щодо здійснення нагляду за дотриманням посадовими особами та громадянами законодавчих та інших нормативних актів з питань забезпечення повноти і своєчасності внесення до бюджету обов’язкових платежів. Певним категоріям працівників органів ДПС України надано право розглядати та застосовувати до правопорушників заходи адміністративного впливу.
4. Реалізація системою ДПС України процесуальних функцій, тобто наявність права та обов’язку здійснювати податкові розслідування.
5. Використання, у межах закону специфічних методів оперативно-розшукової роботи й застосування до правопорушників спеціальних засобів впливу.

1.3.3. Зміст, основні характеристики процесу управління

Термін “процес управління” характеризується як перебіг якогось явища, послідовної зміни станів, етапів, стадій розвитку й сукупності послідовних дій для досягнення результату.
Під процесом соціального управління можна розуміти загальне виявлення його функціонування як дію системи управління, як хід реалізації управлінських функцій. Інакше кажучи, процес управління – це функціонування системи соціального управління.
Процес управління посідає у системі управління особливе місце. Якщо механізм управління характеризує основоположні, фундаментальні категорії системи управління, то процес управління – реальне життя системи.
У процесі управління діють і взаємодіють елементи системи управління, тому він означає постійне виникнення якісно нових ознак у системі управління. Процес управління, порівняно з іншими категоріями системи управління, має більш творчий характер. Тут більше суб’єктивізму, важче знайти суворі правила та принципи, а характер конкретної ситуації набуває дуже великого значення.
Отже, процес управління – це діяльність об’єднаних у певну структуру суб’єктів та об’єктів управління, спрямована на досягнення поставлених цілей управління шляхом реалізації певних функцій та застосування відповідних методів та принципів управління.
Процес управління має три основні характеристики: змістовну, організаційну та технологічну.
Змістовна характеристика (або зміст процесу управління) визначається характером проблем, що розв’язуються і являє собою сукупність стадій (операцій), які характеризують послідовність якісних змін робіт у процесі управління. У зв’язку з цим розрізняють:
– методологічний зміст процесу управління, який передбачає виділення певних закономірно минаючих етапів та стадій, які відображають специфічні риси управлінської діяльності. Виходячи з цього, процес управління можна уявити як послідовність двох основних станів: перший – підготовка та прийняття управлінського рішення; другий – організація виконання управлінського рішення;
– функціональний зміст – виявляється у масштабній послідовності та реалізації основних функцій управління: прогнозування, планування, організація, регулювання і контроль;
– економічний зміст – втілюється у формі визначення економічних потреб, оцінці, розподілі та використанні ресурсів;
– соціальний зміст – визначається тим, що суб’єктом та об’єктом соціального управління завжди є людина;
– організаційно-правовий зміст процесу управління виявляється у послідовності використання організаційних важелів впливу: регламентування, нормування, інструктування, відповідальність з відповідним правовим закріпленням;
– інформаційний зміст – полягає у нерозривному зв’язку процесу управління та процесів добування, передавання та обробки інформації.
Організаційна характеристика процесу управління охоплює ряд моментів:
– наявність характеристики учасників процесу управління та визначення порядку їх взаємодії;
– визначення процедури взаємодії різних органів, підрозділів, конкретних виконавців у процесі управління шляхом передбачення стандартних управлінських дій. Перелік останніх залежить від змісту процесу управління, а також завдань, поставлених перед ним;
– організація процесу управління описує його як етапи та стадії процесу, що змінюються у часі, а також включає аналіз процесу управління як процесу прийняття та реалізації управлінського рішення.
Технологічна характеристика процесу управління включає компоненти:
– організацію системи управлінської інформації, яка має сукупністю зведень про стан об’єкта і суб’єкта управління;
– діловодство (документування та документообіг). З метою раціоналізації потоків документованої інформації (постанов, наказів, розпоряджень, рішень, вказівок, статутів, положень, інструкцій, актів, приписів, протоколів, звітів, повідомлень, звернень тощо) їх регламентують шляхом визначення отримувача, відправника та номенклатури документів. Схема документування зв’язків повинна відповідати структурі органу управління та його зовнішнім зв’язкам;
– процедури, що розробляються для всіх основних видів управлінської діяльності: підготовки плану основних організаційних заходів, проведення службової наради, оперативної наради, засідання колегії, прес-конференції тощо. Чітко організована технологія процесу управління завжди передбачає наявність наборів різних управлінських процедур;
– техніку управління – знаряддя та засоби праці, що призначені для виконання інформаційних перетворень у процесі управління. Техніка управління може умовно поділятися на три групи: матеріальні носії інформації, засоби перетворення інформації, засоби оснащення (обладнання, приміщення, споруди та засоби для створення нормальних умов праці).
До носіїв інформації можна віднести як безпосередньо доступні людині, так і носії, що використовуються технічними засобами (паперові, магнітні носії, що використовуються на базі лазерної та цифрової техніки тощо).
До засобів перетворення інформації належать засоби механічного та логічного перетворення інформації, а також універсальні комплекси (АСУ, технічні комплекси організаційної техніки, локальні, корпоративні інформаційні мережі тощо).

1.3.4. Управлінський цикл: поняття, етапи. Підготовка, прийняття управлінського рішення та організація його виконання

Термін “управлінський цикл” згадувався дещо раніше. Тепер настала черга детально розібратись з ним, оскільки його важливість для управління важко переоцінити. Для з’ясування змісту управлінського циклу дуже важливим є поняття “рішення”, з якого необхідно і розпочати.
Це багатозначне поняття. Під рішенням розуміють знаходження певного варіанта дій і сам процес діяльності та її кінцевий результат.
Аналогічно може розглядатись і категорія “управлінське рішення”. Іноді управлінське рішення обмежують лише вибором можливого варіанта дій, що збіднює зміст даної категорії і не визначає його сутності: можна вибрати кращий варіант дій, але він залишиться лише наміром, якщо не здійснити організаційно-практичну діяльність щодо його виконання, не виявити наполегливості для його реалізації. Не може вважатись повноцінним рішення, яке не виконане з певних причин та не спонукало до практичної реалізації волі керівника.
Отже, управлінське рішення – це свідомий акт організуючої діяльності суб’єкта управління, пов’язаний з вибором мети дії, а також шляхів, способів та засобів її досягнення.
Управлінське рішення як специфічний вид діяльності людини можна уявити у вигляді послідовності певних етапів, про які вже згадувалось раніше: етапу підготовки, прийняття рішення та етапу реалізації його рішення.
Управлінське рішення має такі властивості.
1. Управлінське рішення передбачає наявність можливих варіантів дій і вибору одного з них згідно з об’єктивно існуючою обстановкою, інтересами та потребами.
2. Вибір та прийняття варіанта дій є результатом свідомої розумово-психологічної діяльності.
3. Необхідність та основний зміст управлінського рішення визначається метою і орієнтується на її досягнення.
4. Управлінське рішення володіє активізуючою та організуючою силою.
5. В основі управлінського рішення лежить організована свідома діяльність людей.
У зв’язку зі складністю категорії “управлінське рішення” важливого значення набуває класифікація їх за певними критеріями.
За функціональним змістом рішення поділяють на:
– планові;
– оперативні;
– організаційні;
– стимулюючі;
– контролюючі.
Звичайно, у чистому вигляді рішення існують не завжди. Можливі рішення, які стосуються декількох функцій управління. Проте у кожному рішенні виділяють домінуючу функцію управління.
За сферою дії управлінські рішення поділяють на економічні, організаційні, соціальні, технічні, технологічні тощо.
За ієрархічністю рівнів управління – рішення 1-го, 2-го, 3-го і т. д. рівня (рішення 1-го рівня – найвищого органу управління, рішення підлеглого органу – 2-го, ще нижчого – 3-го).
За організацією розробки – одноособові, колективні, колегіальні управлінські рішення.
Одноособові управлінські рішення готуються та приймаються керівником без обговорення та погодження з іншими працівниками або колективом. Найчастіше це оперативні рішення та ті, що не стосуються принципових проблем розвитку системи. Проте інколи це можуть бути дуже важливі рішення.
Колективні рішення розробляються та приймаються загальними зборами колективу, незалежно від службового становища, рангу та характеру діяльності працівників.
Колегіальні рішення розробляються та приймаються спільно з групою фахівців або відповідних керівників. Колегіальні рішення вимагають серйозної підготовки, мають багатоаспектний зміст і не вступають у протиріччя із системою особистої відповідальності.
За діапазоном проблематики виділяють загальні та часткові управлінські рішення.
Загальні рішення спрямовані на вирішення комплексу проблем для даної галузі, сфери діяльності або певної проблеми; часткові – на часткове вирішення проблеми.
За тривалістю здійснення бувають прогнозні, планові, оперативні (поточні) рішення. Тут важливого значення набуває визначення часових меж дії, що особливо важливо для прийняття планових рішень, які передбачають конкретні терміни виконання.
За причинами виникнення виділяють програмні рішення, за розпорядженням або приписом (як управляючих органів більш високого рівня або контролюючих інстанцій), ініціативні, статутні.
За методом розробки – графічні, математичні, статистичні, евристичні.
Для того, щоб управлінське рішення було ефективним, воно повинно відповідати ряду вимог і бути:
– науково обґрунтованим, тобто відповідати об’єктивним закономірностям, які діють у системі управління, застосовуватись на базі аналізу достовірної та повної інформації, що дає підстави для кваліфікованого визначення цілей, завдань, засобів їх вирішення, а також максимально враховувати всі аспекти питань, які розглядаються;
– законним – усі управлінські рішення, незалежно від їх рівня, часу прийняття тощо, приймаються при суворому дотриманні вимог законодавства. Особливої актуальності ця вимога набуває для ДПС України;
– актуальним – управлінське рішення повинно розв’язувати найбільш важливі, істотні для системи проблеми й питання, розв’язання яких створить умови для найбільш ефективного функціонування системи у цілому та окремих її елементів;
– реальним – управлінське рішення повинне бути здійсненим. Прийняття нереальних рішень викликає лише досаду виконавців, небажання їх виконувати. Як правило, такі рішення не досягають мети і не виконуються у такому вигляді, як планувалось;
– компетентним – управлінське рішення повинно відповідати найбільш вигідним, доцільним, оптимальним засобам, прийомам його реалізації;
– конкретним – управлінські рішення повинні мати ясно й чітко сформульовані цілі, завдання, шляхи та засоби їх досягнення, що виключало б можливість їх двозначного тлумачення, з чітким визначенням організатора виконання, термінів, виконавців, а також деяких інших особливостей;
– несуперечливим – управлінські рішення забезпечують єдність поставлених у рішенні цілей, завдань, методів та засобів їх реалізації, а також не суперечать іншим власним рішенням та виданим органом управління вищого рівня;
– своєчасним – управлінські рішення повинні прийматись з урахуванням стану й розвитку як суб’єкта, так і об’єкта управління та конкретних умов. Іншими словами, рішення залежить від уміння керівника правильно орієнтуватись у ситуації, аналізувати події і приймати рішення тільки тоді, коли воно визріло. Оптимальним (для прийняття за своєчасністю) є те рішення, що прийняте на початку виникнення проблеми;
– інформативним – управлінське рішення не може обмежуватись загальним, описовим матеріалом, викладенням відомої зведеної, статистичної інформації, що знижує його інформаційну цінність та призводить до розмитості і нечіткості.
Звичайно, наведений перелік неповний, його можна розширити іншими характеристиками (ефективність, економність, обґрунтованість, варіативність), які, проте, можуть поліпшити його несуттєво.
Розглядаючи поняття “управління”, ми зазначали, що це діяльність особливого роду. Кожен вид діяльності має свою технологію, тобто певну послідовність операцій, що виконуються.
Таку ж технологію має і управлінська діяльність, яка відома у науці під назвою управлінський цикл.
Управлінський цикл – повторювана сукупність послідовно здійснюваних операцій, що складають технологію процесу управління.
Щодо складу управлінського циклу, то у спеціальній літературі наводиться багато думок.
На думку болгарського вченого М. Маркова, управлінський цикл складається з наступних етапів:
– мети;
– проблемної ситуації;
– управлінського рішення;
– вишукуваного стану.
На думку Я. Зеленевського (Польща), управлінський (за автором – організаційний) цикл складається з визначення мети, планування процесу діяльності, вишукування ресурсів і створення необхідної організаційно-технічної бази, реалізації, контролю.
З погляду сучасної науки управління, структура управлінського циклу має наступний вигляд.
1. Формування мети.
2. Підготовка і прийняття рішення.
3. Організація виконання рішень (організація соціальної дії).
4. Аналіз результатів.
1. Формування мети. Дана процедура є початковою стадією управлінського циклу і охоплює кілька операцій – діагноз стану системи та керованого об’єкта; виявлення, усвідомлення та формування проблеми, постановку мети.
Діагноз стану системи управління дає змогу її керівникам та співробітникам виявити проблеми і формувати цілі діяльності з тим, щоб система мала функціонувати максимально ефективно. (Стосовно органів ДПС України це проявляється у постійному справлянні на середовище функціонування управлінських впливів, спрямованих на попередження і виявлення порушень податкового законодавства, що не можливо без діагностики об’єкта, уточнення цілей тощо.)
Проблема – це стан, що відображає відмінності між бажаним та дійсним станом системи, передбачуваними та реальними результатами її функціонування.
Проблемні ситуації виникають постійно внаслідок дії об’єктивних і суб’єктивних факторів. Наприклад, проблему у діяльності органів ДПС України можуть створювати суперечності або “білі плями” у податковому законодавстві, недостатня укомплектованість кадрами або неналежна їх кваліфікація тощо.
Науково обґрунтований аналіз достатнього обсягу вихідної інформації є базою для формування проблеми або проблем. Цей же аналіз дає можливість із загального обсягу вирішити головну проблему та сформувати пріоритетну мету діяльності органів ДПС України. Звичайно, одночасно аналізуються і враховуються всі реальні можливості її досягнення, насамперед наявні ресурси та внутрішні резерви системи. Мета повинна чітко відповідати вимогам законодавства та вимогам вищих органів управління.
2. Підготовка й прийняття управлінського рішення передбачає:
– висунення управлінських гіпотез;
– оперування інформацією;
– збирання, обробку, аналіз, оцінку управлінських гіпотез;
– підготовку (розробка) варіантів рішення;
– оцінку варіантів рішень, вибір оптимального варіанта;
– оформлення вибраного варіанта у вигляді проекту рішення;
– обговорення проекту рішення;
– погодження проекту рішення із зацікавленими особами;
– прийняття рішення (надання йому юридичної сили);
– доведення рішення до організаторів виконання та виконавців.
Управлінська гіпотеза – один із варіантів мети припустимої безпосередньої діяльності щодо розв’язання проблеми.
Суб’єкт управління може висунути безліч обґрунтованих гіпотез, з яких, як правило, прагнуть вибрати оптимальну.
Не можна визнати правильним зосередження уваги лише на одній гіпотезі, оскільки це призводить до висунення суб’єктивної, нереальної, недостатньо обґрунтованої мети управління.
Оперування інформацією – надзвичайно відповідальна стадія управлінського циклу. По суті, це інформаційно-аналітична робота. Тут та чи інша гіпотеза остаточно переводиться в ранг мети предметної управлінської діяльності.
Після обробки зібраної інформації, її аналізу, формування висновків та завдань, перевірки висунутих управлінських гіпотез переходять до розробки варіантів рішень, оцінки кожного з них і вибору оптимального. Складність завдання полягає у тому, що необхідно врахувати багато різноманітних факторів: економічних, політичних, психологічних, правових та інших. Як правило, увага активізується на найбільш істотному з них.
Зупиняючи свій вибір на певному варіанті рішення, суб’єкт управління не може бути впевнений, що його реалізація не зустрінеться з перешкодами та непереборними складнощами, передбачити які було неможливо. Одним із виходів може бути експериментальна перевірка.
Наступні стадії не передбачають великих особливостей і проявляються більш-менш виразно, залежно від характеру, складності, масштабності рішення, що приймається.
Стадія прийняття рішення у більшості випадків означає підписання або затвердження його керівником (суб’єктом управління), тобто йому надається юридична сила. Тому від суб’єкта управління, який має право прийняти таке рішення, незважаючи на узгодження інших зацікавлених суб’єктів, вимагається самостійного ретельного вивчення та аналізу проблеми.
Доведення до виконавців управлінського рішення – відповідальна стадія процесу управління, від якої залежить отримання виконавцем рішення у такому вигляді, у якому воно було прийняте суб’єктом управління. Суб’єкт управління вживає заходів для своєчасного, повного доведення свого рішення до виконавців, що створює передумови для ефективного його виконання.
3. Організація виконання (реалізація) управлінського рішення.
За комплексом підготовки та прийняття управлінського рішення йде організація його виконання. Це основний робочий етап процесу управління. Він, як правило, один із найбільш працеємних. Саме на даному етапі здійснюються управлінські операції, що повинні завершитись досягненням поставлених цілей.
Організація виконання управлінського рішення включає наступні стадії.
1. З’ясування управлінського рішення (організатором його виконання). Це дуже важлива стадія, оскільки навіть цілком обґрунтоване і реалістичне рішення не може бути реалізоване або виконане повністю внаслідок того, що не було правильно зрозуміле виконавцем.
Вивчення рішення починається, як правило, із з’ясування основної ідеї, яку бажає довести до виконавців суб’єкт управління (керівник). Для того, щоб з’ясувати зміст рішення, простого ознайомлення недостатньо, потрібне його організаційне, кваліфіковане вивчення.
Як правило, у ході з’ясування виникають питання, на які повинен дати відповіді лише керівник. Інколи виникає потреба у виконавців додатково отримувати відповідну літературу, використати допомогу компетентних осіб (експертів, науковців тощо).
2. Розв’язання питання про наявність або створення необхідних організаційних передумов. Це може включати цілий ряд організаційних заходів, що забезпечували б виконання рішення. Однією з таких передумов може бути створення робочої групи, визначення відповідального за виконанням тощо.
3. Деталізація управлінського рішення Під час виконання управлінського рішення, особливо складного, часто виникає потреба у деталізації, яка полягає у розділенні завдання на кілька складових частин та встановлення зв’язків між ними. Практично це полягає у тому, що кожний структурний підрозділ отримує певну частину завдання, доводить його до конкретного виконавця із зазначенням строків виконання. Складність деталізації, окрім іншого, полягає і у тому, щоб уникнути дублювання та виявити питання, що не знайшли свого чіткого відображення у загальному рішенні.
4. Добір і розстановка виконавців на основі їх посадової обізнаності та компетентності. Розв’язуючи дане завдання, керівник розглядає і враховує комплекс організаційних, кадрових, педагогічних та психологічних факторів. Тут проявляється вміння керівника працювати з підлеглими.
5. Доведення рішення до безпосередніх виконавців, їх інструктаж та навчання. Дане завдання за певних умов може частково здійснюватись і на першій стадії. Інструктаж проводиться у певний, чітко визначений керівником час, щоб не змішувати поточні справи, здійснюється безпосереднім керівником, який володіє специфікою виконання службових завдань та індивідуальними особливостями підлеглих. Інструктаж доцільно доповнити навчанням виконавців, особливо у частині знань нормативних матеріалів, з метою отримання додаткових умінь та навичок. Залежно від ситуації, після інструктажу підводяться підсумки того, наскільки виконавці оволоділи особливостями завдання та з’ясували суть управлінського рішення.
6. Забезпечення діяльності виконавців (правове, організаційне, кадрове, психологічне, матеріальне, технічне, фінансове). На цій стадії створюються умови для ефективної діяльності виконавців.
Правове забезпечення полягає у наданні виконавцям необхідних прав (виданням розпоряджень, наказів тощо), які б надали можливість виконати завдання.
Організаційне забезпечення охоплює планування виконання рішення, визначення проміжних етапів його реалізації, а також форми й обсяги поточного контролю. Вирішуються питання, пов’язані з режимом роботи, розподілам часу та зусиль виконавців. Разом з тим, їх ініціатива не повинна бути скутою і заорганізованою. Тут рекомендується застосовувати два методи: “ведення” або “стеження”, що залежать від рівня самостійності та компетентності виконавців.
Кадрове забезпечення. Кожен орган ДПС України має певний кадровий склад, обмежений штатним розписом. Це обмежує можливість вибору спеціалістів, необхідних для виконання рішень. Керівник вищого рівня може надати кадрову допомогу щодо маневру чи посилення робочої групи фахівцями, які є в його розпорядженні.
Психологічне забезпечення – це прямий обов’язок керівників усіх рівнів, задіяних на виконанні рішення. Виконавцям роз’яснюється політичний і соціальний зміст управлінського рішення, проводиться робота з формування дисциплінованості та відповідальності за доручену справу.
Для прищеплювання навичок дій у незвичних умовах, стресових та екстремальних ситуаціях здійснюються цілеспрямовані заходи з психологічної підготовки працівників тощо.
Матеріальне, технічне, фінансове забезпечення є об’єктивною передумовою виконання органами внутрішніх справ своїх завдань і кожного управлінського розпорядження. Питання розв’язуються кожним керівником щодо підлеглих, безпосередньо йому підпорядкованих і в межах компетенції та ресурсних можливостей. Це вимагає від керівника знання матеріальних, технічних і фінансових засобів очолюваної ним управлінської структури.
7. Організація взаємодії між виконавцями та координація їх зусиль. Набedає важливого значення, коли у виконанні рішення беруть участь декілька підрозділів або виконавців. Окремі частини завдання можуть виконуватись паралельно або послідовно, можливе часткове використання результатів на певних етапах, досягнутих іншими підрозділами. Взаємодія, насамперед, досягається чітким визначенням прав і обов’язків діючих сторін, розмежовуванням відповідальності, термінів та форм виконання завдань. Важливе значення мають особисті контакти між керівниками взаємодіючих сторін.
Взаємодія може набувати наступних форм:
– взаємний обмін інформацією;
– спільне проведення нарад, інструктажів, занять;
– підготовка та видання спільних рішень;
– практична діяльність з подання взаємодопомоги;
– спільне здійснення контролю та загальне підведення підсумків роботи.
8. Контроль за діяльністю виконавців та облік результатів роботи. На цій стадії отримується оперативна інформація про режим функціонування систем управління, про ефективність зусиль, що дозволяє намітити заходи для коригування ходу виконання завдань.
9. Коригування управлінського рішення та регулювання системи управління. Це стадія внесення уточнень та змін в управлінські рішення, що були прийняті раніше. Потреба у цьому може бути обумовлена різними факторами: суб’єкти соціального управління не завжди мають повну інформацію про всі фактори, які впливають на функціонування певної системи. Тому управлінське рішення може мати припущення або твердження, що не підтверджуються практикою. Практика свідчить, що навіть цілком обґрунтоване в момент прийняття рішення з плином часу вимагає уточнень, доповнень тощо (зміна обстановки, законодавства, політичної, економічної ситуації).
Регулювання системи управління полягає у так званому поточному розпорядництві, під час якого суб’єкт управління оперативно втручається у діяльність підлеглих йому систем та окремих виконавців з метою зміни потоків управлінської інформації. Відмінність терміну регулювання та коригування доволі умовна.
10. Підведення підсумків виконання рішення діагноз нового стану системи та керованого об’єкта). Організаційна робота завершується після виконання завдання. Ефективність діяльності виконавців визначається шляхом оцінки:
– суб’єктом управління вищого рівня – ступеня досягнення цілей загального управлінського рішення;
– керівником органу-виконавця – якості й термінів здійснення розпоряджень, виданих ним у плані конкретизації загального рішення;
– особою, що керувала безпосередніми виконавцями, – оперативності та професійної майстерності виконання завдань конкретними працівниками;
Якщо внаслідок цього встановлено, що мета досягнута, завдання виконане та система перейшла у новий стан, суб’єкт управління повинен знову здійснити оцінку її можливостей, виявити та сформувати проблеми, які необхідно розв’язати. Тобто один управлінський цикл завершується і без паузи переходить в інший. Даний процес відбувається безперервно. Слід мати на увазі, що в системі ДПА України одночасно здійснюється безліч управлінських циклів. Вони, як правило, різноспрямовані, проте деякі з них можуть мати спільні елементи.
Усі стадії управління як процесу звичайно розмежовуються умовно з навчальною метою, і кількість їх за потребою або бажанням можна збільшувати або зменшувати за рахунок розподілу стадії на більш дрібні або об’єднання у більш великі.
Теорія управління вважає управлінську роботу центральною ланкою у практичній діяльності. Яким би чудовим не було управлінське рішення, воно неминуче залишиться лише в намірах, якщо не доповнювати його цілеспрямованою діяльністю, спрямованою на досягнення мети.

Контрольні запитання
1. Наведіть основні ознаки системи.
2. Дайте коротку характеристику стадій організації виконання управлінського рішення.
3. У чому полягає суть управлінського циклу?
4. Які роботи охоплює процес підготовки і прийняття управлінського рішення?
5. Дайте визначення терміна “управлінське рішення”.

Розділ 2 Організаційні засади управління органами державної податкової служби

2.1. Державна податкова служба – елемент структури державного управління

Суб’єктом державного управління виступає держава в цілому. Проте багатогранність функцій держави, різноманітність її зв’язків із суспільством визначають необхідність існування організаційної структури державного управління.
Системоутворюючим елементом організаційної структури державного управління виступає державний орган (орган державної влади), який є первинною структурною одиницею влади, формально створеною державою для здійснення покладених на неї функцій та завдань.
Відповідно до чинного законодавства серед органів державної влади виділяють законодавчі, виконавчі та судові. Основу державного управління складають органи виконавчої влади. Вони є найбільш чисельною і складною частиною державного апарату, яка охоплює практично всю управлінську інформацію та найважливіші засоби державного управління. Їх визначальне становище зумовлене тим, що органи виконавчої влади покликані справляти безпосередній управлінський вплив на суспільні процеси. Створене якісне законодавство, прийняті обгрунтовані програми, але у разі незабезпечення впровадження їх в життя та організованої і продуктивної діяльності людей, вони можуть залишитись на рівні декларованих намірів.
Особливе місце у складі органів державної влади займає державна податкова служба. Відповідно до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, Указу Президента України від 22 серпня 1996 р. № 760/96 “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій” вона віднесена до складу виконавчих органів державної влади.
Державна податкова адміністрація України є центральним органом виконавчої влади.
Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в районах, містах, районах у містах, міжрайонні та об’єднані податкові інспекції є юридичними особами, мають печатку із зображенням Державного герба України та своїм найменуванням, інші печатки та штампи, відповідні бланки, рахунки в установах банків.
Державна податкова служба як управлінська структура нашої держави формується у надзвичайно складних політичних та економічних умовах, одночасно із становленням самої держави, державного управління та самої податкової системи.
Кризові явища в економічній та соціальній сферах суспільного розвитку свідчать, насамперед, про недостатню ефективність спроб, що здійснюються останнім часом відповідно до нових соціально-економічних орієнтирів щодо трансформування системи державного управління в Україні.
Об’єктивно неминучий процес руйнування адміністративно-командної системи на певних етапах відбувався стихійно, без належного наукового опрацювання, що відповідало б складності проблеми. Більше того, поширювались ідеї щодо доцільності необмеженого послаблення управлінсько-регулятивної функції держави у зв’язку з ринковою трансформацією економіки. Внаслідок цього державна влада частково втратила важелі управління багатьма життєво важливими процесами управління, які не відновлені і до цього часу.
Це зумовлює надзвичайно актуальне значення вибору стратегії подальшого розвитку державних управлінських структур, конкретних шляхів і засобів подолання властивих їм недоліків з метою створення ефективно працюючого механізму державного управління.
Зазначене повною мірою, стосується і органів, що забезпечують надходження до бюджету, як складових частин системи органів державного управління. До них належать органи ДПС України, органи Державної митної служби та органи Державного казначейства, які тісно взаємодіють між собою.
Органи ДПС України виконують функції контролю щодо надходження до бюджету коштів від податків, взаємодіючи з митниками стосовно справляння митних зборів під час внутрішнього розмитнення імпортних операцій, а з органами Казначейства – стосовно своєчасності відрахувань суб’єктами підприємництва коштів до відповідних фондів.
Органи митної служби забезпечують надходження до бюджету коштів від митних зборів, водночас здійснюють інформаційне забезпечення органів ДПС України щодо справляння податків під час експортно-імпортних операцій суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності. Органи казначейства контролюють формування обов’язкових фондів і взаємодіють у цих питаннях з податковою службою.
Таким чином, органи ДПС України, координуючи свою діяльність з фінансовими органами, органами Казначейства та митної служби, а також органами Служби безпеки, внутрішніх справ, прокуратури, статистики, контрольно-ревізійної служби, установами банків, створюють умови для найефективнішого досягнення поставлених перед ними цілей та завдань.

2.1.1. Становлення та розвиток ДПС України
Перші кроки до організації податкової служби в Україні були зроблені ще у 1990 році за часів колишнього СРСР на зорі зародження підприємництва.
Державну податкову службу України було створено рішенням Ради Міністрів УРСР від 12.04.90 № 70. У грудні того ж року Верховна Рада УРСР ухвалила Закон “Про державну податкову службу в Українській РСР”, а у 1993 році – Закон “Про внесення змін і доповнень до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”.
На підставі зазначених законодавчих актів основне місце в системі податкових органів відводилось державним податковим інспекціям, які були створені на базі відділів державних доходів фінансових органів, підпорядкованих Міністерству фінансів.
Новостворена державна податкова служба підпорядковувалась на той час Міністерству фінансів України та складалась з Головної податкової інспекції України, державних податкових інспекцій в АР Крим, областях, районах, містах і районах у містах.
У міру розвитку підприємництва в Україні (мається на увазі як збільшення чисельності приватних структур, так і обсягів їх фінансових операцій) податкові органи вдосконалювали свою структуру, методи контролю, а також збільшували чисельність.
У такому вигляді податкова служба в Україні проіснувала майже до кінця 1996 року, тобто до того часу, коли поверхневе, косметичне вдосконалення перестало давати відчутні результати. У країні почав спостерігатися значний ріст заборгованості у частині платежів до бюджету, неконтрольований вивіз капіталу за кордон, розростання неофіційного сектора економіки. Виникла ситуація, коли податкова служба уже не мала змоги повною мірою виконувати функції, покладені на неї державою.
22 серпня 1996 року Президентом України видано Указ № 760/96 “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій” та Указ від 30 жовтня № 1013/96 “Питання державних податкових адміністрацій”, що були обумовлені об’єктивною необхідністю:
– не досягалась головна мета податкової діяльності – забезпечення своєчасних надходжень до бюджету коштів, необхідних для фінансування державних видатків;
– податкова служба діяла переважно як фіскально-конфіскаційний орган, спрямовуючи свої зусилля на легальний бізнес;
– податкова служба використовувалась як інструмент для вирішення складних соціально-економічних проблем.
Податкова інспекція на той час майже вичерпала свої можливості та вже не могла повною мірою виконувати поставлені перед нею завдання. Через кризовий стан в економіці, злиття її частини з кримінальним елементом, недосконале законодавство, застарілі методи роботи податкової інспекції виникли проблеми, вирішення яких вимагало принципово нових підходів. Це стосувалось і підрозділів з боротьби з кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування, які діяли в системі МВС України.
Крім того, необхідність реформування податкової служби була обумовлена значним ростом кількості суб’єктів господарювання; залученням в економіку країни іноземних інвестицій та створенням підприємств іноземних держав, що вимагало переходу до світових стандартів в оподаткуванні; збільшенням концентрації оподатковуваних оборотів у фізичних осіб; необхідністю створення інформаційного простору для державного контролю за товарно-грошовим потоком в країні, а також високим рівнем тінізації економіки; умовами оплати праці працівників податкової служби, що призвели до відтоку висококваліфікованих кадрів.
Зазначеним Указом передбачалось, що ДПА України є центральним органом виконавчої влади, а державні податкові адміністрації в областях, районах, містах і районах у містах – самостійними одиницями, які не входять до складу місцевих державних адміністрацій. Одночасно ДПА України були підпорядковані підрозділи МВС з боротьби з кримінальними видами ухилень від оподаткування.
Одночасно в серпні 1996 року, згідно зі згаданим Указом Президента України, у складі Державної податкової адміністрації України було створено податкову поліцію, що з лютого 1998 року почала називатися податковою міліцією. Основою податкової міліції України стали штатні одиниці підрозділів з боротьби із кримінальним приховуванням прибутків від оподаткування, які Міністерством внутрішніх справ України було передано Державній податковій адміністрації. Крім того, до складу податкової міліції увійшли працівники служби податкових розслідувань.
З метою забезпечення повноцінного функціонування новоствореної служби за рахунок перерозподілу її штатної чисельності було утворено й інші структурні підрозділи податкової поліції, у тому числі: оперативні, фізичного захисту, штабні, слідчі тощо.
У сучасних умовах розвитку тіньової економіки, ділки якої володіють високою технологією приховування прибутків, мають сучасні види техніки й отримують послуги висококваліфікованих спеціалістів, необхідно створити належні умови для роботи податкової міліції, щоб вона на рівних могла протиставити цим ділкам свою майстерність у викритті злочинних дій. Однак на момент створення податкова міліція фактично не мала матеріально-технічної бази, тому з самого початку постали завдання щодо її матеріально-технічного забезпечення.
Завдяки посиленій увазі керівництва ДПА України та областей, за порівняно невеликий проміжок часу в основному вирішено питання забезпечення приміщеннями, обладнанням, форменим одягом, зброєю, засобами спеціальної та комп’ютерної техніки, зв’язку, автотранспортом, фінансування витрат на здійснення оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної та адміністративної діяльності, підвищення професійної майстерності працівників, забезпечення медичного обслуговування тощо.
Суттєві організаційні та кадрові заходи щодо забезпечення розвитку податкової служби знайшли відображення в Указі Президента України “Питання державних податкових адміністрацій” від 30.10.96 № 1013/96, за яким Кабінету Міністрів України доручено встановити нові умови оплати праці та грошового забезпечення працівників податкових адміністрацій і податкової поліції, що передбачали вдвічі вищі посадові оклади осіб, які мають спеціальні звання, та осіб начальницького складу податкової поліції. Вжиті заходи позитивно вплинули на формування професійного ядра податкової служби.
З початку створення податкова міліція працює в тісній взаємодії з підрозділами документальних перевірок, прямих і непрямих податків, валютного контролю, оподаткування фізичних осіб, примусового стягнення податків та іншими структурними підрозділами Державної податкової адміністрації. Уже за період свого існування вона підтвердила не лише доцільність створення її у структурі Державної податкової адміністрації України, але і необхідність подальшого розвитку. Аналіз діяльності підрозділів податкової міліції свідчить не лише про посилення боротьби з економічною злочинністю у сфері оподаткування, але і суттєво сприяє формуванню дохідної частини бюджетів усіх рівнів та державних цільових фондів.
У лютому 1998 року Верховна Рада України схвалила нову редакцію Закону України “Про державну податкову службу в Україні” та Закон України “Про внесення змін і доповнень до Кримінально-процесуального кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв’язку з утворенням податкової міліції”. Після прийняття зазначених Законів державна податкова служба в Україні стала повністю легітимною.
Таким чином, була створена якісно нова державна податкова служба, відмінність якої, порівняно зі старою, полягає у наступному.
1. Податкова служба вийшла з-під підпорядкування Міністерства фінансів і стала центральним органом виконавчої влади України.
2. До складу податкової служби були передані спеціальні підрозділи Міністерства внутрішніх справ з боротьби з кримінальним ухиленням від оподаткування. Вони і стали прообразом нині діючої податкової міліції.
3. Докорінно змінена структура податкової служби та були виділені додаткові джерела фінансування для створення та розвитку матеріально-технічної бази служби.
4. Був створений відомчий вищий навчальний заклад для підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців для податкової служби.
Сьогодні податкові органи країни забезпечують надходження близько 80 % усіх доходів Державного та місцевих бюджетів. При цьому здійснюють контроль та супроводження майже 100 видів податків, зборів та обов’язкових платежів до бюджетів усіх рівнів та державних цільових фондів. Найбільш значимими джерелами доходів є податок на прибуток підприємств, податок на додану вартість, прибутковий податок з громадян, акцизні збори та збори за використання природних ресурсів, плата за землю.
Податкова служба обслуговує у межах компетенції близько 700 тисяч юридичних осіб-платників податків, 966 тисяч фізичних осіб-суб’єктів підприємницької діяльності, 740 тисяч платників прибуткового податку із заробітної плати робітників та службовців, а також майже 16 млн. громадян.

2.1.2. Структура органів ДПС України

Відповідно до Закону України “Про державну податкову службу в Україні” до системи органів державної податкової служби увійшли:
– Державна податкова адміністрація України;
– державні податкові адміністрації в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі;
– державні податкові інспекції в районах, містах, районах у містах.
У складі органів державної податкової служби функціонують також підрозділи боротьби з податковими правопорушеннями кримінального характеру (далі – податкова міліція).
Державна податкова адміністрація України, залежно від кількості платників податків та деяких інших умов, може утворювати міжрайонні (два і більше райони), об’єднані (місто + район) ДПІ.
У ДПА України та ДПА АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя створено колегії, що підвищило статус колегіальних органів управління. Вони є дорадчими органами та розглядають найбільш важливі напрями діяльності відповідних державних податкових адміністрацій.
Колегію Державної податкової адміністрації України очолює Голова Державної податкової адміністрації України. До її складу входять заступники Голови, народні депутати України, віце-президент УСПП та інші відповідальні працівники податкової служби. Загальна кількість членів колегії – 15 осіб. Її засідання проходять у міру необхідності вирішення питань, як правило, один раз на місяць. На засідання колегії запрошуються керівники податкових адміністрацій областей, начальники управлінь та самостійних відділів ДПА України. На колегії розглядаються найбільш важливі питання діяльності податкової служби, затверджуються плани роботи, підводяться підсумки проведеної роботи.
З метою вдосконалення роботи, наказом ДПА України від 06.03.98 № 97 затверджена організаційна структура податкових адміністрацій та інспекцій, визначені їх основні функції, чим започатковано діяльність ДПС України на функціональній основі (буде розглянуто дещо пізніше).
Згідно із законодавством України Державна податкова адміністрація України є центральним органом виконавчої влади. ДПА в АР Крим, областях, містах Києва та Севастополі підпорядковуються ДПА України. Державні податкові інспекції у районах, містах (крім Києва та Севастополя), районах у містах, міжрайонні та об’єднані державні податкові інспекції підпорядковуються відповідним державним податковим адміністраціям в областях, АР Крим, містах Києві та Севастополі.
Органи державної податкової служби координують свою діяльність з фінансовими органами, органами Державного казначейства України, органами СБУ, МВС, прокуратури, статистики, Державною митною і контрольно-ревізійною службами та іншими контролюючими органами, установами банків, а також з податковими службами інших держав.

2.1.3. Основні завдання органів ДПС України

Основні завдання державної податкової служби регламентується Законом України “Про державну податкову службу в Україні”:
Завданнями органів державної податкової служби є (ст. 2 Закону):
– здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством (далі – податки, платежі);
– внесення у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;
– прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;
– формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків-юридичних осіб;
– роз’яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;
– запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.
Крім того, завданнями податкової міліції є (ст. 19 Закону):
– запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;
– розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;
– запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів;
– забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням службових обов’язків.
Таким чином, державна податкова служба України є централізованою системою, побудованою за принципом багаторівневої ієрархічної організації: державного, регіонального (область, автономна республіка), міського та районного рівнів управління. Кожен рівень має свою специфіку, функції, а також особливості організаційного, матеріального, інформаційного та іншого забезпечення, необхідного для ефективної роботи в усіх напрямах службової діяльності.

Контрольні запитання
1. Охарактеризуйте статус ДПС України. У чому полягає його особливість?
2. Наведіть організаційну структуру ДПС України.
3. Перелічіть основні завдання органів ДПС України.
4. Що означає принцип багаторівневої ієрархічної організації органів ДПС України?

2.2. Організація системи управління органами державної податкової служби

2.2.1. Функціональна структура органів державної податкової служби України
У попередніх розділах нами з’ясовані поняття функції, її види та характеристики. Головна увага при цьому приділяється функціям процесу управління.
Функціональна структура органу ДПС України – це сукупність різних видів, напрямів діяльності, що обумовлені його метою та завданням, а також сукупність функцій підрозділів, які його складають, і функціональних обов’язків їх працівників.
Функціональна структура кожної системи визначається, формулюється і нормативно закріплюється так званими управлінськими регламентами, тобто положеннями, інструкціями, переліками функціональних обов’язків тощо.
Конкретний зміст функцій системи управління залежить від її цільового призначення та специфіки діяльності.
Головна мета діяльності органів ДПС України полягає у забезпеченні контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів, а також неподаткових платежів, установлених законодавством.
Ця стратегічна мета деталізується низкою нормативних актів до такого рівня, при якому кожна конкретно визначена мета виступає як завдання безпосередньої управлінської діяльності:
– внесення у встановленому порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;
– прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів і методичних рекомендацій з питань оподаткування;
– формування та ведення Держреєстру фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів та Єдиного банку даних про платників податків-юридичних осіб;
– запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення, розслідування та провадження у справах про адміністративне правопорушення тощо.
Мета управління і завдання, які необхідно виконати для їх досягнення, визначають функції органів ДПС України.
Функція – це науково обґрунтований та логічно завершений набір процедур, видів діяльності, спрямований на досягнення мети, виконання завдання та отримання чітко визначеного кінцевого результату.
Процедура – це логічно завершений набір операцій, які виконуються у визначеній технологією послідовності.
Відповідно до завдань, поставлених перед ДПС України, Законом України “Про державну податкову службу в Україні” регламентуються функції органів ДПС України.
Державна податкова адміністрація України здійснює такі функції (ст. 8 Закону):
1) виконує безпосередньо, а також організовує роботу державних податкових адміністрацій та державних податкових інспекцій, пов’язану із:
– здійсненням контролю за додержанням законодавства про податки, інші платежі, валютні операції, порядком розрахунків із споживачами з використанням електронних контрольно-касових апаратів, комп’ютерних систем і товарно-касових книг, лімітів готівки в касах та її використанням для розрахунків за товари, роботи, послуги, а також контролю за наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності та ліцензій, патентів, інших спеціальних дозволів на здійснення окремих видів підприємницької діяльності;
– здійсненням контролю за додержанням виконавчими комітетами сільських і селищних рад порядку прийняття і обліку податків, інших платежів від платників податків, своєчасністю і повнотою перерахування цих сум до бюджету;
– обліком платників податків, інших платежів;
– виявленням і веденням обліку надходжень податків, інших платежів;
2) видає у випадках, передбачених законом, нормативно-правові акти й методичні рекомендації з питань оподаткування;
3) затверджує форми податкових розрахунків, звітів, декларацій та інших документів, пов’язаних з обчисленням і сплатою податків, інших платежів, декларацій про валютні цінності, зразок картки фізичної особи-платника податків та інших обов’язкових платежів, форму повідомлення про відкриття або закриття юридичними особами, фізичними особами-суб’єктами підприємницької діяльності банківських рахунків, а також форми звітів про роботу, проведену органами державної податкової служби;
4) роз’яснює через засоби масової інформації порядок застосування законодавчих та інших нормативно-правових актів про податки, інші платежі та організовує виконання цієї роботи органами державної податкової служби;
5) здійснює заходи щодо добору, розстановки, професійної підготовки та перепідготовки кадрів для органів державної податкової служби;
6) подає органам державної податкової служби методичну й практичну допомогу в організації роботи, проводить обстеження та перевірки її стану;
7) організовує роботу щодо створення інформаційної системи автоматизованих робочих місць та інших засобів автоматизації та комп’ютеризації робіт органів державної податкової служби;
8) розробляє основні напрями, форми й методи проведення перевірок додержання податкового та валютного законодавства;
9) при виявленні фактів, що свідчать про організовану злочинну діяльність, або дій, що створюють умови для такої діяльності, направляє матеріали з цих питань відповідним спеціальним органам по боротьбі з організованою злочинністю;
10) передає відповідним правоохоронним органам матеріали за фактами правопорушень, за які передбачено кримінальну відповідальність, якщо їх розслідування не належить до компетенції податкової міліції;
11) подає Міністерству фінансів України та Головному управлінню Державного казначейства України звіт про надходження податків, інших платежів;
12) вносить пропозиції та розробляє проекти міжнародних договорів стосовно оподаткування, виконує в межах, визначених законодавством, міжнародні договори з питань оподаткування;
13) надає фізичним особам-платникам податків та інших обов’язкових платежів ідентифікаційні номери та направляє до державної податкової інспекції за місцем проживання фізичної особи або за місцем отримання нею доходів чи за місцезнаходженням об’єкта оподаткування картку з ідентифікаційним номером та веде Єдиний банк даних про платників податків-юридичних осіб;
14) прогнозує, аналізує надходження податків, інших платежів, джерела податкових надходжень, вивчає вплив макроекономічних показників і податкового законодавства на надходження податків, інших платежів, розробляє пропозиції щодо їх збільшення та зменшення втрат бюджету;
15) забезпечує виготовлення марок акцизного збору, їх зберігання, продаж та організовує роботу, пов’язану із здійсненням контролю за наявністю цих марок на пляшках (упаковках) алкогольних напоїв і на пачках (упаковках) тютюнових виробів під час їх транспортування, зберігання і реалізації;
16) вносить в установленому порядку пропозиції щодо вдосконалення податкового законодавства;
17) організовує у межах своїх повноважень роботу щодо забезпечення охорони державної таємниці в органах державної податкової служби.
Державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в містах з районним поділом (крім міст Києва та Севастополя) виконують функції, передбачені статтею 8 даного Закону, крім функцій, зазначених у пунктах 2, 3, 8, 11, 12, 13, 16, а також пункті 15 цієї статті у частині забезпечення виготовлення марок акцизного збору. У разі, коли зазначені органи державної податкової служби безпосередньо здійснюють контроль за платниками податків, інших платежів, вони виконують щодо цих платників ті ж функції, що й державні податкові інспекції в районах, містах без районного поділу, районах у містах, міжрайонні та об’єднані державні податкові інспекції.
Державні податкові інспекції в районах, містах без районного поділу, районах у містах, міжрайонні та об’єднані державні податкові інспекції виконують такі функції (ст. 10 Закону):
1) здійснюють контроль за додержанням законодавства про податки, інші платежі;
2) забезпечують облік платників податків, інших платежів, правильність обчислення і своєчасність надходження цих податків, платежів, а також здійснюють реєстрацію фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів;
3) контролюють своєчасність подання платниками податків бухгалтерських звітів і балансів, податкових декларацій, розрахунків та інших документів, пов’язаних з обчисленням податків, інших платежів, а також перевіряють достовірність цих документів щодо правильності визначення об’єктів оподаткування і обчислення податків, інших платежів;
4) здійснюють у межах своїх повноважень контроль за законністю валютних операцій, додержанням установленого порядку розрахунків із споживачами з використанням електронних контрольно-касових апаратів, товарно-касових книг, лімітів готівки в касах та її використанням для розрахунків за товари, роботи й послуги, а також за наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, ліцензій, патентів, інших спеціальних дозволів на здійснення деяких видів підприємницької діяльності;
5) ведуть облік векселів, що видаються суб’єктами підприємницької діяльності при здійсненні операцій з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах, та щомісяця подають інформацію про це місцевим органам державної статистики; здійснюють контроль за погашенням векселів; видають суб’єктам підприємницької діяльності дозволи на відстрочення оплати (погашення) векселів із зазначених операцій;
6) забезпечують застосування та своєчасне стягнення сум фінансових санкцій, передбачених цим Законом та іншими законодавчими актами України за порушення податкового законодавства, а також стягнення адміністративних штрафів за порушення податкового законодавства, допущені посадовими особами підприємств, установ, організацій та громадянами;
7) аналізують причини й оцінюють дані про факти порушень податкового законодавства;
8) проводять перевірки фактів приховування і заниження сум податків, інших платежів;
9) за дорученням спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю проводять перевірки своєчасності подання та достовірності документів, пов’язаних з обчисленням і сплатою податків, інших платежів;
10) передають відповідним правоохоронним органам матеріали за фактами правопорушень, за які передбачено кримінальну відповідальність, якщо їх розслідування не належить до компетенції податкової міліції;
11) подають до судів і арбітражних судів позови до підприємств, установ, організацій та громадян про визнання угод недійсними і стягнення в дохід держави коштів, одержаних ними за такими угодами, а в інших випадках – коштів, одержаних без установлених законом підстав, а також про стягнення заборгованості перед бюджетом і державними цільовими фондами за рахунок їх майна;
12) проводять роботу, пов’язану з виявленням, обліком, оцінкою та реалізацією у встановленому законом порядку безгосподарного майна, що перейшло за правом успадкування до держави, скарбів і конфіскованого майна;
13) контролюють дотримання виконавчими комітетами сільських і селищних рад порядку прийняття і обліку податків, інших платежів від платників податків, своєчасність і повноту перерахування цих сум до бюджету;
14) розглядають звернення громадян, підприємств, установ і організацій з питань оподаткування та у межах своїх повноважень – з питань валютного контролю, а також скарги на дії посадових осіб державних податкових інспекцій;
15) подають відповідним фінансовим органам та органам Державного казначейства України звіт про надходження податків, інших платежів;
16) здійснюють контроль за наявністю марок акцизного збору на пляшках (упаковках) алкогольних напоїв і на пачках (упаковках) тютюнових виробів під час їх транспортування, зберігання і реалізації;
17) роз’яснюють через засоби масової інформації порядок застосування законодавчих та інших нормативно-правових актів про податки, інші платежі;
18) виконують функції, передбачені пунктом 17 статті 8, а також інші функції, пов’язані із здійсненням відповідними підрозділами податкової міліції повноважень, передбачених статтею 21 даного Закону.
Податкова міліція відповідно до покладених на неї завдань (ст. 21 Закону):
1) приймає і реєструє заяви, повідомлення та іншу інформацію про злочини та правопорушення, віднесені до її компетенції, здійснює в установленому порядку їх перевірку та приймає щодо них передбачені законом рішення;
2) здійснює відповідно до закону оперативно-розшукову діяльність, досудову підготовку матеріалів за протокольною формою, а також проводить дізнання та досудове (попереднє) слідство в межах своєї компетенції, вживає заходів до відшкодування заподіяних державі збитків;
3) виявляє причини й умови, що сприяли вчиненню злочинів та інших правопорушень у сфері оподаткування, вживає заходів до їх усунення;
4) забезпечує безпеку працівників органів державної податкової служби та їх захист від протиправних посягань, пов’язаних з виконанням ними посадових обов’язків;
5) запобігає корупції та іншим службовим порушенням серед працівників державної податкової служби;
6) збирає, аналізує, узагальнює інформацію щодо порушень податкового законодавства, прогнозує тенденції розвитку негативних процесів кримінального характеру, пов’язаних з оподаткуванням.
Функції органів ДПС України як систем управління можна поділити на основні, ресурсні та управлінські.
До основних належать функції, заради яких створена система – ДПС України. Вони пов’язані зі ст. 8 Закону “Про державну податкову службу в Україні” і реалізуються галузевими структурними підрозділами органів ДПС України, для яких виконання цих функцій становить головний зміст їх роботи (наприклад, управління (відділи) оподаткування фізичних осіб, прямих та непрямих податків, місцевих, ресурсних, рентних і неподаткових платежів, валютно-фінансового контролю, примусового стягнення податків, податкового аудиту, апеляцій, правового забезпечення тощо).
Ресурсні функції – це функції, за допомогою яких створюються належні умови для реалізації основних функцій: забезпечувальні, допоміжні, дещо другорядні. Це функції кадрового, інформаційного, документального, фінансового, матеріально-господарського, технічного, медичного забезпечення тощо, які виконуються підрозділами кадрів, інформаційними бюро, секретаріатами, канцеляріями, бухгалтеріями, фінансово-економічними та господарськими службами тощо.
Ресурсні функції мають внутрішній характер (добір, розстановка, навчання та виховання кадрів, діловодство, фінансове забезпечення, матеріально-технічне постачання, медичне обслуговування тощо).
Основні та ресурсні функції тісно пов’язані між собою, тому діяльність ДПС України не може бути успішною без їх комплексного виконання.
Управлінські функції – це загальні функції управління, тобто аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання та контроль. Дані функції виконуються як структурними підрозділами ДПА України, АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя, так і посадовими особами цих структур у межах компетенції, визначеної законодавством: Законом України “Про державну податкову службу в Україні”, Положенням про ДПА України, ДПА АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя.
Необхідно мати на увазі, що рядом нормативно-правових актів для означення функцій системи управління використовується термін “функції-завдання”, а відповідно завдань визначаються функції конкретних органів (ст. 2 вище згаданого Закону “Завдання” та ст. 8 “Функції ДПА”, ст. 9 “Функції ДПА в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі.”, ст. 10 “Функції податкових інспекції у районах, містах без районного поділу”).
З метою вдосконалення діяльності органів державної податкової служби, їх структурних підрозділів та чіткого розмежування функціональних повноважень між ними ДПА України розроблений та затверджений деталізований перелік функцій та процедур. Відповідно до нього на орган державної податкової служби України може покладатися виконання більше ніж 70 функцій.


ПЕРЕЛІК
функцій, які може здійснювати орган державної податкової служби України
№з/п Найменування функцій
1. Загальне керівництво
2. Керівництво структурним підрозділом
3. Організація роботи органів державної податкової служби, контроль, планування та координація робіт
4. Контроль за роботою органів державної податкової служби
5. Організація роботи та контроль за діяльністю інспекцій з функціями безпосереднього обслуговування та контролю за великими платниками податків
6. Організація роботи щодо проведення колегій
7. Робота з кадрами
8. Фінансова діяльність
9. Науково-методичне керівництво організацією наукової діяльності закладів та проведення наукових досліджень у системі органів державної податкової служби
10. Забезпечення виконання міжнародних договорів
11. Організація протокольних переговорів та зустрічей
12. Модернізація державної податкової служби
13. Правове забезпечення
14. Забезпечення захисту прав і законних інтересів платників податків при оскарженні ними рішень органів державної податкової служби
15. Методологія впровадження нормативно-правових актів з питань оподаткування
16. Забезпечення роботи з органами державної влади
17. Методологічна та контрольна робота зі справляння прямих податків та відрахувань до державних цільових фондів
18. Методологічна та контрольна робота зі справляння податків підприємствами, що здійснюють свою діяльність у вільних економічних зонах, а також учасниками різного роду економічних експериментів на території України
19. Методологічна та контрольна робота зі справляння податку на додану вартість
20. Методологічна та контрольна робота зі справляння акцизного збору
21. Методологічна та контрольна робота зі справляння місцевих податків і зборів, ресурсних, рентних та неподаткових платежів
22. Методологічна та контрольна робота за податками з фізичних осіб
23. Робота з платниками податків
24. Методологія прогнозування податкових надходжень
25. Методологія економічного аналізу показників роботи органів державної податкової служби
26. Методологія проведення аналізу фінансово-економічного стану платників податків
27. Методологія проведення оперативної роботи регіональних структурних підрозділів прогнозування та економічного аналізу
28. Моделювання інформаційних технологій економічного аналізу та впровадження їх у податковій сфері
29. Організація забезпечення надходжень податків, інших платежів у бюджети
30. Оперативний облік податків і неподаткових платежів
31. Оперативна звітність
32. Податкова статистика
33. Методологія планування та координації контрольно-перевірочної роботи в податковому органі та між контролюючими органами
34. Методологія та організація документальних перевірок юридичних осіб
35. Оперативне супроводження Національного плану проведення документальних перевірок юридичних осіб
36. Методологія та організація контролю за розрахунками у сфері торгівлі, громадського харчування і послуг
37. Методологія та організація документального контролю оподаткування у сфері ЗЕД
38. Методологія та організація документального контролю за банками, страховими компаніями, торговцями цінними паперами, трастами, ломбардами, кредитними спілками, недержавними пенсійними фондами та іншими фінансово-кредитними установами
39. Методологія та організація документального контролю з питань валютного регулювання
40. Забезпечення співробітництва з податковими органами інших країн та міжнародними організаціями
41. Методологія та організація стягнення податкової заборгованості
42. Оперативне забезпечення стягнення податкової заборгованості
43. Розробка методології та організація обліку платників податків
44. Контроль за повнотою і достовірністю бази даних
45. Ведення інтегрованого банку даних податкової інформації
46. Розробка й використання програмних засобів оперативного аналізу інформації баз даних обласного та центрального рівнів
47. Інформаційне забезпечення функціонування автоматизованих інформаційних систем (АІС)
48. Організація розробки, супроводження, підтримки в робочому стані програмного забезпечення перехідної інформаційної системи
49. Забезпечення сучасного технічного рівня, створення, розвитку та функціонування інтегрованої автоматизованої інформаційної системи (АІС) державної податкової служби України
50. Адміністрування Центральної бази даних
51. Підтримка та розвиток Пошуково-довідкової системи (ПДС)
52. Впровадження та адміністрування корпоративної мережі
53. Захист податкової інформації
54. Забезпечення охорони державної таємниці
55. Забезпечення відомчого режиму
56. Забезпечення шифрованого зв’язку
57. Виявлення, розкриття та упередження кримінальних порушень податкового законодавства
58. Організація боротьби з незаконним обігом товарів
59. Організація контролю за обліком, зберіганням та зверненням у власність держави конфіскованого та вилученого майна
60. Контроль за розслідуванням кримінальних справ і організація досудового слідства
61. Організація та проведення дослідчих перевірок
62. Організація та проведення податкових розслідувань
63. Організація боротьби з приховуванням неоподаткованих доходів та відмиванням доходів, одержаних незаконним шляхом
64. Організація заходів щодо забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби
65. Організація роботи по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби
66. Здійснення заходів щодо військово-мобілізаційної роботи, військового обліку та бронювання військовозобов’язаних
67. Загальне діловодство
68. Збереження податкових документів на паперових носіях
69. Адміністративно-господарська діяльність
70. Матеріально-технічний розвиток податкової служби
71. Організація роботи Музею
72. Виявлення шляхів ухилення від оподаткування в зовнішньоекономічній сфері, банківської системи та фінансово-кредитних установах, а також у сфері валютного регулювання

Кожна із зазначених функцій передбачає чітко визначений перелік процедур. Так, наприклад, функція 2 “Керівництво структурним підрозділом” містить такий їх перелік:
2.1. організація роботи структурного підрозділу;
2.2. підготовка пропозицій та (або) прийняття рішень:
– при розгляді вхідної кореспонденції;
– з кадрових питань;
– з доповідних записок, подань, проектів листів, наказів, інших документів;
2.3. підготовка проектів документів, що мають юридичне значення;
2.4. подання пропозицій щодо вжиття заходів до порушників виконавської, трудової дисципліни;
2.5. прийом платників податків;
2.6. прийом громадян;
2.7. надання пропозицій щодо присвоєння спеціальних звань відповідно до займаної посади працівникам структурного підрозділу;
2.8. проведення нарад;
2.9. взаємодія з керівниками інших структурних підрозділів;
2.10. затвердження посадових інструкцій працівників структурних підрозділів;
2.11. надання пропозицій щодо морального та матеріального заохочення працівників;
2.12. контроль за використанням робочого часу працівниками;
2.13. контроль за станом збереження державної таємниці;
2.14. участь у нарадах, які проводять:
– керівництво податкового органу;
– органи виконавчої впади;
2.15. надання практичної допомоги органам державної податкової служби;
2.16. участь у роботі Колегії;
2.17. складання плану роботи структурного підрозділу;
2.18. організація роботи структурного підрозділу щодо виконання окремих доручень керівництва, рішень і доручень державних органів вищого рівня, запитів і звернень народних депутатів України, центральних органів виконавчої влади, органів державної податкової служби, платників податків, а також наказів і розпоряджень ДПА України, рішень Колегії ДПА України, протокольних доручень щотижневих виробничих нарад та планів роботи;
2.19. розгляд скарг на дії працівників структурного підрозділу;
2.20. оцінка результатів роботи структурного підрозділу;
2.21. забезпечення дотримання працівниками структурного підрозділу:
– правил пожежної безпеки;
– правил охорони праці під час експлуатації електронно-обчислювальних машин;
– вимог діловодства.
Для розмежування повноважень головних управлінь, управлінь, відділів, унеможливлення дублювання згадані функції та процедури нормативно закріплені за структурними підрозділами. Зазначене надає можливість створення нормативно-правової бази для організації управління органами державної податкової служби на функціональній основі (функціональна організація), що є однією зі складових модернізації державної податкової служби.
Крім того, для забезпечення чіткого механізму виконання функцій та процедур в податковій службі приймається регламент роботи Державної податкової адміністрації України, який встановлює розпорядок роботи її працівників, порядок проведення засідань Колегії ДПА України, визначає процедуру планування контрольної діяльності, функції з питань кадрової роботи, діловодства, розгляду звернень громадян, зв’язків із засобами масової інформації тощо. Нині діє Регламент, затверджений наказом ДПА України від 10.10.2000 № 542. Відповідні регламенти приймають і податкові органи інших рівнів управління.
Таким чином, функціональна організація дозволяє:
– органам виконувати положення податкового законодавства, використовуючи однакові стандарти;
– встановлювати зв’язок між використанням однакових стандартів та результатами роботи податкового органу з покращанням їх з часом;
– забезпечувати вищу ефективність управлінської діяльності, оскільки всім працівникам відомий однаковий підхід до робочого процесу;
– впливати на послідовний розвиток організації з використанням задокументованих процесів, що повторяються;
– розраховувати працівникам на визначений шлях службового зростання;
– закладати чітку базу для розробки та впровадження процесів автоматизації;
– надавати кращі можливості для організаційного контролю за управлінською вертикаллю та горизонталлю.

2.2.2. Організаційна структура органів ДПС України

В умовах розвитку нових економічних відносин в Україні різко зростає актуальність боротьби з порушеннями податкового законодавства. У таких умовах особливого значення набуває оптимізація управління та вдосконалення організаційних структур. Певне місце тут займає організаційно-штатна робота – діяльність податкового органу, спрямована на ефективне використання певної штатної чисельності працівників.
Найбільш важливою її складовою є організаційно-штатні заходи – це заходи щодо створення, реорганізації або припинення діяльності податкового органу.
Створення – це заснування органу ДПС України уповноваженим на те державним органом у межах своєї компетенції для виконання завдань та функцій, покладених на орган ДПС України законодавством.
Реорганізація органу ДПС України – це злиття, приєднання, поділ, виділення або перетворення органу, які призводять до зміни його структури та функцій.
Ліквідація органу ДПС України – припинення діяльності органу ДПС України без переходу прав і обов’язків у порядку правонаступництва до інших органів ДПС України, їх служб та підрозділів.
Загальне керівництво організаційно-штатною роботою здійснює голова ДПА України, голови ДПА в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі, керівники навчальних закладів, інших організацій, що входять до системи ДПС, у межах своєї компетенції.
Безпосереднє керівництво організаційно-штатною роботою в органах ДПС здійснюють Управління кадрів (ДПА України), управління або відділи кадрів інших органів та організацій, що входять до складу ДПС України.
Основними принципами організаційно-штатної роботи є:
– використання штатної політики як інструменту для підвищення рівня виконання службових завдань, раціональної розстановки наявної чисельності працівників на основних напрямах діяльності органів ДПС України і виключно за прямим призначенням;
– недопущення нерегламентованої зміни затверджених структур і типових штатів органів ДПС України, дотримання нормативів штатної чисельності, співвідношення керівників та підлеглих;
– забезпечення суворої відповідності рішень про створення, реорганізацію та ліквідацію органів ДПС України законодавству України.
Важливим моментом організаційно-штатної роботи є формування організаційної структури, визначення переліку структурних ланок, а також розрахунок загальної чисельності працівників, затвердження штатів.
У зв’язку з цим необхідно визначити рід термінів, що мають важливе значення у даній частині.
Штат – юридичний документ, затверджений у встановленому порядку, що дає право на комплектування органу ДПС України, навчального закладу та визначає структури, найменування посад та їх кількість, розміри місячних посадових окладів, категорії персоналу (посад).
Лімітна (гранична) чисельність – це чисельність, яка визначається у встановленому порядку на створення (функціонування) штату даного органу ДПС України і є абсолютною межею штату.
Штатна чисельність – чисельність, яка оголошується штатами й затверджується наказами керівників органів ДПС України, наділених відповідними повноваженнями. Вона може відповідати лімітній чисельності або бути меншою від неї.
Спискова чисельність відображає чисельність особового складу за списком. Вона може дорівнювати штатній чисельності, бути меншою від неї, але не може перевищувати її.
Згідно зі ст. 106 Конституції України Президент України
… утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, що, звичайно, стосується і ДПА України.
Структура ДПА України затверджується Кабінетом Міністрів України у встановленому порядку, який визначає лімітну чисельність ДПА України та місцевих державних податкових адміністрацій.
Загальна характеристика існуючих організаційних структур органів ДПС. Компетенція, завдання та функції органів ДПС, що реалізуються через їх організаційну структуру, взаємовідносини між ними та окремими службами надають системі органів ДПС необхідної цілісності, чіткого підпорядкування та певної самостійності окремих елементів. Зазначене дає можливість ДПС ефективно діяти на основі єдиних правових норм, незважаючи на складні завдання, покладені на неї. Зазначені завдання обумовлюють і досить складну організаційну структуру.
На даний час організаційна структура ДПА України має наступний вигляд.
Керівництво:
– Голова ДПА;
– перший заступник Голови;
– перший заступник Голови – начальник податкової міліції;
– заступники Голови (за напрямами діяльності);
1. Управління справами.
2. Режимно-секретне управління.
3. Управління оперативно-аналітичного забезпечення діяльності керівництва.
4. Управління кадрів.
5. Управління фінансування державних податкових адміністрації.
6. Протокольний відділ.
7. Управління по роботі з великими платниками податків.
8. Управління з питань забезпечення роботи з органами державної влади.
9. Зведене управління методології впровадження нормативно-правових актів з питань оподаткування.
10. Управління міжнародних зв’язків.
11. Головне організаційно-розпорядче управління.
12. Головне управління внутрівідомчого контролю.
13. Головне управління оподаткування прибутку та відрахувань до цільових фондів.
14. Головне управління податку на додану вартість.
15. Головне управління адміністрування акцизного збору та моніторингу ринку підакцизних товарів.
16. Головне управління оподаткування фізичних осіб.
17. Головне управління місцевих, ресурсних, рентних і неподаткових платежів.
18. Головне управління звітності і статистики.
19. Головне управління економічного аналізу та планування податкових надходжень.
20. Головне управління валютно-фінансового контролю.
21. Головне управління податкового аудиту.
22. Головне управління стягнення податкової заборгованості.
23. Головне управління апеляцій.
24. Головне управління правового забезпечення.
25. Головне управління податкової міліції.
26. Управління по боротьбі з корупцією та безпеки в органах державної податкової служби.
27. Слідче управління податкової міліції.
28. Головне управління АІС “Податки” юридичних осіб.
29. Головне управління обліку та державних реєстрів платників податків.
30. Управління захисту податкової інформації.
31. Головний інформаційно-обчислювальний центр.
32. Головне управління масово-роз’яснювальної роботи.
33. Департамент розвитку та модернізації податкової служби.
При ДПА України діють спеціальні підрозділи з експлуатації будинків ДПА України, будівництва та реконструкції об’єктів матеріально-технічної бази, а також журнал “Вісник податкової служби”.
До системи ДПС України входять:
1. Державні податкові адміністрації в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
2. Академія державної податкової служби.
3. Фінансово-економічний коледж.
4. Пансіонат “Гліцинія”.
5. ММЦ “Гурзуф”.
6. Дитячий санаторно-оздоровчий центр “Маяк”.
7. Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації керівних кадрів органів ДПС України.
8. Навчально-курсовий комбінат ДПА України.
9. Управління по експлуатації майнового комплексу ДПА України.
Структура ДПА в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі дещо відрізняється від структури ДПА України у зв’язку з відсутністю в їх компетенції ряду функцій, що викликане конкретними особливостями їх діяльності.
Типова структура регіональних державних податкових адміністрацій (в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі) має дещо відмінний вигляд, порівняно зі структурою ДПА України.

ТИПОВА СТРУКТУРА регіональних державних податкових адміністрацій
1. Керівництво.
2. Управління оподаткування юридичних осіб.
3. Управління місцевих, ресурсних (рентних) і неподаткових платежів.
4. Управління оподаткування фізичних осіб.
5. Управління податкового аудиту.
6. Управління валютно-фінансового контролю.
7. Управління (відділ) по роз’ясненню податкового законодавства.
8. Управління стягнення податкової заборгованості.
9. Організаційно-розпорядче управління (відділ).
10. Відділ обліку та звітності.
11. Управління (відділ) економічного аналізу та прогнозування податкових надходжень.
12. Відділ внутрівідомчого контролю.
13. Управління (відділ) автоматизованого адміністрування податків.
14. Відділ апеляцій.
15. Відділ правового забезпечення.
16. Відділ кадрів.
17. Фінансовий відділ.
18. Відділ режимно-секретної роботи.
19. Відділ захисту податкової інформації.
20. Управління справами.
21. Управління податкової міліції.
22.Слідчий відділ податкової міліції.
23. Відділ по боротьбі з корупцією в органах державної податкової служби.
Відповідно до функцій державних податкових інспекцій розроблена і їх типова структура.

ТИПОВА СТРУКТУРА
державних податкових інспекцій у містах без внутріміських інспекцій, районах, районах у містах та об’єднаних державних податкових інспекцій, які не мають відділень
1. Керівництво.
2. Відділ (управління) оподаткування юридичних осіб.
3. Відділ (управління) оподаткування фізичних осіб.
4. Відділ (управління) податкового аудиту.
5. Відділ валютно-фінансового контролю.
6. Відділ по роз’ясненню податкового законодавства.
7. Відділ стягнення податкової заборгованості.
8. Відділ обліку, звітності та оперативного аналізу надходжень.
9. Відділ (управління) автоматизованого адміністрування податків.
10. Відділ правового забезпечення.
11. Відділ кадрів.
12. Бухгалтерія.
13. Адміністративно-господарський відділ.
14. Головний відділ (відділ) податкової міліції.
15. Слідче відділення (група) податкової міліції.
Для виконання завдань, що стоять перед податковою службою, актуальним є вдосконалення організаційної структури органів ДПС України. З цією метою опрацьовується програма модернізації державної податкової служби, пріоритетними напрямами якої є вдосконалення операційної діяльності з адміністрування податків і зборів, організаційно-управлінської діяльності, управління фінансовими та матеріальними ресурсами, інформаційних технологій, методології оподаткування та податкової системи.
У якості першочергових кроків модернізації передбачається розробка та впровадження більш досконалої функціональної організації для трьох рівнів податкової служби (ДПА України, регіональні органи податкової служби, районні та міські інспекції), упровадження системи управління, яка б відповідала новій функціональній організації, та вдосконалення діяльності за рахунок розвитку програмних продуктів, нового комп’ютерного обладнання та законодавчої бази.

2.2.3. Інформаційна структура органів ДПС Україн и

Безперервна циркуляція інформації між елементами системи ДПС України, між системою та навколишнім середовищем є неодмінним атрибутом управління.
Завдяки інформаційним процесам система здатна здійснювати доцільну взаємодію з оточуючими умовами, координувати відносини власних елементів, спрямовувати їх рух на досягнення поставленої мети.
Будь-який управлінський цикл починається із збирання, обробки інформації, супроводжується надходженням та аналізом інформації, а закінчується здобуванням даних, які є вихідними для нового управлінського циклу.
Розробка стратегії управління (перспективних цілей і завдань), підготовка й вибір управлінських рішень, організація їх виконання, регулювання та контроль, підведення підсумків базуються на споживанні здобутої інформації і завершуються видачею нової інформації.
Як видно, управління нерозривно пов’язане з інформацією. Без інформації неможливе ефективне керування системою, забезпечення її раціонального функціонування та успішного розвитку. При цьому інформація виконує в управлінні три класи завдань:
– є специфічною формою взаємозв’язку, взаємодії компонентів системи, а також системи в цілому з навколишнім середовищем;
– обслуговує всі рівні та функції управління – від підготовки та прийняття рішення до підведення підсумків виконання;
– є безпосередньою причиною, яка визначає вибір системою того чи іншого варіанта поведінки, переводу системи в новий стан, що забезпечує її рух до заданої мети.
Збирання і переробка інформації, її ефективне використання є необхідною істотною рисою управління, що пронизує всі його рівні, всі функції. Для успішного здійснення кожною ланкою системи управління своїх функцій вони повинні бути забезпечені відповідною інформацією.
Потреба в інформації різних ланок, суб’єктів управління неоднакова й визначається, насамперед, тими завданнями, які розв’язує у процесі управління той чи інший суб’єкт.
Потреба в інформації конкретна настільки, наскільки конкретні завдання, що виконуються в управлінні.
Обсяг і зміст інформації визначається:
– масштабом і важливістю рішень, що приймаються (чим масштабніше і важливіше рішення, тим більше за обсягом та різноманітністю інформація, необхідна для його підготовки);
– кількістю та характером керованих, регульованих параметрів;
– тривалістю і частотою управлінського циклу;
– кількістю варіантів станів і поведінки системи;
– величиною та різноманітністю збурюючих систему внутрішніх та зовнішніх впливів;
– кількістю і якістю показників, що характеризують підсумки роботи системи;
– структурою управління та співвідношенням між централізацією управління.
Відповідно до структури системи управління здійснюється рух інформаційних потоків. Різні організаційні структури потребують і певних систем організації інформації. Академік Глушков В.М. твердив, що управляюча система є устроєм, який здійснює упорядковану перевагу та перетворення інформації з тим, щоб вона набула форми, необхідної для управління. Це означає, що поряд з організаційною існує інформаційна структура управління.
З точки зору управління, інформація – це комплекс необхідних відомостей (даних, знань) для успішного проведення аналізу, вироблення, формування, прийняття та організації виконання управлінських рішень, контролю і прогнозування, а також інших функцій управління.
Вимоги, що ставляться до інформації в органах ДПС України, випливають з основних принципів інформаційних відносин, визначених Законом України “Про інформацію”: гарантованість права на інформацію, відкритість, доступність, повнота й точність, законність отримання, використання, поширення та зберігання.
Незважаючи на те, що обсяг, зміст, спрямованість потоків, терміни, інтервали циркуляції інформації в різних системах не є однаковими, існують загальні правила організації інформації, які передбачають чітке визначення:
– обсягу вихідної інформації, необхідної для прийняття рішення;
– переліку та форми інформаційних документів, у яких формулюється рішення;
– засобів доведення вихідної директивної інформації до об’єкта управління та виконавців;
– обсягу та виду інформації про хід та підсумки виконання рішення, що має подаватися органу управління з різних ділянок керованого об’єкта;
– переліку суб’єктів, що передають інформацію, терміну, умови та засобів її передачі;
– адресатів, кому спрямовується інформація, обсягу та асортименту її отримання від різних ланок суб’єкта управління, керівників різних рівнів;
– шляхів та засобів забезпечення своєчасного отримання та надійності інформації, контролю за проходженням, перевірки її вірогідності;
– місця, методів, технічних засобів, працівників, визначених для роботи з інформацією, що надходить від об’єкта управління, способів її зберігання, переробки та використання;
– переліку користувачів інформації;
– переліку осіб, які на основі здобутої інформації можуть приймати нові рішення або коригувати попередні;
– форм директивної або регулюючої інформації, періодичності її передачі, термінів доведення її до виконавців.
Наведений перелік визначає ряд вимог, які визначають зрозумілість, придатність для використання, тобто комунікативність інформації. Як правило, вона повинна передбачатися уже в самому повідомленні про управлінське рішення. Проте нерідко інформація актуалізується після прийняття рішення його автором: керівник деталізує, роз’яснює свої вказівки або рішення для забезпечення найбільшого ступеня засвоєння інформації виконавцем.
Зрозуміло, адекватність справ та вчинків виконавців не забезпечується лише комунікативністю директивної інформації. Вирішального значення тут набуває здатність і готовність виконавців виконати рішення одночасно з наявністю у них необхідних засобів. Якщо рішення підготовлено на основі інформації, що враховує об’єктивні та суб’єктивні можливості виконавців, здійснюється оперативне регулювання дій об’єкта, облік і контроль, то таке рішення виконується, досягається адекватність інформації, яка міститься у рішенні, і тієї, що надходить від виконавців у формі доповідей, звітів тощо.
Ефективність виконання рішення певною мірою досягається швидкістю збору, передачі, обробки інформації. Поява ЕОМ, розвиток інформаційних технологій дали значний поштовх для ефективності використання інформації. Виникла сфера людської діяльності, пов’язана зі створенням та застосуванням систем обробки інформації, включаючи засоби обчислювальної техніки, їх програмне та математичне забезпечення – інформатику.
Стосовно органів ДПС України, у сферу інформатики потрапляє діяльність щодо збирання, здобування, пошуку, переробки, видачі, використання, а також вивчення інформації, що циркулюється в органах ДПС.
Враховуючи зазначене, можна дати визначення інформаційної структури – структури, що визначає відносне розташування джерел та здобувачів повідомлень у системі, склад та взаємозв’язки носіїв інформації, спрямованість та конфігурацію комунікаційних мереж.
До основних характеристик інформації належать:
1. Цільове призначення інформації, що передбачає чітке визначення мети, з якою збирається, передається, аналізується інформація.
2. Обсяг інформації, тобто сукупна кількість знаків, символів тощо.
3. Цінність інформації, яка переважно визначається своєчасністю її передачі, ступенем впливу на рішення, що приймається, та важливістю самого рішення.
4. Повнота інформації, що визначається відповідністю обсягу до потреби в інформації певного змісту.
5. Надійність інформації, яка характеризується наявністю або відсутністю помилок в інформації, що передається.
6. Вірогідність інформації – ступінь відповідності інформації конкретному об’єкту або процесу.
7. Надмірність інформації – збільшення обсягів інформації понад визначені, які не спричиняють одержання додаткових нових відомостей.
8. Швидкість передавання і обробки інформації, яка визначається переважно швидкістю роботи систем і технічних засобів передавання інформації.
Потік інформації складається з повідомлень. Повідомлення – це форма подання інформації у вигляді текстів, графіків, таблиць, звукових символів, мови тощо.
Повідомлення цілеспрямовано передаються від джерела інформації до її споживача через інформаційні комунікації.
Повідомлення класифікуються за формою подання на документальні (текст, цифрові дані, магнітні записи) і недокументальні (мова, жести тощо).
Основною перевагою документальних повідомлень є можливість об’єктивної перевірки вірогідності інформації і довгострокового зберігання.
Документ – передбачена законом матеріальна форма одержання, зберігання, використання та поширення інформації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці або на іншому носієві, передбаченому законодавством.
Передача інформації здійснюється шляхом пересилання носія інформації споживачу за допомогою релейного, телефонного, супутникового, радіозв’язку тощо. У даний час інтенсивно поширюється використання зв’язку на базі оптоволоконних засобів передачі інформації.
В органах ДПС для передавання інформації використовують телефон, радіотелефон, телефакс, телетайп, поштовий, супутниковий та фельд’єгерський зв’язок, промислове телебачення, локальні та корпоративну мережі.
Інформація, що використовується в органах ДПС, містить найрізноманітніші відомості як про стан дотримання податкового законодавства, так і про органи ДПС та їх підрозділи, сили та засоби, результати діяльності, а також дані про підприємства та фізичних осіб, з якими вони співпрацюють.
Різноманітність інформації, яка здобувається та використовується органами ДПС, як правило, упорядковується, інакше потрібні відомості буде важко або неможливо відшукати.
З цією метою створюються інформаційні системи, що призначені для збирання, передачі, обробки, зберігання та видачі інформації. Зазначені системи враховують, систематизують інформацію, що дає змогу різним апаратам і службам неодноразово звертатися до неї та постійно поповнювати її новою і вилучати застарілу. До таких систем входять різноманітні реєстри, обліки, зведення тощо.
У цілому ж такі системи можна розділити на ручні, механізовані та автоматизовані.
Найбільшу ефективність звичайно забезпечують автоматизовані інформаційні системи – АІС (АІС “Податки”), оскільки вони концентрують, обробляють, зберігають і видають користувачам інформацію у суворій відповідності до нормативних актів.

2.2.4. Соціально-психологічна структура органів ДПС України

Поряд з формальною структурою системи, яка відображається у функціональній, організаційній, інформаційній та інших структурах управління, існує комплекс взаємостосунків, який не відображається офіційною структурною схемою, яка, проте, впливає на успіхи організації для досягнення мети. Це соціально-психологічна структура, яка в загальному вигляді відбивається в системі взаємозв’язків, що виникають серед працівників на міжособистісному рівні.
Необхідність розгляду соціально-психологічної структури системи управління не є надуманою чи суб’єктивною. Це лише прояв системного підходу, який вимагає здійснювати вивчення явища, проблеми з урахуванням його наступних взаємодій. Особливо це актуально для податкової служби.
Управління є, у першу чергу, керівництвом людьми. Урахування в управлінні психологічних факторів обумовлено тим, що об’єктивні закономірності розвитку системи визначають дії людей не безпосередньо, а лише відбиваючись у їх свідомості, впливаючи на думки та відчуття людей, на їх діяльність. Це зобов’язує враховувати в управлінні не тільки об’єктивні закономірності суспільного розвитку, але й закономірності суб’єктивного світу людей, психологію людини та групи, соціально-психологічний клімат у цілій організації та малих неформальних групах. Саме тому представники школи “людських стосунків” спрямували зусилля на виявлення ролі стосунків у малих групах і стверджували про необхідність виявляти у практиці управління та використовувати соціально-психологічні особливості групи. Серйозну увагу вони приділяли, поряд з іншим, делегуванню відповідальності, ефективність якої повністю визначається вмінням використовувати можливості своїх підлеглих як колективу.
З урахуванням сказаного, соціально-психологічна структура органів ДПС – це сукупність соціально-психологічних і моральних параметрів її системи, які справляють істотний вплив на ефективність її функціонування.
До основних параметрів такої структури належать “колектив”, “неформальна група”, “людина”, “індивід”, “особистість”, “керівництво”, “влада”, “лідерство”, “конфлікт” тощо. Розглянемо основні з них.
Колектив – слово латинського походження (collectivus) і означає об’єднаний, соборний.
Із соціальної точки зору це:
– об’єднання людей, які займаються спільною роботою, мають спільні інтереси;
– об’єднання людей, що тимчасово або постійно спільно виконують визначені завдання для досягнення поставленої мети;
– один з осередків суспільства, який організаційно об’єднує людей на основі їх суспільної діяльності;
– сфера життєдіяльності особи, де реалізується широкий спектр її здібностей, прагнень потреб та інтересів, де не тільки створюється сприяння розвиткові творчих сил людини, а й умови для їх реалізації.
Розвиток колективу проходить певні етапи, стадії становлення – від первинних, чітко не сформульованих, до зрілих, високоорганізованих форм. Різним стадіям формування колективу відповідають певні особливості в методах і прийомах управління ним.
Нижчий рівень розвитку колективу характеризується несформованим ядром, меркантильною мотивацією його членів у спільній праці, відсутністю традицій та співвідношення потреб окремих осіб та колективу, існуванням значних розбіжностей між особистими, груповими й загальнолюдськими інтересами та рядом інших факторів, що стримують розвиток колективу.
Середній рівень розвитку колективу – слабко визначене ядро, яке залучає, організовує та керує участю інших членів колективу у виробничому процесі, паритет інтересів окремих членів колективу визначений нечітко.
Вищий рівень розвитку – колектив має ядро, яке виступає носієм його традицій та етики. Воно залучає, організовує та керує участю інших членів колективу у виробничому процесі, а також усіма іншими важливими питаннями колективу. Показниками розвиненості є не тільки виробничо-економічні характеристики, а і рівень колективного самоврядування, гармонізації особистостей, колективістської свідомості й поведінки його членів, їх світогляд та інші морально-етичні якості.
Ураховуючи специфіку системи органів ДПС України, для характеристики її соціально-психологічної структури слід розглянути і деякі інші категорії – неформальну групу.
У будь-якому великому органі ДПС завжди можуть існувати групи співробітників, об’єднаних не тільки службовими зв’язками, а й спільними інтересами, смаками, схильностями – неформальні групи (мікрогрупи).
Дружні стосунки стимулюють продуктивність праці, служать непоганим фоном для розвитку та зміцнення колективу. Чим тісніше сходяться формальні й неформальні структури органу ДПС, тим ефективніше він функціонує, тим більше він керований.
Дж. Хоманс, соціолог із США, побудував модель для ілюстрації механізму функціонування неформальної групи: від керівника співробітники одержують службове завдання; виконуючи його постійно і щоденно, вони організовують взаємодію (систему конкретних актів поведінки), і тому між ними виникають певні симпатії або антипатії, сподівання, звички тощо. Чим частішою та інтенсивнішою є взаємодія, тим сильнішими стають взаємні почуття, і навпаки. У результаті формується група доволі міцно згуртованих між собою людей. Виникають певні норми спільної поведінки, які акумулюють минулий досвід, високо цінуються людьми і виконуються нерідко з більшою старанністю, ніж формальні норми.
Створення таких груп доволі часто є реакцією на поведінку керівництва: недовіру, зловживання авторитарними методами тощо.
Виділяють три види стосунків між формальною організацією та її керівником і неформальною групою та її лідером:
– неформальна група та її лідер активно підтримують формальну організацію та її керівника, дорожать загальними інтересами та традиціями, службові обов’язки виконують з повною віддачею сил та енергії. Нерідко мотиви старанного та ретельного ставлення до служби діють через почуття симпатії до формального керівника. Таку формальну групу умовно називають активною. Якщо у структурі міжособистісних стосунків переважають активні неформальні стосунки, то керована система буде функціонувати найбільш ефективно;
– неформальна група та її лідер байдужі до офіційної організації, їх керівника та виконуваних нею функцій – нейтральна група. Нейтральний вид не завжди той, до якого слід прямувати, оскільки може свідчити про формальне відношення до службових обов’язків;
– неформальна група неприязно ставиться до офіційної структури – організації та її керівника. Як правило, лідер, член групи ледве терпить офіційне керівництво з боку певної особи, не завжди відкрито, але намагається протидіяти їй, усі помилки в роботі органу пов’язуються з особистостями керівника та працівників, що його підтримують – протидіюча формальна група. Даний вид стосунків найбільш складний. Найпростішим вирішенням проблем може бути випровадження протидіючого неформального лідера. Це рішення може бути правильним, але не завжди, оскільки антагонізм у стосунках залишається і група висуне нового лідера. Більш привабливим може бути переорієнтація лідера та групи на взаємодію з офіційною структурою.
Велике значення у контексті питання, що розглядається, має розгляд термінів “керівництво”, “влада”, “лідерство” як елементів соціально-психологічної структури. Більшість людей не вбачають особливої різниці між ними, оскільки вважається, що керівна посада автоматично надає владу над підлеглими та лідерство у колективі. На практиці співвідношення цих трьох складових частин управлінського впливу різноманітна й визначається під впливом організації, особистими якостями керівника та працівників тощо.
Керівництво – право конкретної, спеціально уповноваженої посадової особи давати офіційні доручення підлеглим і вимагати їх виконання.
Діапазон керівництва залежить від статусу керівника, тобто чи є він єдиноначальником, чи особою, що очолює колективний орган управління.
Для виконання функцій керівника останньому потрібно мати владу, тобто можливість впливати на поведінку інших. Керівний вплив і влада залежить від особистості, на яку спрямовано цей вплив, ситуації, що склалася, та від якостей керівника. Є люди, для яких влада керівника поширюється на всі їх вчинки як на роботі, так і поза нею, інші визнають владу керівника тільки на роботі.
Особливого значення владним повноваженням надає положення керівника в ієрархії. Щодо окремої людини, то найбільший вплив звичайно справляє керівник.
Розрізняють шість форм влади керівника:
– владу, що ґрунтується на примусі, суть її полягає у наявності у керівника засобів покарання підлеглого;
– владу, засновану на винагороді, тобто у центр впливу на свого підлеглого керівник ставить винагороду;
– владу прикладу, тобто особисті якості керівника настільки привабливі для підлеглого, що останній прагне їх набути;
– законну владу, що ґрунтується на переконанні підлеглого у праві керівника віддавати вказівки, які той зобов’язаний виконувати;
– експертну владу, яка ґрунтується на впевненості підлеглого у наявності у керівника спеціальних знань, що дають змогу задовольнити суттєві потреби підлеглого;
– харизму – владу, побудована на особистих якостях лідера.
Лідерство – один з механізмів інтеграції групової діяльності, коли індивід або частина групи об’єднує, спрямовує дії всієї групи. Даний статус характеризується ставленням, в основі якого лежать довіра, авторитет, визнання високого рівня кваліфікації, готовність підтримувати в усіх починаннях, особисті симпатії, прагнення переймати досвід.
Сучасне управлінське мислення потребує, щоб керівництво людьми здійснювали начальники, які поєднували б формальне та неформальне лідерство. Лідер має, як правило, ряд чітко виявлених властивостей:
– спосіб його життя передбачає тісне поєднання кар’єри й особистого життя;
– ніколи не зупиняється у своєму розвитку, здібний, честолюбний, талановитий, знання стимулюють його до подальшого розвитку і вдосконалення;
– вбачає своє покликання у застосуванні успадкованих здібностей та набутих навичок, розуму, знання, таланту як способу самореалізації в керівництві іншими людьми.
Для більш повного з’ясування місця і ролі керівника у соціально-психологічній структурі необхідно мати чітке уявлення про такі елементи, як авторитет і типи керівництва.
Авторитет – це складне поняття, яке охоплює ряд елементів:
– знання керівником своєї справи;
– творчу спрямованість мислення і самостійність вчинків;
– індивідуальність;
– рівень загальної культури (мова, уміння висловлювати думки, давати чіткі вказівки, уміти слухати підлеглих, мати почуття такту тощо).
Тип керівництва – це непорушна думка керівника відносно того ступеня свободи, який має бути наданий підлеглим у підготовці рішень. Цей ступінь може змінюватися.
Одна з популярних класифікацій типів керівництва, розроблена Р. Лекертом, включає чотири їх типи.
Авторитарний (жорстка диктатура) – абсолютне диктаторство, керівник вирішує, що добре, а що погано, правильними вважаються стосунки, коли підлеглі беззастережно виконують вимоги керівника. До такого типу керівництва найчастіше вдаються керівники з недостатнім рівнем кваліфікації або з гіпертрофованою думкою про власні здібності. Проте ряд працівників добре сприймають такий тип керівництва.
Доброзичливий авторитарний тип – керівник турбується не тільки про успішне виконання службових завдань, але і про благополуччя підлеглих. На перший план висувається виконання поставлених ним завдань. Прийняття підлеглими самостійних рішень обмежене, проте ставлення до підлеглих як до рівних. Керівник не підкреслює своєї значущості і становища, не вказує підлеглим на їх місце. Ні у кого не виникає питання про те, хто є справжнім господарем становища.
Довірчий – керівник пропонує підлеглим курс дій, чекає від них чесного ставлення, залишає можливість для висунення альтернатив. При цьому кожен має рівне право голосу. Рішення керівником приймається одноособово, навіть якщо воно базувалося на порадах підлеглих, одночасно з відповідальністю.
Колегіальний – підлеглі залучаються до процесу підготовки рішення. Пропозиції керівника й підлеглих розглядаються нарівні та обирається оптимальне рішення. Керівник не демонструє влади, приймає рішення, запропоноване колегіально, навіть якщо воно не збігається з його власним.
Слід зазначити, що найкращого типу керівництва не існує. У кожному конкретному випадку тип визначається рядом факторів: особисті якості керівника та підлеглих, специфіка керованої системи, тип керівництва безпосередньо у начальника, традиції управління у даній організації. Тип керівництва повинен бути стабільним і гнучким. Слід усвідомлювати, що підлеглих цікавить не кількість рішень, а вплив рішень на їх інтереси, тобто управлінське рішення поряд з виконанням службових завдань повинно враховувати і інтереси виконавців.

Контрольні запитання
1. У чому полягають особливості функціональної структури органів ДПС України?
2. Що означає управління органами ДПС на функціональній основі?
3. Дайте визначення інформаційної структури органів ДПС України.
4. Наведіть основні характеристики інформації.
5. Охарактеризуйте вимоги, що висуваються до інформації в органах ДПС України.

2.3. Організація процесу управління в органах державної податкової служби

2.3.1. Аналітична робота в органах ДПС

Аналітична робота в органах ДПС України – це постійна дослідна діяльність (функція процесу управління), що охоплює своїм змістом широкий комплекс організаційних заходів і методичних прийомів для вивчення і оцінки інформації про стан дотримання податкового законодавства, результати практичної діяльності органів ДПС України з виконання поставлених перед ними завдань, а також про умови, у яких ці завдання виконуються.
Аналітична робота полягає:
– у вивченні закономірностей практично всіх процесів і явищ суспільного життя, що можуть тією чи іншою мірою вплинути на діяльність органів ДПС;
– у використанні здобутих відомостей і знань для забезпечення ефективної діяльності органів ДПС.
Аналітична робота є невід’ємною і найважливішою складовою управлінської діяльності, не епізодичним, короткочасним актом, що виконує спеціально призначений працівник, а функцією усіх ланок системи, що здійснюється постійно.
Значення аналітичної роботи в управлінській діяльності органів ДПС усіх рівнів визначається тим, що її результатом повинно бути не тільки виявлення основних проблем і недоліків системи, але й встановлення конкретних шляхів їх усунення на основі наявних та вишуканих можливостей.
Основними вимогами до аналітичної роботи є:
– достовірність, повнота, суттєвість, своєчасність, зрозумілість, нейтральність, співставимість результатів;
– системність і плановість;
– комплексне використання методів аналізу.
Перед аналітичною роботою ставиться основна мета:
– забезпечення безперервного спостереження за результатами службової діяльності;
– систематичне інформування органів влади й управління, керівництва ДПА України та на місцях, а також ДПІ про фактичний стан дотримання податкового законодавства і завдання органів ДПС України щодо посилення контролю за його виконанням, особливо у частині надходження доходів до бюджету;
– своєчасне застосування заходів щодо посилення боротьби з порушенням податкового законодавства (щоденне реагування);
– підвищення якісного рівня боротьби з порушенням податкового законодавства шляхом своєчасного і цілеспрямованого прийняття управлінських рішень на рівні керівництва ДПА та інших органів ДПС, їх служб та підрозділів на місцях;
– підготовка змістовних матеріалів та пропозицій, на підставі яких можливе прийняття ефективних законодавчих актів з боку владних структур.
Із вищезгаданого можна зробити висновок, що провідне місце в аналітичній роботі органів ДПС посідає аналіз і оцінка факторів зовнішнього та внутрішнього середовища органів ДПС України, які визначають основні умови їх функціонування.
Під зовнішнім середовищем розуміють об’єктивно існуючі умови, в яких діє податкова служба. Це, по-перше, соціально-економічні, політичні, демографічні, територіальні та інші фактори, що впливають на стан дотримання податкового законодавства, форми і методи боротьби з його порушенням, по-друге – власне порушення податкового законодавства.
Внутрішнє середовище – це сам орган ДПС, до якого входять дві складові: сили та засоби органу ДПС і результати його діяльності.
Під час оцінки зовнішнього та внутрішнього середовища одночасно вивчається комплекс питань, пов’язаних з функціонуванням органу ДПС. Проте часто доводиться аналізувати питання, розв’язання яких без попереднього дослідження не можливе. Таким чином, існує два напрями діяльності щодо аналізу й оцінки зовнішнього та внутрішнього середовища – комплексний (загальний) та вибірковий (частковий) аналіз.
Комплексний аналіз передбачає дослідження всього комплексу причин та умов, які впливають або можуть впливати на конкретний об’єкт або явище, а також методів і шляхів ефективного впливу на нього.
Вибірковий аналіз полягає у дослідженні окремих проблем контролю за дотриманням податкового законодавства та діяльності органів ДПС України. Проте поняття вибірковості дещо умовне і означає його відношення до комплексного аналізу. Тут треба мати на увазі, що дослідження окремої, вибіркової проблеми теж носить, певною мірою, комплексний характер з точки зору вивчення всього спектра причин та умов, які можуть впливати на дане явище.
Такі проблеми найчастіше виявляються у ході комплексного аналізу або формулюються суб’єктами управління більш високого рівня, а нерідко виникають у ході повсякденної діяльності.
Прикладом вибіркового аналізу у масштабі держави може бути вивчення ситуацій, що виникають у зв’язку з несплатою окремих видів податків або появою та зникненням фірм-одноденок.
Залежно від періоду дослідження (аналізу) виділяють 4 види аналізу:
– за минулий період (більше року), що проводиться з метою вивчення тенденцій у результатах діяльності податкових органів та тенденцій щодо дотримання податкового законодавства факторів, що їх обумовлюють для одержання прогностичних висновків про можливі зміни цих тенденцій, опрацювання перспективних заходів щодо удосконалення діяльності органів ДПС України та їх служб, а також посилення контролю за дотриманням податкового законодавства;
– за звітний період (квартал, півріччя, 9 місяців, рік), протягом якого у сфері діяльності оцінюється повний обсяг інформації про діяльність органів ДПС України, про своєчасність і повноту надходжень платежів до бюджету, про наслідки заходів, що вживались податковою службою для забезпечення дотримання податкового законодавства з урахуванням факторів, здатних впливати на це з того чи іншого боку. Висновки аналізу складають основу для планування роботи.
Залежно від періодичності проведення аналіз розподіляють на три види:
– поточний (безперервний) аналіз обстановки на основі оцінки добової, тижневої (декадної) та місячної інформації. Служить потребам оперативного керівництва органом з метою своєчасного внесення корективів у плани роботи та цілеспрямованого вжиття відповідних заходів;
– періодичний аналіз, який проводиться на основі оцінки інформації про хід виконання певної програми, завдання після завершення конкретних їх етапів;
– позачерговий аналіз здійснюється у випадку виникнення надзвичайних обставин, передбачити які заздалегідь було неможливо (різка зміна економічних або політичних умов, виявлення значних порушень податкового законодавства, стихійне лихо тощо).
Ефективність будь-якого аналізу прямо залежить від вміння працювати з інформацією. Суб’єкт аналізу повинен вміти та мати можливість користуватись усіма доступними джерелами інформації і забезпечувати своєчасне та оптимальне їх використання у ході аналізу.
Уся необхідна для проведення інформація може бути поділена (умовно) на:
– внутрішню, що формується безпосередньо в податковому органі: це дані про обсяг надходжень від сплати податків та інших обов’язкових платежів, відстрочки платежів, втрати бюджету внаслідок отриманих платниками податків пільг в оподаткуванні, а також про ухилення від сплати, відомості про результати перевірок, включаючи документальні, та заходів щодо стягнення податкового боргу, інформація про результати діяльності всіх служб органу ДПС;
– зовнішню, що виникає поза податковим органом, тому збір її організовується органом ДПС різними каналами: через телефон, факс, радіозв’язок, пошту, спілкування з платниками податків. Великий обсяг інформації йде від засобів масової інформації, ділових паперів, що надходять з установ, організацій та підприємств, правоохоронних і митних органів та банківських установ.
Значна частина інформації подається у вигляді статистичних даних. Статистичний аналіз використовується переважно на рівні ДПА.
Аналітична робота у податковій службі здійснюється всіма підрозділами всіх рівнів у межах компетенції.
Як складова частина управлінської діяльності аналітична робота притаманна кожному органу, кожному структурному підрозділу й співробітнику, але найбільш характерна вона для спеціалізованих підрозділів ДПА України (Головне управління економічного аналізу та планування податкових надходжень, Головне управління звітності і статистики, Головний інформаційно-обчислювальний центр), а також для місцевих ДПА (управління (відділи) економічного аналізу та прогнозування податкових надходжень, відділи обліку та звітності тощо).
Конкретне аналітичне дослідження передбачає такі етапи:
1. Визначення мети аналітичної роботи.
2. Вибір об’єктів і складання плану (програми) дослідження (перелік питань, які вивчаються).
3. Вибір (розробка) методики дослідження.
4. Складання плану організаційних питань.
5. Перевірка методики дослідження.
6. Збирання матеріалу.
7. Аналіз зібраного матеріалу, його узагальнення, формулювання висновків.
8. Перевірка висновків, їх аналіз на практиці.
9. Підготовка пропозицій за результатами аналізу.
З урахуванням практики суб’єкт управління насамперед оцінює проблеми. На цій основі вивчаються цілі та завдання дослідження, висуваються гіпотези.
При складанні програми з’ясовується приблизний обсяг майбутньої роботи, питання, які повинні бути вивчені, а також термін аналізу.
Методика дослідження повинна давати уявлення про те, як вивчається кожне питання плану, яку інформацію та методи для обробки інформації необхідно використати, де і якими способами її можна здобути. Визначаються джерела інформації (оперативна, статистична, бухгалтерська та податкова звітність, акти та довідки перевірок, анкети, опитувальні листи, нормативно-правові документи тощо).
План організаційних питань призначений для упорядкування вирішення питань, пов’язаних з аналітичною роботою. Зокрема, на виконання плану наводиться розрахунок сил та засобів, що здійснюється на основі приблизного обсягу майбутньої роботи (хто, якими силами та засобами проводить аналіз); послідовність і тривалість операцій; склад і функції учасників вивчення.
Якщо для проведення аналізу розробляються додаткові документи (анкети, опитувальні листи тощо), вони обов’язково перевіряються. Для цього може бути проведене експериментальне випробування, під час якого уточнюється та удосконалюється вибрана методика збирання та аналізу інформації.
Збір інформації для проведення аналітичної роботи здійснюється із застосуванням основних методів (вивчення документів, опитування, спостереження, експерименту).
1. Вивчення документів – підбір і аналіз текстів з тематики аналізу, вивчення нормативних актів, звітної документації, довідок, поточного листування, матеріалів конкретних справ, заяв, пропозицій громадян, публікацій у пресі.
2. Опитування проводиться, як правило, у вигляді анкетування та інтерв’ювання.
Анкетування дозволяє охопити більшу кількість одиниць інформації та об’єктивно її вибрати із застосуванням методів математичної статистики.
Інтерв’ювання передбачає вивчення меншої кількості одиниць спостереження. Існує два основних види інтерв’ю: вільне (неформалізоване) і стандартизоване (формалізоване) опитування. Перше з них припускає зміну кількості та змісту запитань залежно від конкретної ситуації; друге чітко обмежене сформульованими запитаннями.
Спостереження використовується практично у кожному аналізі шляхом ознайомлення зі станом справ на місцях, вивчення оперативної обстановки, узагальнення досвіду роботи та розв’язання інших завдань. Часто здійснюється методом вибіркового обстеження досліджуваної сукупності об’єктів. У цьому разі особливого значення набуває правильне визначення репрезентативного обсягу вибірки, тобто кількості об’єктів, що підлягають вивченню з метою забезпечення певного рівня достовірності із заданою ймовірністю. Але сама кількість об’єктів не гарантує репрезентативності, якщо вибірка не буде за структурою представляти модель генеральної сукупності.
За результатами аналізу зібраної інформації, як правило, складається узагальнюючий документ, в якому формулюються висновки. Однак їх використовувати одразу ж, без перевірки на практиці ризиковано.
Об’єктивних кількісних показників оцінки аналітичної роботи не існує. Показником її ефективності є підготовка професійно компетентних, законних та актуальних управлінських рішень, спрямованих на усунення помилок, недоробок, розв’язання суттєвих проблем, підвищення результативності дій податкової служби.
Основним результатом аналітичної роботи є підготовка комплексних аналізів діяльності органів ДПС України у межах їх компетенції, до підготовки яких залучаються практично всі підрозділи. За своїм змістом він може мати такі розділи.
1. Статистика суб’єктів підприємницької діяльності, з них – платників податків.
2. Надходження податків і зборів:
– обсяги (загальні з них до державного та місцевих бюджетів), структура, динаміка, тенденції;
– втрати бюджету за отриманими платниками пільгами в оподаткуванні (загальна кількість платників, сума отриманих пільг, структура пільг (у платежах за землю, податку з власників транспортних засобів, місцевих податках, податку на прибуток, ПДВ тощо), динаміка, питома вага окремих пільг у загальній кількості;
– співвідношення надходжень і втрат;
3. Заборгованість за платежами до бюджету:
– загальна сума податкового боргу;
– структура та динаміка податкового боргу за видами платежів та адміністративними одиницями;
– стан погашення податкового боргу всього, у тому числі за рахунок заліків;
– причини утворення податкового боргу;
4. Заходи податкових органів щодо стягнення несплачених своєчасно платежів (стягнуто безспірно з платника, списано податкового боргу, несплаченого банкрутом за вироком суду, передано справи арбітражним судам, надходження коштів за рахунок продажу майна банкрутів) та вилучення готівки у боржників;
5. Контрольна робота органів ДПС:
– обсяг комплексних перевірок підприємств, установ та організацій, у т.ч. з виявленими порушеннями податкового законодавства;
– обсяг тематичних перевірок, у т. ч. з виявленими порушеннями законодавства;
– обсяг перевірок громадян-підприємців;
– обсяг та структура донарахувань за результатами контрольних заходів;
– обсяг застосування фінансових санкцій (пені, штрафи тощо): нараховано, у т. ч. із загального обсягу тих, які фактично надійшли до бюджету;
– обсяг донарахувань на одного спеціаліста;
– питома вага донарахувань у фактичному надходженні коштів до бюджету.
6. Розгляд ДПА скарг, звернень, апеляцій платників податків:
– обсяг скарг та апеляцій, де оскаржені рішення ДПА про зупинення операцій на рахунках, про стягнення невнесених у строк платежів, про штрафні санкції, постанови про накладення адміністративних стягнень, конфіскацію товарів тощо;
– обсяг рішень, скасованих у результаті розгляду скарг та апеляцій, їх питома вага у загальному обсязі;
– кількість зареєстрованих та ліквідованих свідоцтв фізичних осіб-платників ПДВ;
– кількість присвоєних ідентифікаційних номерів.
Крім того, підрозділи ДПА можуть здійснювати підготовку таких аналітичних документів:
– довідок про виконання конкретних завдань (у встановлені терміни або щоденно, щотижня, щодекади, щомісяця тощо) та про надзвичайні події;
– прогнозу результатів діяльності, зокрема надходжень станом на певну дату;
– довідок про стан роботи конкретних управлінь, відділів, служб або за встановленим напрямом діяльності (організаційна, кадрова, фінансова діяльність тощо),
– довідок про стан відомчого контролю;
– довідок про стан взаємодії з іншими службами та правоохоронними органами.

2.3.2. Система управлінських рішень в органах ДПС України

Щодо управлінської діяльності органів ДПС, управлінське рішення – це рішення відповідного керівника, засноване на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки, яке містить постановку цілі (мети), обґрунтування засобів їх здійснення, та прийняте в установленому порядку, що забезпечує організаційну стабільність та вдосконалення діяльності органів для виконання завдань ДПС України відповідно до чинного законодавства.
Управлінське рішення завжди пов’язане з визначенням мети. Тому цілі конкретних управлінських рішень органів ДПС України повинні розглядатись у контексті цілей загальнодержавної політики у сфері дотримання податкового законодавства, оскільки ДПА та ДПІ призначені забезпечувати втілення у життя цієї політики.
Управлінські рішення органів ДПС слід розглядати як засіб втілення в життя директивних установок у сфері контролю за дотриманням податкового законодавства, з одного боку, та як засіб організації діяльності цих органів, а також їх підрозділів з метою реалізації цих установок – з іншого. Одночасно ці рішення повинні забезпечувати організаційну стабільність та розвиток системи органів ДПС.
Теорія і практика управління накопили доволі багатий арсенал методів підготовки управлінських рішень. Насамперед, це методи аналізу, моделювання, вимірів, розрахунків, експертних оцінок, соціологічних досліджень і ряд інших. Для керівників та інших працівників органів ДПС, які беруть участь у розробці управлінських рішень, важливим положенням є системне бачення управлінських рішень. Це дає змогу оцінювати пріоритети в умовах конкретної ситуації вже на початкових стадіях розробки рішення, відшукувати не тільки проблеми, а й засоби їх розв’язання, тобто діяти цілеспрямовано, забезпечувати послідовність і наступність рішень, ритмічність і планомірність процесу їх розробки та прийняття, дозволяє розглядати кожне з них як ланку у загальному ланцюгу постановки і реалізації цілей діяльності органів ДПС.
Це може бути досягнуто лише при використання системного підходу як методологічної бази розробки управлінських рішень органу ДПС. Суть його полягає у наявності:
– ясного бачення мети дослідження: у кожному управлінському рішенні повинен чітко простежуватись зв’язок між метою управління, ситуацією та проблемою, що виникла;
– повної і цінної інформації, яка використовується для вироблення та реалізації рішення;
– повного розкриття якісних та кількісних аспектів з конкретизацією його певних сторін. Залежно від характеру управлінських рішень можливий акцент на тій чи іншій стороні рішення;
– оцінки результатів здійснення та ефективності рішення;
– ретельного аналізу проблемної ситуації, конкретних умов та існуючих можливостей розробки і реалізації рішення;
– чітких вказівок у рішенні про порядок дій, виконавців, терміни та порядок контролю за виконанням даного рішення;
– обліку та оцінки можливих наслідків здійснення управлінських рішень, у т. ч. і негативних у суміжних сферах керованої системи.
Складність і різноманітність завдань та функцій зумовлює необхідність прийняття безлічі управлінських рішень. Чим більше завдань доводиться розробляти й виконувати одночасно, тим більшою є потреба виконувати їх у взаємній погодженості.
Уся сукупність управлінських рішень, що приймаються та виконуються, створює систему управлінських рішень, тобто всі рішення, що приймаються, повинні розглядатись у єдиному комплексі. Комплексність у даному випадку означає єдність головної мети у сфері боротьби з порушеннями у сфері оподаткування, забезпечення дотримання податкового законодавства, а також пов’язаних з цим основних напрямів діяльності, форм та методів їх реалізації, закономірностями організації і функціонування органів ДПС. У цьому комплексі повинні бути поєднані організаційні, правові, тактичні, методичні та інші аспекти діяльності органів ДПС.
В умовах дії різнохарактерних управлінських рішень великого практичного та гносеологічного значення набуває їх класифікація, яка дає можливість виділити основні види рішень, описати та упорядкувати їх комплекс, забезпечити швидкість пошуку і прийняття нових рішень з урахуванням діючих, а також контроль за їх виконанням, виключити повторне (дублююче) прийняття рішення з одних і тих же питань, удосконалити потоки документації та визначити шляхи усунення недоробок і прорахунків у частині прийняття та виконання рішень.
Класифікація управлінських рішень здійснюється за наступними ознаками.
1. За цільовим призначенням:
– стратегічні (концептуальні) – плани роботи на рік і більше, установчі накази про завдання органів ДПС на наступний рік, концепції розвитку, програми (комплексні, цільові) удосконалення діяльності органів ДПС у частині окремих проблем боротьби з ухиленням від сплати податків та інших обов’язкових платежів;
– тактичні (ситуаційні) – накази, вказівки, рішення колегії або оперативної наради, а також плани, що складаються у процесі управління. Такі управлінські рішення призначені стабілізувати діяльність органів ДПС та їх підрозділів шляхом своєчасного внесення коректив у роботу та усунення відхилень від стратегічних рішень.
2. За масштабами впливу:
– загальні (комплексні) – управлінські рішення, що стосуються всієї або значної частини системи управління;
– часткові (локальні) – управлінські рішення, що стосуються окремих завдань, підрозділів служб та напрямів роботи.
3. За глибиною впливу:
– багаторівневі – управлінські рішення, які стосуються всіх рівнів системи або однієї служби на всіх рівнях системи (ДПА України; ДПА АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя; ДПІ);
– однорівневі – управлінські рішення, що стосуються одного рівня системи повністю (наприклад, усіх ДПІ) або одного чи декількох структурних підрозділів, служб одного рівня, тобто у межах конкретної податкової адміністрації або інспекції.
4. За спрямованістю впливу:
– зовнішні – управлінські рішення, спрямовані на реалізацію основних функцій системи, тобто тих, заради яких і створена система. Вони забезпечують координацію і взаємодію податкової служби з іншими органами державного управління, а також з іншими підприємствами, організаціями та установами;
– внутрішні – управлінські рішення, які призначені для забезпечення внутрішньої організаційної роботи в системі податкової служби, спрямованої на належну структуризацію системи, на оптимальну організацію процесу її функціонування, поліпшення планування, контролю, підготовки кадрів, ресурсного та іншого забезпечення.
5. За способом прийняття:
– одноособові – управлінські рішення, що приймаються конкретною посадовою особою (керівником податкового органу, його структурного підрозділу тощо);
– колективні – управлінські рішення, що приймаються колективно. Разом з тим, масштаби таких рішень у органах ДПС певною мірою обмежені. Можуть використовуватись переважно у навчальних закладах, громадських організаціях тощо;
– колегіальні (приймаються спеціально уповноваженими органами – колегіями державних податкових адміністрацій).
6. За юридичними властивостями:
– нормативні – управлінські рішення, що нормативно закріплюють основи організації та діяльності органів ДПС і тим самим забезпечують їх організаційну сталість (положення про органи ДПС і їх структурні підрозділи, що закріплюють завдання, функції, структуру, а також правовий статус керівників). Такі рішення розраховані на багатократне, тривале використання;
– індивідуальні – управлінські рішення, що мають одноразове призначення і після виконання припиняють свою дію (накази про призначення на посаду та звільнення з неї, про присвоєння спеціального звання працівникові податкової служби тощо).
7. За джерелами виникнення:
– рішення на виконання розпоряджень органів більш високого рівня – управлінські рішення на виконання директивних вказівок центральних і місцевих органів влади, на виконання вимог наказів, вказівок та інших рішень ДПА України тощо;
– ініціативні – управлінські рішення, що приймаються з власної ініціативи органу ДПС, його структурного підрозділу тощо на основі виявлених проблем, виходячи з характеру обстановки та виникаючих завдань. З числа ініціативних рішень виділяють додатково так звані ситуаційні – управлінські рішення оперативного реагування на швидкі зміни обставин через непередбачені події або факти.
8. За способом фіксації: усні та письмові.
9. За можливостями використання:
– багаторазові (типові) – управлінські рішення, дія яких розрахована на час до їх відміни або на конкретний термін (накази, розпорядження, інструкції, дія яких припиняється у разі відміни або у зв’язку із закінченням точно встановленого терміну використання);
– одноразові – управлінські рішення, що розраховані для конкретної ситуації (наприклад, індивідуальні), після реалізації якої вони припиняють свою дію (накази, розпорядження щодо зарахування або звільнення з посади, матеріального стимулювання тощо).
10. За ознакою початку або кінця завдання:
– вихідні (початкові) – управлінські рішення, що означають необхідність проведення процесу чи виконання якихось завдань (проведення перевірок щодо дотримання податкового законодавства, доведення планових та спеціальних завдань до підпорядкованих органів тощо);
– підсумкові – управлінські рішення, що розглядають наслідки виконання завдання (накази про результати роботи податкового органу або його структурного підрозділу за квартал, півріччя, рік, а також про виконання планів, програм тощо).
11. За часом дії (тривалістю):
– короткострокові – управлінські рішення, термін виконання яких не перевищує місяць;
– довгострокові – управлінські рішення, термін виконання яких більше місяця.
Перерахований перелік управлінських рішень в органах ДПС не є вичерпним, не всі вони однаковою мірою використовуються на практиці. Проте така класифікація потрібна в першу чергу для того, щоб краще зрозуміти саму природу управлінських рішень.
Умови ефективності управлінських рішень. Як показує практика, не всі рішення однаково успішно виконуються. На хід виконання їх впливає ряд факторів:
1. Наукова обґрунтованість рішення – рішення повинно базуватись на всебічному пізнанні причинно-наслідкових зв’язків соціально-правової сфери життя і діяльності органу ДПС, на матеріалах ретельного аналізу оперативної обстановки. Іншими словами, воно повинне передбачати, враховувати і прогнозувати перебіг подій, наслідки та результати.
2. Належне інформаційне забезпечення дає можливість обґрунтувати мету, шляхи та засоби її досягнення, оперативно регулювати процес реалізації рішення. Рішення буде результативним, якщо процес його підготовки, прийняття та виконання забезпечується необхідним обсягом інформації.
3. Законність – відповідність не тільки букві закону, а й духу законодавства, це відповідність державним та відомчим нормативним актам, наказам, нормативам, інструкціям.
4. Повноважність та владність – суб’єкт управління, що приймає управлінське рішення, повинен бути наділений певним обсягом повноважень. Дотримання даної вимоги надає рішенню сили, здатної впливати на суб’єкт управління і застосовувати примус у вигляді санкцій.
5. Компетентність – управлінське рішення повинне прийматись органом, що має таке право. Різко знижується компетентність, коли певним органом підмінюються функції нижчих, особливо підпорядкованих йому органів.
6. Своєчасність та актуальність – управлінські рішення повинні бути прийняті для розв’язання найбільш важливих проблем в оптимальні для цього терміни.
7. Гнучкість – співвідношення управлінського рішення із суб’єктивними особливостями виконавців та особливостями умов, за яких управлінське рішення буде реалізовуватись. Ефективним є управлінське рішення, що залишає простір для виявлення ініціативи.
8. Розв’язання проблеми повністю або на тривалий термін – повторні рішення з одного і того ж питання потребують великих затрат часу, енергії, сил і одночасно послаблюють виконавську дисципліну працівників ДПС.
9. Адаптація управлінського рішення до виконавського рівня – управлінське рішення повинно бути реальним, посильним, збалансованим, оскільки у протилежному випадку підривається віра виконавців у власні можливості, падає ініціатива та активність, проте, з іншого боку, явно полегшені завдання розслаблюють співробітників.
10. Наступність і несуперечливість – управлінське рішення повинно бути логічним продовженням прийнятих раніше стратегічних рішень.
11. Виконавська дисципліна управлінського персоналу – юридична відповідальність працівників за ретельність або неналежне виконання обов’язків, а також неприйняття необхідних управлінських рішень на своєму рівні та у межах своєї компетенції.
12. Суспільна мотивація та інтереси справи – співробітники мають знати, якими мотивами керувався керівник, приймаючи управлінське рішення, і які цілі будуть досягнуті в результаті його виконання.
Відомчі нормативні акти – основа системи управлінських рішень. У загальному вигляді систему управлінських рішень в органах ДПС можна представити як таку, що складається з планів та відомчих нормативних актів. Оскільки планування буде розглядатися дещо пізніше, зупинимося на відомчих нормативних актах (організаційно-розпорядчих документах).
До складу організаційно-розпорядчих документів входять:
– нормативні – наказ, розпорядження, положення, інструкція, настанова, статут, правила, директива, інструктивний лист;
– ненормативні – вказівка, посадова інструкція, припис, протокол (рішення) оперативної наради, резолюція.
Наказ – нормативний акт, що видається на всіх рівнях системи органів ДПС. Визначає завдання органів, поширює або обмежує права та обов’язки посадових осіб, скасовує, доповнює або відміняє у межах компетенції діючі нормативні акти в усіх аспектах організаторської та предметної діяльності органів та підрозділів ДПС.
Основними елементами наказу є: найменування акта та органу ДПС, щодо якого він видається, місце і дата видання, номер, назва, текст наказу з додатками, підпис керівника.
Текст наказу складається, як правило, з констатуючої та розпорядчої (наказової) частин.
Констатуюча частина містить причини та обставини, що зумовили видання наказу, оцінку стану справ, мету наказу. Викладається стисло і, як правило, порушує ті питання, щодо яких будуть дані приписи у наказовій частині. Якщо підставою для наказу є законодавчий або нормативний акт, виданий органом управління вищого рівня, то у констатуючій частині зазначається його вид, дата, номер, заголовок і коротко передається зміст тієї його частини, що безпосередньо стосується даного органу управління.
Основною частиною є наказова, яка містить суть наказу. Розпочинається словом “наказую” і містить конкретні приписи про те, що повинно бути виконано, перераховуються заходи для виконання певних завдань, виконавці, їх права та обов’язки, форми й методи роботи, строки виконання тощо.
Кожний припис оформлюється окремим пунктом. Якщо одній особі дається кілька приписів, то вони об’єднуються в один пункт, який може бути розділений на підпункти.
У останньому пункті зазначається посадова особа, на яку покладається контроль за виконанням наказу.
Накази, пов’язані з призначенням або звільненням з посади, присвоєнням звань, заохоченням тощо, не мають нормативного характеру.
Розпорядження – нормативний акт, який регламентує порядок організації та виконання управлінських рішень, здійснення визначеного переліку заходів конкретними виконавцями у встановлені терміни (про організацію підвищення кваліфікації, про порядок проведення семінарів, про порядок використання матеріально-технічних засобів тощо).
Положення – нормативний акт, що регламентує правовий статус (компетенцію, права, обов’язки, відповідальність) органів та підрозділів ДПС, їх структурних ланок.
Текст положення складається з розділів, що розбиваються на пункти і підпункти: загальні положення, завдання, функції, права, відповідальність, критерії оцінки діяльності, статус керівника.
Інструкція – нормативний документ, що регламентує порядок, способи та методи здійснення управлінської та службової діяльності органів ДПС, а також виконання рішень органів управління вищого рівня.
Інструкція не має констатуючої частини, весь її текст, що викладається у формі статей (пунктів), має резолютивний (наказовий) характер. Найчастіше фігурують слова типу “повинен”, “слід”, “необхідно”, “забороняється”, “не допускається”.
Інструктивний лист – нормативний документ, що регламентує та деталізує порядок, способи та методи здійснення окремих питань управлінської та службової діяльності органів ДПС, а також виконання рішень органів управління вищого рівня (деталізація порядку проведення документальних перевірок платників податків, уточнення порядку нарахування та стягнення штрафних санкцій, застосування заходів адміністративного впливу до громадян, винних у порушеннях податкового законодавства тощо).
Настанова – кодифікований нормативний акт, що поєднує у собі норми положення та інструкції, тобто регламентуючий і правовий статус органу (підрозділу) ДПС України, а також порядок, методи, способи діяльності.
Статут – нормативно-правовий документ, що регламентує організацію і діяльність юридичних осіб, організацій, підприємств тощо (Статут Академії ДПС України, Статут внутрішньої служби органів міліції тощо).
Правила – нормативно-правовий документ, що регламентує порядок здійснення певних операцій або дій (Правила прийому до вищих навчальних закладів, Правила застосування Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” тощо).

2.3.3. Прогнозування та планування в органах ДПС України

2.3.3.1. Прогнозування в органах ДПС України

Ефективність управління у будь-якій сфері значною мірою визначається обґрунтованістю прогнозів майбутньої діяльності та її результатів.
Прогноз (походить від грецького prognosis) – передбачення, передрікання. Ще зовсім недавно прогнозування було справою вузького кола фахівців і знаходило застосування при виконанні обмеженого кола завдань, переважно природничих та наукових. Однак за короткий час прогноз набув значного поширення, оскільки дає можливість завчасно підготуватись до подій, передбачити можливі результати й наслідки управлінського рішення тощо.
Таким чином, прогнозування – це визначення ймовірних шляхів та результатів майбутнього розвитку явищ і процесів, оцінка показників, що характеризують дані явища та процеси для віддаленого майбутнього.
Прогнозування і планування – різні, але взаємопов’язані етапи єдиного процесу опрацювання управлінського рішення. Вони відрізняються відношенням до інформації про майбутнє. Іншими словами, якщо прогноз – це інформація для обдумування та визначення можливих шляхів розвитку, то план – пряме керівництво до дії. При цьому важливо, щоб прогнозування було цілеспрямованим, оскільки його результати мають використовуватись під час виконання конкретних завдань управління, а позиції плану – ґрунтуватись не тільки на аналізі ретроспективної інформації, але й підкріплюватись відповідними прогнозними даними.
На сьогоднішній день розробляється значна кількість прогнозів за різними критеріями.
1. За метою, заради якої прогнози розробляються, прогнозування можна розподілити на два типи:
– пошукове прогнозування – визначення можливого стану об’єкта у майбутньому. При такому прогнозуванні здійснюється умовне перенесення у майбутнє тенденцій розвитку об’єкта:
а) з припущенням, що протягом прогнозованого періоду не станеться ніяких подій, які могли б різко змінити ці тенденції;
б) з урахуванням факторів, що можуть змінити тенденції розвитку об’єкта (зміни загальної політичної або економічної ситуації, введення в дію нових нормативно-правових актів або внесення змін і доповнень до існуючих тощо);
– нормативне прогнозування – визначення шляхів і строків досягнення станів об’єкта, які відповідають на запитання про шляхи досягнення бажаного стану. Базується на основі заздалегідь заданих норм, ідеалів, цілей.
2. За об’єктом дослідження: природознавчі, науково-технічні та соціально-економічні.
3. З точки зору періоду прогнозування:
– короткостроковий прогноз (до 1 року)
– середньостроковий прогноз (1–5 років)
– довгостроковий прогноз (більше 5 років).
Тут необхідно зауважити, що прогноз можливий лише у певних часових межах, тобто поки діють характерні для даної якості закони, правила, норми тощо.
Прогнозування ускладнюється, а інколи і унеможливлюється в період зміни соціально-економічних систем, що збільшує невизначеність розвитку прогнозованої системи: найменший несприятливий фактор може стати вирішальним для подальшого її розвитку.
Усі названі види прогнозування можуть бути використані органами ДПС, проте найбільш актуальним для неї буде проведення соціально-економічного прогнозування, зокрема, економічного та юридичного:
– прогнозування впливу на об’єкт прийнятих нормативно-правових рішень або їх проектів;
– прогнозування обсягу надходжень до бюджетів усіх рівнів внаслідок сплати податків та обов’язкових платежів;
– прогнозування можливого податкового боргу та шляхів його скорочення;
– прогнозування обсягів окремих порушень податкового законодавства;
– прогнозування розвитку змін функцій та організаційної структури органів ДПС;
– прогнозування розвитку ресурсного забезпечення системи органів ДПС (кадрове, інформаційне, матеріальне, технічне, фінансове тощо).
Прогнозування має свій механізм та технологію. Механізм прогнозування складається з функцій, принципів та методів.
Основними функціями прогнозування є:
– орієнтовна – виявляється у визначенні органом управління реалістичних напрямів діяльності та вибірковому підході до інформації, що надходить. Використовується переважно та інформація, що дає найбільш повне уявлення про прогнозований об’єкт;
– нормативна функція – полягає у тому, що прогноз завжди містить певні показники та норми, які не тільки допомагають реалізовувати прогностичну модель, а й захищають орган управління від виявів суб’єктивізму.
Наступним важливим елементом механізму прогнозування є принцип прогнозування (системності, узгодженості, варіантності, безперервності, верифікації та рентабельності):
– системність характеризує процес прогнозу як складну систему взаємопов’язаних операцій у логічній послідовності;
– узгодженість означає необхідність узгодження пошукових та нормативних прогнозів, що забезпечує опис та реалізацію прогностичних моделей;
– варіантність означає, що всі варіанти прогнозів розробляються, виходячи з особливостей прогнозного фону;
– безперервність означає постійне коригування прогнозів у міру надходження інформації, яка містить нові дані про об’єкт прогнозування;
– верифікація передбачає перевірку істинності прогнозів дослідним шляхом з метою переконання у їх достовірності та обґрунтованості;
– рентабельність вимагає перевищення економічного ефекту від використання прогнозу над витратами на його розробку.
У технологічному плані принципи тісно пов’язані з методами прогнозування, які виступають способами їх реалізації. Кількість методів, які застосовуються у прогнозуванні, достатньо велика – близько 200.
Найчастіше вони поділяються на інтуїтивні та формалізовані:
– методи експертних оцінок (інтуїтивні) застосовуються, як правило, у випадках, коли немає можливості використовувати більш точні, засновані на математичних розрахунках методи, та у випадку, коли об’єкт прогнозування дуже простий або дуже складний і його прогностичний стан та поведінку можна визначити інтуїтивним шляхом з певною долею ймовірності (інтерв’ю, анкетування, “мізкові атаки” тощо).
– формалізовані методи належать до класу спеціальних методів і мають, як правило, математичне обґрунтування та базуються на використанні формалізованої інформації про об’єкт, найчастіше статистичної, з використанням складних програмних продуктів.
Дані методи переважно й використовуються у системі ДПС.

Характеристика методів прогнозування, що можуть застосовуватись в органах ДПС
Метод статистичного прогнозування. Суть його полягає у створенні математичної моделі (у вигляді формули), яка б найбільш достовірно відображала той чи інший процес, що має місце на практиці. Найчастіше – це створення багатофакторної моделі, тобто встановлення залежності показника, що вивчається, від ряду факторів зовнішнього середовища методом регресійного аналізу: будується математична модель (у вигляді формули), яка за певної комбінації факторів зовнішнього середовища дає можливість встановити значення основної величини:
Y(t) = А1 + А2 х X1 (t) + А3 х X2(t) +…Аn х Xn (t),
де Y(t) – прогнозований показник у певний період часу;
X1(t), X2(t) – кількісне значення факторів зовнішнього середовища за період часу t;
А1, А2, А3 – коефіцієнти, що характеризують ступінь впливу певного фактора на прогнозований показник.
Метод статистичної екстраполяції динамічних рядів. Суть його полягає у визначенні за відомими значеннями динамічного ряду інших значень, що лежать за його межами.
Найчастіше використовується для розробки середньострокового (1–5 років) та короткострокового (до 1 року) прогнозу.
Методи експертних оцінок. Роль цих методів набуває особливого значення в період нестабільного розвитку соціальних, економічних та інших процесів, що прямо чи опосередковано впливають на діяльність ДПС. Для такого часу характерний високий ступінь невизначеності впливу факторів зовнішнього середовища. Це призводить до того, що статистичні методи прогнозування не дають надійних результатів прогнозу, оскільки можуть бути застосовані у випадках закономірного розвитку процесів. Якщо ж розвиток процесів не відповідає зазначеній вимозі, прийнятна точність процесів не може бути забезпечена ніякими статистичними методами, якими б досконалими вони не були.
Таким чином, застосування експертних методів прийнятне у випадках:
– відсутності представницьких і достовірних статистичних даних про об’єкт прогнозування;
– великої невизначеності середовища функціонування об’єкта, впливу на його розвиток факторів зовнішнього середовища;
– в умовах значного дефіциту часу або в екстремальних умовах.
До експертних методів належать:
– метод інтерв’ю з експертом за заздалегідь підготовленою програмою відносно перспектив розвитку об’єкта. Успіх такого прогнозу вирішальною мірою залежить від кваліфікації експерта та несе значну долю суб’єктивізму. Проте там, де не потрібна висока точність, а результати необхідні негайно, даний метод може стати незамінним;
– аналітична експертна оцінка – метод передбачає тривалу і ретельну попередню роботу експерта над аналізом тенденцій, оцінкою стану та шляхів розвитку об’єкта прогнозу. Цей метод дає можливість повніше використати наявну інформацію про об’єкт, що, безумовно, підвищує точність прогнозу.
Поряд з індивідуальними методами експертних оцінок можуть застосовуватись і колективні методи експертних оцінок, які передбачають спільну працю групи експертів для отримання максимально об’єктивного прогнозу:
– метод “мізкового штурму” ґрунтується на стимулюванні творчості експертів, що досягається дотриманням певних правил, що регламентують процедуру спільного обговорення ними варіантів прогнозу: допускається висунення будь-яких ідей у рамках питання з одночасною забороною їх оцінки з боку решти експертів: обмежується час одного виступу, проте кількість їх довільна. Фіксуються всі висловлені гіпотези, проте аналіз та оцінка їх проводиться дещо пізніше;
– метод експертних комісій: під час спільної роботи експерти пропонують свої варіанти прогнозу, спільно обґрунтовуючи і обговорюючи їх, намагаються виробити єдиний погляд щодо прогнозу. Слабким місцем є те, що тут лежить логіка компромісу, яка не позбавлена суб’єктивізму та надмірного впливу найбільш авторитетних (владних) експертів.
Інколи експертна процедура може здійснюватись методом суду: частина експертів оголошується прибічниками певної гіпотези (або гіпотез), інша частина – противниками. Третя група експертів виступає у ролі суддів, яка і підводить підсумки результати дискусій і оголошує остаточний результат.
Одним з найбільш відповідальних моментів методів експертних оцінок є формування групи експертів, підготовка і проведення експертизи, обробка експертних оцінок. Від чисельності та професіоналізму групи експертів залежить точність та обґрунтованість прогнозу. Як правило, до її складу включаються найбільш кваліфіковані співробітники органів ДПС, наукових установ та вищих навчальних закладів, а за необхідності – і органів прокуратури, юстиції, МВС, митної служби тощо. Якщо ж така група формується лише з працівників-податківців, то для усунення однобічності, тенденційності прогнозу до її складу включаються представники різних служб та підрозділів.
Методика прогнозу. Прогнозування – досить складний і працеємний процес, що складається із ряду самостійних, але взаємопов’язаних етапів. До даного часу не відпрацьована надійна технологічна схема прогнозування. Разом з тим, практикою доведено, що цей процес повинен обов’язково включати ряд етапів, без яких неможливо забезпечити заданий рівень достовірності.
1. Постановка завдання прогнозування – визначення (уточнення) цілей та об’єкта прогнозування, періоду прогнозування, джерел та способів здобування інформації, порядку розв’язання організаційно-технічних питань.
2. Формування суб’єкта прогнозування, тобто осіб, що безпосередньо здійснюють прогноз. Якщо у складі апарату органу ДПС є підрозділи з прогнозування, то розробку прогнозу звичайно ж доручають їм з підключенням до роботи спеціалістів з інших галузевих служб, а також консультантів. Якщо ж таких підрозділів немає, то формується група, як це зазначалось вище, з найбільш досвідчених осіб як з числа фахівців у галузі прогнозування, так і фахівців у конкретній предметній галузі.
3. Формування інформаційної бази прогнозування. Слід пам’ятати, що, крім безпосередньої інформації про стан дотримання податкового законодавства (обсяг платежів, кількість порушень у галузі оподаткування тощо), сюди необхідно включати законодавчі, нормативні акти, дані щодо соціально-економічного розвитку регіону за період, що аналізується, а також інші фактори, що можуть впливати на якість прогнозу.
4. Аналіз прогнозованого об’єкта – досліджуються особливості його структури та динаміки розвитку, уточнюється перелік факторів зовнішнього середовища, які впливають на стан та динаміку процесу, зв’язок між ними та об’єктом дослідження, а також перелік характеристик об’єкта, що прогнозуватимуться.
5. Створення логічної (описової) моделі об’єкта, яка дає змогу з’ясувати динаміку його розвитку у минулому за рахунок зміни факторів зовнішнього середовища та характер розвитку прогнозованого об’єкта у майбутньому, залежно від змін факторів зовнішнього середовища.
6. Побудова об’єкта, що прогнозується, – уточнюється, конкретизується модель прогнозованого об’єкта, здійснюється перехід від словесного, неформального опису до більш складного, формалізованого, орієнтованого на застосування конкретних методів прогнозування.
Одночасно аналізуються основні методи прогнозування залежно від складності об’єкта прогнозування, рівня знань розробниками прогнозу, закономірностей його розвитку під впливом факторів зовнішнього середовища з метою вибору найбільш придатного у конкретній ситуації.
7. Розробка прогнозу – процедура безпосереднього здобування конкретних значень прогнозованих характеристик на весь прогнозований термін на базі використання вибраного методу прогнозу. Проводиться заповнення анкет (експертне прогнозування) або здійснюються спеціальні розрахунки (моделювання) з використанням сучасних програмних продуктів, узагальнення та попередній аналіз отриманих результатів.
8. Аналіз результатів прогнозування (верифікація) – оцінка достовірності і обґрунтованості прогнозу. Це одна з найбільш складних і відповідальних процедур у прогнозуванні, оскільки ставить завдання оцінити достовірність прогнозу на високому рівні достовірності до настання прогнозованих подій.
Така перевірка може здійснюватись наступним способами:
– пряма верифікація – одержання того ж прогнозу шляхом його повторної розробки іншими методами;
– дублююча верифікація – підтвердження результатів попередніми дослідженнями того ж самого або аналогічного об’єкта;
– непряма верифікація – одержання аналогічного прогнозу шляхом логічного або математичного виведення висновків із уже відомих раніше прогнозів;
– експертна верифікація – перевірка вірогідності шляхом експертної оцінки методики та результатів прогнозування;
– часткова верифікація – підтвердження правильності прогнозу після закінчення частини періоду прогнозування.
Якщо у процесі аналізу результати прогнозування визнаються задовільними, то в подальшому вони використовуються для підготовки управлінських рішень. У протилежному випадку методика прогнозування потребує доопрацювання.

2.3.3.2. Планування в органах ДПС України

Планування – це процес вибору цілей та рішень, необхідних для їх досягнення. Іншими словами, це заздалегідь прийняте рішення про те, що, кому, коли робити.
Зміст планування полягає у визначенні:
– основних завдань системи (органу) або структурного підрозділу на плановий період;
– комплексу заходів, здійснення яких забезпечить виконання завдань, що стоять перед системою, з урахуванням доцільного використання сил та засобів;
– термінів виконання запланованих заходів та виконавців.
Роль планування полягає у тому, що воно:
– забезпечує цілеспрямованість діяльності системи, органу, структурного підрозділу, виконавця, ритмічність та ефективність діяльності;
– сприяє ефективному використанню сил та засобів, взаємодії органів, служб, підрозділів та виконавців, створенню сприятливого психологічного клімату;
– дозволяє усунути негативний ефект невизначеності, зосередити увагу на головних завданнях, досягти економічного функціонування, полегшити контроль.
Ураховуючи зазначене, можна дати визначення плану.
План – це різновид управлінського рішення, змістом якого є система взаємопов’язаних, з’єднаних загальною метою конкретно визначених завдань та заходів, які необхідно здійснити у зазначеній послідовності та у встановлені строки конкретно визначеним виконавцям.
Принципи планування як різновиди управлінського рішення аналогічні загальним принципам управлінських рішень – науковій обґрунтованості, законності, несперечливості, актуальності, реальності, конкретності, своєчасності, інформованості.
Крім наведених принципів, існують спеціальні вимоги до планування.
1. Наступність планів за діями, завданнями, засобами та строками їх реалізації. Загальний план роботи органу повинен містити цільові установки та заходи, що забезпечують реалізацію головних, вузлових завдань органу силами всіх підрозділів. На основі цього завдання органу трансформуються у планах підрозділів залежно від специфіки органу або підрозділу, забезпечуючи, тим самим, конкретизацію форм і методів реалізації. Плани роботи підрозділів не повинні бути випискою з плану роботи органу, а являти собою поглиблення, деталізацію і конкретизацію управлінського рішення.
2. Планування повинно охоплювати як поточні, так і перспективні питання діяльності органів ДПС. Поточне планування орієнтоване переважно на виконання завдань, що стоять сьогодні перед органом ДПС. Перспективне планування дає можливість урахувати майбутні зміни економічного і соціального характеру, оскільки саме вони зумовлюють виникнення причин, що справляють позитивний або негативний вплив на стан правопорушень у сфері оподаткування.
Специфіка системи ДПС вимагає постійного поєднання галузевих й територіальних завдань боротьби з порушеннями податкового законодавства, особливо з ухиленнями від сплати податків, що обумовлює необхідність комплексного планування своєї роботи.
3. Напруженість планів забезпечується визначенням оптимального обсягу роботи органу (підрозділу), всебічного врахування наявних сил, засобів та часу. Для забезпечення напруженості планів значна роль належить процедурі розгляду та затвердження їх вищим керівником. Це зменшує можливість прийняття явно занижених планів.
4. Стабільність (постійність) планів забезпечується вжиттям спеціальних заходів (ресурсних, кадрових, фінансових тощо) для забезпечення стабільності роботи органу, уникнення внесення чисельних змін і доповнень та розробки додаткових планів, які можуть ускладнити цілеспрямовану роботу з виконання основного плану, розпорошити ресурси, не дати змогу зосередити їх на виконанні головної мети.
5. Гнучкість – у ряді випадків конкретна обстановка вимагає змінити план або розподіл ресурсів. Гнучкість планів дещо зменшує небезпеку втрат, які можуть бути викликані несподіваними обставинами.
Система планування в органах ДПС України складається з трьох основних видів планів: загальних, спеціальних та індивідуальних.
Загальні плани поділяються на перспективні та поточні.
У системі органів державного управління, у т.ч. і ДПС, важливу роль відводять перспективним планам, які призначені для визначення стратегії діяльності органів ДПС на значний час:
– комплексні регіональні плани (програми);
– комплексні цільові плани (програми);
– плани заходів щодо виконання комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю (наприклад, на 1996–2000 рр.).
Найбільш широко вживаною групою планів у ДПС є поточні. Вони розробляються на всіх рівнях системи, в усіх органах, їх структурних підрозділах, службах, до яких належать:
– плани основних організаційних заходів (ДПА, ДПІ);
– плани роботи головних управлінь, управлінь, самостійних відділів (ДПА та ДПІ), а також їх структурних підрозділів;
– плани роботи колегій ДПА України та ДПА АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя.
Спеціальні плани розробляються на всіх рівнях системи та мають найрізноманітніший характер. Це плани виконання конкретних, специфічних завдань, що потребують скоординованих дій різних служб і підрозділів; міжвідомчі плани діяльності державних органів та громадських організацій; комплексні плани, спрямовані на розв’язання окремих складних проблем зміцнення законності та відвернення порушень податкового законодавства.
Спеціальні плани поділяються на плани разового та багаторазового використання. До планів разового використання (цільових) належать плани, що передбачають заходи з виконання нових нормативних актів, окремих службових завдань, а також комплексні плани профілактики певних порушень законодавства.
До планів багаторазового використання (типових, ситуаційних) належать плани заходів з виконання постійних або періодично повторюваних завдань; при надзвичайних подіях, обставинах та в особливих умовах (щодо координації дій з іншими правоохоронними органами, оперативно-розшукових заходів та слідчих дій тощо). У першу чергу, складання таких планів стосується підрозділів податкової міліції.
В органах ДПС може також застосовуватись і індивідуальне планування, яке, проте, не набрало такого важливого значення як загальне та спеціальне у зв’язку з відсутністю його належного регламентування. Індивідуальне планування здійснюється у формі планів на один день, тиждень, декаду, місяць, що складаються особисто працівниками ДПС. Воно дисциплінує, підвищує рівень організованості працівників, чим значною мірою підвищує ефективність їх дій.
Кожен план, незалежно від виду, обов’язково повинен мати реквізити – обов’язкову інформацію.
1. Найменування плану та відомості про назву органу (особи), що його розробила та затвердила, час та місце дії плану, у разі потреби – про гриф таємності.
2. Нумерація розділів та заходів (наскрізна або у межах кожного розділу).
3. Назва заходів, що плануються.
4. Термін виконання заходів.
5. Назви (прізвища) виконавців.
6. Відмітки про виконання.
7. Примітки
Розробка плану є відповідальним етапом в управлінській діяльності органу ДПС, оскільки це, по суті, є практичним вибором ефективних шляхів, засобів та методів боротьби з податковими порушеннями, раціональної розстановки кадрів та створення необхідних умов для підвищення їх професійної майстерності, зміцнення законності.
Для успішної розробки плану керівник органу або підрозділу, відповідальний за планування, обов’язково розв’язує два важливих питання.
1. Інформаційне забезпечення підготовки плану. Інформація для розробки плану повинна збиратись та систематизуватись безперервно, шляхом накопичення матеріалу до спеціально заведеної папки “До плану” за певними розділами. Інформація повинна бути різноплановою. Необхідність такого підходу до розробки плану зумовлена тим, що до моменту його розробки повинні бути окреслені та сформульовані основні завдання. При цьому використовуються джерела інформації:
– управлінські рішення вищих органів управління, законодавчої, виконавчої влади, включаючи рішення органів ДПС, а також комплексні цільові та регіональні програми;
– оцінка умов та результатів діяльності органу, а також можливі зміни його функціонування;
– рекомендації науки, узагальнений практичний досвід.
Оцінка умов та результатів діяльності охоплює:
1) статистичні дані органів ДПС та інших органів, що стосуються сфери діяльності органів ДПС;
2) оцінку оперативної обстановки з формулюванням завдань на майбутній період;
3) документи планових і позапланових перевірок діяльності органу та його структурних підрозділів;
4) аналіз питань дотримання податкового законодавства та діяльності органів ДПС.
Рекомендації науки та узагальнення практичного досвіду, необхідні джерела інформації для планування, використовуються з:
– матеріалів соціологічного та кримінологічного досліджень, відомчих видань;
– наукових публікацій, доповідей, лекцій;
– оглядів позитивного досвіду;
– матеріалів виступів керівництва ДПА України та інших органів ДПС, а також учених;
– матеріалів засобів масової інформації.
2. Організаційне забезпечення планування. Процедуру розробки плану можна розбити на декілька етапів.
2.1. Розробка завдання з підготовки плану: посадова особа, відповідальна за розробку плану, готує доручення виконавцям із зазначенням основних напрямів діяльності та завдань, які слід виконати органу у плановому періоді. Зміст доручення погоджується з керівником органу і доводиться до відома всіх виконавців.
2.2. Підготовка пропозицій до проекту плану: служби та підрозділи готують і подають у визначений термін пропозиції до проекту плану за погодженням з кураторами відповідними заступниками Голови ДПА (начальника ДПІ).
2.3. Складання проекту плану: відповідальна за складання плану посадова особа оцінює пропозиції з точки зору завдань органу і наявних (можливих) ресурсів і складає проект плану. Даний етап найбільш складний та відповідальний.
2.4. Узгодження проекту: підготовлений проект погоджується з керівниками всіх служб та підрозділів, а також із заступниками керівника органу, які свої зауваження передають автору проекту. Одночасно, якщо є така необхідність, проект погоджується з іншими зацікавленими органами.
2.5. Доопрацювання проекту та затвердження: аналізуються зауваження, внесені до проекту плану, і, якщо вони не суперечать законодавству та завданням органу, враховуються, а у протилежному випадку готується аргументоване пояснення.
Після цього перед затвердженням плану керівник органу:
– оцінює відповідність змісту запланованих заходів законодавству, поставленим завданням, науковим рекомендаціям і практичному досвіду;
– оцінює рівномірність розподілу навантаження з виконання заходів плану між управліннями, службами, підрозділами та виконавцями, а також за термінами;
– уточнює порядок та строки перевірки виконання позицій плану;
– перевіряє обґрунтованість визначення термінів виконання завдань та резерву часу.
Якщо зауважень немає, план затверджується і набуває чинності. Ця процедура повинна бути виконана не пізніше ніж за 10 днів до початку планового періоду.
Не менш важливою процедурою, ніж розробка плану, є доведення його до виконавців та контроль виконання.
Доведення плану до виконавців може здійснюватись у формі:
– проведення спеціальних інструктивних нарад;
– проведення спеціальних занять з найбільш важливих завдань плану;
– надсилання виконавцям плану або виписок з нього;
– доведення деяких заходів до виконавців в індивідуальному порядку (найбільш складні завдання).
Контроль за виконанням плану може здійснюватись як:
– попередній – з метою усунення недоліків, що могли виникнути при розробці плану;
– поточний (оперативний) – з метою виявлення труднощів у реалізації плану, визначення та усунення недоробок, оцінки фактичного стану виконання на конкретну дату;
– заключний (наступний) – для оцінки ступеня реалізації поставлених завдань.

2.3.4. Взаємодія і координація в органах ДПС України

Теорія управління розглядає соціальну систему як цілісну, динамічну систему, що складається із взаємопов’язаних елементів. Чим складніші та різноманітніші завдання вирішує система, тим більше вона роздроблена на частини та елементи, тим вищі вимоги висуваються до узгодженості дій кожного з них для досягнення поставленої мети.
Погодженість та єдність дій частин та елементів є неодмінною умовою нормального функціонування системи, засобом підвищення її ефективності.
З терміном “погодженість” тісно пов’язані поняття “взаємодія” та “координація”. Частина фахівців відстоюють думку, що ці терміни близькі за “значенням”, деякі – заперечують.
Питання чіткого визначення поняття “взаємодія” має як практичне, так і теоретичне значення, оскільки проблема взаємодії в органах ДПС є однією з найбільш важливих.
Незважаючи на відмінні погляди, що мають місце в управлінській науці, взаємодію в органах ДПС можна визначити як стан взаємозв’язків між елементами системи органів ДПС, при якому вони справляють взаємний вплив один на одного та на відповідну сферу діяльності.
Найбільшої ефективності взаємодія може досягти за умови дотримання системи принципів: науковості, законності, плановості, безперервності, головної ланки, резерву, маневреності, оптимального використання можливостей взаємодіючих елементів, пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії.
1. Принципи науковості, законності, плановості є принципами управління, і їх розкриття нічим не відрізняється від загальних принципів управління.
2. Безперервність у взаємодії органів ДПС щодо попередження та виявлення порушень податкового законодавства означає, що функції цих органів потребують безперервного здійснення.
3. Серед завдань, що вирішуються, визначають основне завдання (головну ланку), розв’язання якого дозволить вирішити цілу групу проблем. Цей же принцип стосується і завдань, що вирішуються у порядку взаємодії.
4. Принцип “резерву” полягає у тому, що взаємодія організується з певним запасом міцності. Взаємодія є найбільш ефективною у разі забезпечення її суб’єктам таких умов функціонування, за яких вихід з ладу одного з елементів не припинить взаємодії.
5. Принцип маневреності (гнучкості) передбачає можливість внесення коректив порядку взаємодії, що дозволяє ефективніше використовувати сили, засоби, форми та методи, які є у суб’єктів взаємодії.
6. Оптимальне використання можливостей взаємодіючих елементів передбачає попереднє вивчення та облік можливостей суб’єктів, тобто специфіку функціонування, середовища, сил та засобів, прогнозування результатів діяльності з метою найкращого, збалансованого, раціонального їх використання.
7. Принцип пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії передбачає облік та оцінку діяльності взаємодіючих елементів за той обсяг діяльності, який покладався на них відповідно до плану взаємодії
Основні форми взаємодії в органах ДПС можуть бути такими:
– обмін інформацією;
– спільна розробка управлінських рішень;
– реалізація управлінських рішень (за умови настання та виникнення відповідних ситуацій);
– проведення інших погоджених заходів, які не були передбачені письмовими управлінськими рішеннями.
Діяльність органів ДПС у боротьбі з порушеннями податкового законодавства неможлива без постійного підвищення її якості та ефективності, особливо в умовах становлення нових економічних відносин одночасно із становленням самої ДПС України. Поряд зі удосконаленням взаємодії між органами ДПС все більшої ваги набирає рівень такої взаємодії з іншими правоохоронними органами: МВС, Державною митною службою, арбітражними судами тощо.
Здійснення на практиці взаємодії податкових органів із вказаними органами та іншими міністерствами і відомствами проводиться через прийняття відповідних постанов Кабінету Міністрів України, спільних наказів, протоколів та угод про співпрацю.
Наприклад, Правлінням Національного банку України прийнято постанову “Про створення належних умов органам Державної податкової адміністрації України щодо контролю з питань оподаткування, належного забезпечення надходження коштів до Державного бюджету України та вдосконалення порядку обміну інформацією між Національним банком України, комерційними банками та їх установами й органами Державної податкової адміністрації України” від 14.12.99 № 587, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 20.12.99 № 885/4178.

2.3.5. Контроль і облік в органах ДПС України
Процес управління, що характеризується безперервністю, послідовністю та циклічністю, завершується аналізом результатів виконання прийнятих рішень, оцінкою ступеня досягнення поставлених цілей. З цією метою проводиться облік роботи, здійснюється контроль за управлінською діяльністю органів ДПС України. Це є однією з гарантій прийняття правильного рішення, а також своєчасного та доброякісного його виконання.
Поняття “контроль” може розглядатися у широкому і вузькому аспектах. У першому випадку – це соціальний контроль як сукупність політичних, економічних та ідеологічних процесів і методів, що забезпечують стабільність суспільства та державного ладу, дотримання соціального порядку тощо.
У більш вузькому розумінні контроль найчастіше зводиться до перевірки:
– виконання рішень організацій вищого рівня управління;
– рішень та розпоряджень різних рівнів управляючої системи;
– дотримання організаційних, економічних та інших нормативів;
– виконання планових рішень, дотримання законності, дисципліни тощо.
Контроль – загальна функція управління, яка являє собою нагляд та перевірку відповідності функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням, визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від відповідних нормативних вимог (законів, стандартів, наказів тощо), від принципів організації та регулювання діяльності, яка перевіряється.
Виходячи з цього, контроль здійснюється з метою:
– установлення та констатації фактичного стану справ у підконтрольних органах;
– аналітичного порівняння реального стану справ із заданим режимом та оцінкою характеру допущених відхилень;
– розробки та здійснення заходів щодо поліпшення та коригування процесу управління.
Контроль в органах ДПС України є самостійною функцією, за допомогою якої суб’єкт управління дістає інформацію про роботу підконтрольних органів, підрозділів та посадових осіб. Тому завдання контролю полягають у наступному:
– забезпечення неухильного дотримання законності й дисципліни у діяльності органів ДПС України шляхом перевірки фактичної реалізації ними положень Конституції України, Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, вимог чинного законодавства та інших нормативних актів;
– забезпечення наукової обгрунтованості прийняття управлінських рішень;
– забезпечення своєчасності реалізації управлінських рішень та підвищення виконавської дисципліни, відповідальності за доручену справу шляхом досягнення відповідності змісту, форми, методів, результатів діяльності підрозділів, що перевіряються, заданим режимам роботи;
– підвищення загального рівня організаторської та службової діяльності, удосконалення стилю, форм та методів роботи, впровадження наукової організації управлінської праці;
– забезпечення правильного добору, розстановки, виховання та навчання кадрів;
– надання практичної допомоги підлеглим апаратам та окремим працівникам в усуненні виявлених порушень, недоробок і прорахунків;
– визначення ефективності впливу суб’єктів управління на організаторську та службову діяльність контрольного органу.
Контроль тісно пов’язаний з обліком, предметом якого є результати управлінської та службової діяльності, що мають юридичну, організаційну, економічну природу.
До принципів контролю та обліку як управлінських функцій належать:
– законність – контрольні функції можуть здійснюватись тільки у суворій відповідності чинному законодавству;
– гласність – особу чи орган, які перевіряють, обов’язково знайомлять з ходом та результатами перевірки. Результати перевірки можуть бути розглянуті на колегії, нараді та доведені до відома керівника або до всього складу працівників ДПС України;
– об’єктивність – контроль повинен здійснюватись шляхом комплексного вивчення всього спектра діяльності органу ДПС України, в умовах незалежності контролюючого органу від тих, кого перевіряють;
– плановість – забезпечення послідовності, координації контрольної діяльності всіх ланок системи податкових органів. Проявляється в реалізації безперервності, регулярності, систематичності, ретельності й повноти охоплення об’єкта контролю;
– обізнаність – контролер (інспектор) повинен бути вичерпно обізнаний з діяльністю підконтрольних об’єктів і володіти необхідною масою знань у цій сфері.
– дієвість – контролер (інспектор) повинен не тільки викривати недоліки та порушення, а і їх причини виникнення.
До принципів контролю ще інколи додають своєчасність, оперативність, постійність та деякі інші.
Формами контролю в органах ДПС України можуть бути:
– безпосередня перевірка виконавців своїми керівниками або спеціальними контрольними (інспекторськими) апаратами;
– ревізія – форма контролю за законністю, достовірністю, доцільністю проведення фінансово-господарських операцій. Можуть бути повні, часткові, комплексні, наскрізні;
– огляд – перевірка служб і підрозділів, переважно підрозділів податкової міліції, за одним або кількома видами діяльності (огляд вогневої підготовки, стройовий тощо);
– ознайомлення із статистичною звітністю, що надходить з підконтрольного органу, її аналіз та оцінка з метою вивчення дійсного стану справ;
– ознайомлення з роботою підконтрольних органів шляхом заслуховування керівників та окремих виконавців у процесі їх доповіді про виконання тих чи інших управлінських рішень;
– ознайомлення з роботою підконтрольних органів під час проведення нарад, активів, інструктажів, зібрань тощо.
Контроль може здійснюватись, залежно від стадій розгляду конкретного питання, як:
– попередній – на стадії підготовки управлінського рішення у частині його законності, доцільності, правильності тощо;
– поточний – на стадії реалізації управлінського рішення з метою своєчасного виявлення недоліків і прорахунків та їх ліквідації, а також для забезпечення виконання плану роботи відповідного органу, рішень безпосередніх керівників органів управління більш високого рівня;
– подальший (наступний) – перевірка повноти та якості реалізації управлінського рішення. Виявляються та аналізуються помилки, порушення, їх причини та наслідки. Одночасно узагальнюється позитивний досвід службової діяльності.
За характером організації контроль поділяється на:
– позавідомчий (зовнішній), що здійснюється службами, які не входять до складу ДПА (Кабінет Міністрів України, Рахункова палата Верховної Ради України, Державна пожежна охорона тощо);
– внутрівідомчий – здійснюється відповідними апаратами ДПС України щодо органів, підрозділів, організацій, що знаходяться у системі державної податкової служби (Управління внутрівідомчого контролю в ДПА України, в ДПА АР Крим, областей, у містах Києві та Севастополі – відділ). Внутрівідомчий контроль у системі органів ДПС може здійснюватись у таких основних формах.
1. Ревізії фінансово-господарської діяльності з метою виявлення законності, доцільності проведення фінансово-господарських операцій. Ревізії бувають:
– комплексні – заздалегідь підготовлені та сплановані ревізії всіх напрямів фінансово-господарської діяльності;
– ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності;
– наскрізні ревізії – охоплюють весь комплекс господарсько-фінансової діяльності органів ДПС згори донизу, на всіх рівнях системи.
2. Перевірки діяльності органів ДПС шляхом аналізу діяльності органу, служби, підрозділу, напряму роботи, окремих питань. Залежно від мети та обсягів перевірки можуть набувати наступних форм:
– комплексні – перевірки, що проводиться відповідно до плану з метою аналізу організаторської, службової діяльності у комплексі всіх служб, підрозділів органів ДПС у встановлені відповідними нормативними актами строки або рішеннями керівника відповідного органу управління. Головні завдання комплексної перевірки:
а) визначення спроможності керівництва виконувати покладені на нього функціональні обов’язки;
б) вивчення управлінської діяльності, стилю, форм і методів керівництва та виконавчої дисципліни, стану роботи щодо забезпечення надходжень, обов’язкових платежів до бюджету, попередження порушень податкового законодавства, а також притягнення до відповідальності його порушників;
в) вивчення стану роботи з апеляціями, заявами, зверненнями, додержання вимог законодавства під час їх розгляду та прийняття рішень за їх наслідками;
г) вивчення морально-психологічного клімату в колективах органів та структурних підрозділів;
д) вивчення матеріально-технічного, кадрового та іншого ресурсного забезпечення;
– наскрізна перевірка, що охоплює комплекс організаторської та службової діяльності на всіх рівнях системи, зверху до низу;
– цільова (спеціальна) перевірка, що проводиться з окремих проблем службової діяльності;
– контрольна перевірка, що проводиться з метою вивчення стану справ щодо усунення недоліків та порушень, виявлених попередніми перевірками та ревізіями. Вони можуть проводитись як у плановому порядку, так і на розсуд керівника.
Контрольна діяльність – це прерогатива, виключне право керівників системи управління всіх рівнів. Завдання керівника при реалізації ним контролю полягає у тому, щоб повною мірою забезпечити комплексний нагляд за здійсненням і перевірку своєчасності та якості виконання всіх видів роботи та обов’язків, які покладаються на очолюваний ним орган підзаконними актами, відомчими організаційно-розпорядчими, плановими та іншими рішеннями.
Одночасно з цим керівник, незважаючи на його компетентність і професіоналізм, не може особисто належним чином забезпечити контроль за виконанням усіх видів розпоряджень. Тому частина контрольних повноважень делегується певним структурним підрозділам, спеціалістам, спеціально введеним до складу органів ДПС управлінь, відділів тощо, до компетенції яких входять контрольні функції. У сукупності вони створюють систему контролю.
Система контролю – певна для даного рівня управління сукупність суб’єктів та об’єктів контрольної діяльності, що взаємодіють як єдине ціле на основі встановлених форм, методів і засобів контролю в інтересах досягнення цілей та розв’язання завдань системи.
Кількість контролюючих органів не означає гарантію високої якості контролю і досягнення успіху в управлінні. Контроль може бути ефективним тільки за наявності добре налагодженої системи:
– встановлення основних напрямів контрольної діяльності та переліку питань, що потребують перевірки;
– визначення апаратів, органів, підрозділів, що підлягають перевірці;
– делегування та розподіл контрольних функцій між відповідними керівниками;
– закріплення прав, обов’язків і відповідальності суб’єктів та об’єктів контрольної діяльності;
– планування контрольної роботи;
– чітке визначення його строків (час проведення і періодичність);
– забезпечення методичної допомоги суб’єктам управління щодо організації контролю;
– використання рекомендацій науки та передової практики щодо вдосконалення системи контролю.
Облік – це здійснюваний під час управлінської діяльності процес здобування, обробки та систематизації відомостей про результати функціонування системи й реалізації виконавцями управлінських рішень та доручених їм завдань, виражених, як правило, кількісними показниками.
Поняття “облік” – дуже широке і використовується у різних сферах діяльності, у т. ч. і управлінні, де найчастіше під цією категорією розуміють статистичний, бухгалтерський та оперативно-технічний облік.
Статистичний облік – це процес збору та узагальнення показників щодо кількості характеристик суспільних явищ та процесів, тобто збираються та у встановленому порядку обробляються дані про стан системи органів ДПС України. Статистичні дані у комплексі з науковою обробкою дають можливість отримати інформацію з доволі високим рівнем достовірності про стан як керованої, так і управляючої систем та, як наслідок, організовувати ефективне управління. Статистичний облік може мати конкретні форми виявлення: звіт, вибіркове дослідження тощо.
Бухгалтерський облік – це здобування даних про кругообіг, рух фінансових засобів, а також матеріалів і людських ресурсів у грошовому вираженні. Незважаючи на різноманітність об’єктів, що підлягають урахуванню, зазначений облік дає можливість формалізувати інформацію, перетворити її у форму чисел, таблиць, відомостей, тобто у співставимий вигляд.
Оперативно-технічний облік – це здобування даних для поточних та безпосередніх потреб управління про стан ресурсів, проблемні питання, стан виконання управлінських рішень тощо. Даний вид обліку дає інформацію про оперативний стан системи на кожний зазначений момент, і чим безперервніше та високоякісніше він здійснюватиметься, тим ефективніше використовуватимуться функції управління.
Оперативно-технічний облік постійно здійснюється у межах компетенції всіма органами ДПС України та їх структурними підрозділами. Разом з тим, найважливішими його складовими є:
– оперативний облік податків і зборів до бюджетів та державних цільових фондів;
– облік платників податків і зборів до бюджетів та державних цільових фондів.
Оперативний облік податків і зборів до бюджетів та державних цільових фондів передбачає:
– отримання податкових документів для проведення нарахувань податків та інших платежів у картках особових рахунків;
– відкриття особових рахунків платників податків;
– облік нарахувань податків та інших платежів;
– облік авансових платежів;
– облік надходжень податків та інших платежів до бюджетів та державних цільових фондів;
– автоматизований облік сплати податків і зборів; автоматизована обробка реєстрів кредитових документів установ банків відносно особових рахунків платників податків; забезпечення формування щоденних звітів про стан надходження платежів;
– облік відстрочок, розстрочок та скасування з податків та інших платежів;
– облік пільг щодо сплати податків і інших платежів;
– облік донарахованих сум за результатами документальних перевірок;
– облік фінансових санкцій, недоїмки та переплат, взаємозаліків, адміністративних штрафів;
– облік нарахування, сплати та стягнення пені;
– узгодження даних щодо надходження платежів до бюджетів та державних цільових фондів з фінорганами, відділеннями казначейства, банками;
– закриття особових рахунків платників податків.
Облік платників податків і зборів до бюджетів та державних цільових фондів включає наступні процедури (основні).
1. Ідентифікація фізичних осіб, до складу якої входять:
– організація робіт щодо заповнення спеціальних облікових карток ф. 1ДР;
– перевірка достовірності занесеної до них інформації;
– занесення даних карток ф. 1ДР до автоматизованої системи обробки даних;
– видача довідки про присвоєння ідентифікаційного номера;
– прийом і реєстрація довідок про доходи та сплачені податки працюючими та суб’єктами підприємницької діяльності;
– аналіз повноти подання інформації про доходи та сплачені податки.
2. Взяття на облік суб’єкта оподаткування – фізичної або юридичної особи, що охоплює процедури:
– організацію робіт щодо заповнення облікових карток та перевірку занесеної до них інформації;
– перевірку документів, необхідних для взяття суб’єкта оподаткування на облік;
– занесення реєстраційних даних до автоматизованої системи обробки інформації;
– занесення даних про об’єкти оподаткування на основі наданих суб’єктом оподаткування документів.
3. Перереєстрація суб’єкта оподаткування, яка передбачає:
– перевірку достовірності занесеної до облікових карток інформації;
– перевірку документів, необхідних для перереєстрації суб’єкта оподаткування;
– занесення реєстраційних даних до системи обліку;
– занесення даних про об’єкти оподаткування, отримані в результаті перевірочної роботи.
4. Зняття з обліку суб’єкта оподаткування
5. Видача довідок, свідоцтв про реєстрацію в податковій інспекції.
6. Контроль за застосуванням ідентифікаційних номерів ДРФО ти кодів ЄДРПОУ.
7. Контроль за своєчасністю та повнотою надання установами банків та суб’єктами підприємницької діяльності відомостей про відкриття (закриття) рахунків.
8. Взаємодія з органами реєстрації, статистики, прокуратури, внутрішніх справ з питання повноти і достовірності обліку платників податків
Крім названих, існує цілий ряд видів обліку, які вивчаються іншими науками.

Контрольні запитання:
1. У чому полягає суть аналітичної роботи?
2. Охарактеризуйте значення контролю в управлінській діяльності.
3. Які Ви знаєте форми контролю в управлінській діяльності?
4. У чому полягає значення взаємодії в органах ДПС України?
5. Охарактеризуйте систему управлінських рішень в органах ДПС України.
6. Які особливості прогнозування в управлінській діяльності?

2.4. Забезпечення управління органами державної податкової служби

2.4.1. Інформаційне забезпечення
Однією з найбільш важливих функцій органів управління будь-якої системи є інформаційне забезпечення її діяльності. Ця діяльність спрямована на створення, організацію, функціонування та вдосконалення інформаційних систем, які служать успішному досягненню мети управління.
Практика діяльності ДПС підтверджує пріоритетне значення системи інформаційного забезпечення як ланки, що зумовлює ефективність роботи всієї податкової системи. Система інформаційного забезпечення здійснює інформаційну підтримку органів ДПС у всіх напрямах службової діяльності, надаючи багатоцільову, статистичну, аналітичну та довідкову інформацію.
Інформаційне забезпечення управління – комплекс організаційних, правових, технічних, технологічних заходів, засобів та методів, що забезпечують у процесі управління і функціонування системи інформаційні зв’язки її елементів шляхом оптимальної організації інформаційних масивів баз даних і знань.
У зв’язку з розвитком ДПС, одночасно із збільшенням кількості платників податків та обов’язкових платежів до бюджету, надзвичайно збільшився потік інформації, що надходить на адресу податківців, зросла кількість документів, що потребують негайного реагування, обсяг інформації давно перейшов межу, коли прості засоби обробки інформації дозволяють оперативно та доброякісно її обробити. Це можна здійснити лише за умови функціонування інформаційних систем (ІС).
Інформаційна система – організований комплекс збирання, зберігання, накопичення, обробки, оновлення, пошуку, відображення та надання споживачам інформації, необхідної для ефективного управління.
До складу інформаційних систем входять: інформація (відомості), персонал, організаційні та технічні засоби, методи та процедури роботи з інформацією, джерела та здобувачі інформації, носії (паперові, електронні, магнітні тощо).
Основні завдання інформаційних систем:
– постійне поповнення необхідною інформацією;
– своєчасне забезпечення відповідних споживачів достовірними даними;
– збирання, обробка даних про стан та результати роботи об’єктів управління для інформування вищих органів управління;
– аналітична обробка інформації, необхідної для прийняття управлінських рішень.
Інформаційна система ДПС ґрунтується на трьох основних елементах:
1. Центральній базі даних (ЦБД) податкових органів, до складу якої входять:
– Державні реєстри платників податків юридичних і фізичних осіб;
– Державний реєстр платників ПДВ;
– реєстри прибуткових та неприбуткових організацій, підприємств;
– реєстр постійних представництв нерезидентів;
– реєстр фіктивних підприємств та фіктивних податкових накладних;
– реєстр втрачених паспортів;
– масив ВМД суб’єктів зовнішньо-економічної діяльності (ЗЕД);
– перелік суб’єктів ЗЕД, акредитованих на митних постах;
– інформація про імпорт автомобілів фізичними особами;
– щодекадна інформація про стан розрахунків платників з бюджетом (АІС “Галузь”);
– щоквартальні дані про пільги платників податків (АІС “Пільги”);
– Національний план контрольно-перевірочної роботи;
– дані про реалізовані акцизні марки (АІС “Акцизні марки”).
2. Корпоративній інформаційній телекомунікаційній мережі, що надає можливість податковим органам використовувати інформацію ЦБД та інформаційних архівів інших міністерств та відомств (Державна митна служба, Державне Казначейство, Держкомстат, Мінфін, банки тощо).
3. Сучасних інформаційних технологіях на всіх рівнях ієрархічної структури податкової системи. Це викликано, у першу чергу, тим, що за останні роки значно збільшилась кількість платників (близько 700 тис. юридичних осіб), а інформаційні технології попереднього покоління не дають змоги оперативно забезпечувати аналіз та створювати умови для прийняття управлінських рішень.
Фундаментальною основою інформатизації є створення високоорганізованого інформаційного середовища, яке повинно охоплювати у рамках усієї податкової служби інформаційне, телекомунікаційне, комп’ютерне, програмне забезпечення, інформаційні технології, мережі ПЕОМ, бази даних і знань, а також забезпечувати можливість створення і використання ефективного системно-аналітичного апарату, що дозволить на необхідному рівні інформаційного обслуговування вести повсякденну оперативну роботу, здійснювати системний аналіз стану та перспектив діяльності ДПС України у цілому і приймати науково-обґрунтовані рішення з реалізації податкової політики.
На сьогодні у ДПС розробляється та функціонує ряд автоматизованих інформаційних систем:
– АІС ДПА обласного рівня, що забезпечує комплексну автоматизацію функцій роботи з базами даних обласних апаратів;
– Автоматизована інформаційна система (АІС) “Пільги” містить інформацію про пільги та дані щодо кількості платників податків;
– АІС “Галузь” забезпечує автоматизоване створення зведених даних районного рівня про платників податків і накопичення інформації за результатами їх фінансово-економічної діяльності та мобілізації коштів у бюджет України;
– АІС “Облік податків і платежів” районного рівня забезпечує автоматизацію облікових функцій, автоматизований розрахунок податкової заборгованості та пені за порушення термінів сплати, формування довідок та звітності ДПІ районного рівня;
– системні локально-мережеві АРМи районного рівня: “Підприємці”, “Земля”, “Облік платників”, “Аудит”, “Пільги”, “Свідоцтво”, “Касові апарати”, “Банк”, “Звіт” тощо.
Велику проблему у діяльності як ДПС України, так і інших органів влади складає подолання інформаційного дефіциту щодо ефективного відстежування господарської діяльності безперервно зростаючої чисельності й ділової активності суб’єктів підприємницької, в т. ч. і у сфері зовнішньоекономічної діяльності.
На сьогодні обмін електронною інформацією реалізований тільки у вигляді розробленого порядку обміну інформацією з банками, відповідно до якого інформація поступає в електронному вигляді засобами електронної пошти, а також електронного обміну інформацією з митною службою.
Обмін з іншими відомствами налагоджений лише у паперовому вигляді, поштою або в електронному вигляді (на дискетах).
Такий обмін, як правило, супроводжується затримками, які не дозволяють використовувати оперативні методи щодо відвернення порушень податкового законодавства.
Зазначена система обміну інформацією не має надійних механізмів захисту інформації.
Потоки інформації не охоплюють усього комплексу необхідної інформації для ефективного функціонування системи, охоплюючи проведення об’єктивного аналізу, прогнозування та формування потрібної звітності.
Ураховуючи зазначене, одним з пріоритетних напрямів діяльності ДПС є проведення модернізації, особливо у галузі інформаційних технологій.
Одним із варіантів може бути створення єдиної інтегрованої інформаційної системи ДПС, що складається з комплексу функціональних, управлінських та інфраструктурних підсистем, що забезпечують надійне її функціонування.
Це дозволить забезпечити:
– використання єдиної бази документів усіма підсистемами й реалізацію безперервного документообігу; повну автоматичну регламентацію дій користувачів; планування і розподіл завдань, контроль їх виконання;
– можливість системного управління, централізованого контролю діяльності кінцевих користувачів системи, розподіл і нормування навантажень, а також централізованого супроводу системи (оновлення математичного забезпечення, технічного оснащення, форм документів тощо);
– можливість оптимізації взаємодії між обласними та районними органами ДПС.
Паралельно із наведеним великого значення набуває впровадження систем підтримки рішень (СППР), які відомі в іноземній літературі як Decision Support Systems (DSS).
Це інтерактивні комп’ютерні системи, призначені для підтримки діяльності управлінця під час прийняття рішення щодо слабоструктурованих або неструктурованих систем, а також для підвищення ефективності рішень, які приймаються на основі аналітичних та інформаційних даних про ситуацію, пов’язану з прийняттям рішення.
СППР охоплює три компоненти:
– підсистему інтерфейсу, який надає змогу користувачу проводити діалог із системою, використовуючи різні програми вводу-виводу інформації;
– підсистему управління базою даних, яка призначена для зберігання, управління, вибору, відображення та аналізу даних;
– підсистему управління базою моделей, яка містить набір моделей для забезпечення відповідей на множину запитів користувачів, для розв’язування завдань тощо.
Ці системи можуть виконувати, крім зазначеного, порівняння альтернативних рішень з метою вибору кращого та опрацювання інших пропозицій для керівника щодо формування критеріїв, генерування та вибору моделей, збору та підготовки даних, оформлення та видачі результатів тощо.
Інтерес до СППР як до перспективного напряму використання обчислювальної техніки, інформації та інформаційних технологій, так і до інструменту підвищення ефективності праці у сфері управління зростає. Розробка та впровадження СППР у багатьох країнах світу перетворилась на ділянку бізнесу, що стрімко розвивається.

2.4.2. Документаційне забезпечення

В управлінській діяльності інформаційне забезпечення досить тісно пов’язане з документаційним забезпеченням.
Документаційне забезпечення управління – діяльність спеціальних працівників або підрозділів органів ДПС щодо створення документаційної інформаційної бази на різних носіях для використання управлінським апаратом у процесі реалізації його функцій.
Основною складовою частиною документаційного забезпечення є діловодство – діяльність, що охоплює створення документів та організацію роботи з документами: організацію документообігу, використання інформаційно-пошукових систем документів органу, контроль виконання документів і підготовку їх для передачі в архів.
Значення документаційного забезпечення полягає в тому, що в загальному обсязі управлінської роботи (за різними оцінками) до 60–70 % займають операції з документами. Інформація, яка в них міститься, може бути використана тільки після проведення ряду діловодних операцій (фіксації, обробки, систематизації тощо).
Основним носієм інформації у сучасному апараті управління є документ, за допомогою якого здійснюються ділові зв’язки. Тому раціоналізація діловодства є важливим напрямом наукової організації праці працівників сфери управління. З ускладненням керованих процесів зростає обсяг документообігу.
Причини зростання обсягів управлінської інформації можуть бути як об’єктивні, так і суб’єктивні:
– об’єктивні – причини, які визначаються збільшенням масштабів і зростаючою складністю керованих систем, а також вирішуваних ними завдань;
– суб’єктивні – причини, зумовлені відсутністю науково-обґрунтованих комплексів документів, які є необхідними та достатніми для документування процесу управління, а також недосконалістю технології роботи з документами у процесі управління.
Ці ж причини зумовлюють переважно і недостатню якість підготовки документів.
Документ – передбачена законодавством матеріальна форма одержання, зберігання, використання і поширення інформації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці або іншому носієві.
Первинний документ – документ, що містить вихідну інформацію.
Вторинний – документ, що є результатом аналітико-синтетичної та іншої обробки одного або кількох документів.
Залежно від кола питань, вирішуваних органом, обсягу та характеру його компетенції, порядку розв’язання питань, а також обсягу та характеру взаємозв’язків з іншими органами, установами можуть формуватися системи діловодства, серед яких найбільш уживані:
– централізована – усі документи (вихідні, вхідні, внутрішні) реєструються в одному місці (канцелярія, секретаріат);
– децентралізована – допускається реєстрація документів у кількох місцях за умови річного документообігу 100 тисяч і більше, а також за наявності територіально уособлених структурних підрозділів та певних особливих умов роботи;
– змішана – найбільш важлива внутрішня документація та переписка керівництва реєструється у канцелярії, решта документів – у структурних підрозділах.
В умовах обширного документообігу великого значення набуває правове його регулювання, яке здійснюється через інструкції та положення з діловодства. Такі документи регламентують:
– порядок підготовки й оформлення документів, їх погодження та візування;
– організацію роботи з документами;
– порядок обробки та відправлення вихідної інформації;
– реєстрацію і порядок зберігання угод та договорів;
– порядок друкування і тиражування документів;
– організацію контролю за строками виконання документів;
– формування номенклатури справ, формування і оформлення справ;
– відбір документів і справ на зберігання або знищення;
– знищення документів;
– облік обсягу документообігу.
Організаційно функцію діловодства забезпечують спеціальні підрозділи – управління справами, секретаріати та канцелярії. На них покладається безпосереднє діловодне обслуговування органів, підрозділів ДПС України (приймання і відправлення кореспонденції, реєстрація вхідних та вихідних документів, тиражування, розподіл документів для доповіді керівництву, ведення контролю за виконанням документів, ознайомлення працівників з наказами, розпорядженнями, документаційне обслуговування нарад, конференцій, засідань, оформлення справ і передача їх до архіву, збереження документів тощо).
На дані підрозділи покладено здійснення операцій з документами:
– приймання кореспонденції – приймання пошти, реєстрація її у журналі обліку, попередній розгляд документів для визначення доцільності виконання, а також прямого надсилання документів безпосереднім виконавцям, не надаючи їх на розгляд першим керівникам (обсяг кореспонденції, рішення за якими повинні приймати тільки перші керівники, не перевищує 10–20 %);
– реєстрація документів – фіксація факту створення або одержання документа шляхом присвоєння йому порядкового номера та запису встановлених відомостей про нього засвідчує факт отримання документа, взяття на облік і забезпечення зберігання документів, довідкової та контрольної роботи. Документи реєструються один раз: вхідні – у день надходження, вихідні – у день підписання. Таємні документи реєструються у спеціальних журналах. Обов’язковій реєстрації підлягають документи, що надійшли з вищих органів влади та управління, державних адміністрацій, органів ДПС України, скарги та звернення громадян, повідомлення про порушення податкового законодавства, документи, що потребують вирішення або відповіді, а також документи з відповідними грифами. Ознакою зареєстрованого документа є штамп на першому аркуші, дата його надходження, порядковий номер за журналом обліку;
– передача документа для розгляду керівником (заступником) органу ДПС України. Резолюція керівника щодо порядку виконання, виконавців, терміну виконання тощо зазначається на вільному від тексту місці першого аркуша перед підписом керівника та датою резолюції. Якщо у резолюції зазначається кілька виконавців, то на першому місці зазначається відповідальний виконавець, якому і вручається документ. Відповідальний виконавець забезпечує виконання завдання та зберігання документа. Виконання документів полягає у виконанні приписів, збиранні інформації, підготовці управлінського рішення, листів для відповіді, наказів, розпоряджень, а також у погодженні, затвердженні і реєстрації вихідного документа;
– контроль за виконанням документів є важливим напрямом управлінської діяльності, що виконується з метою сприяння своєчасному та правильному виконанню рішень, завдань і доручень керівництва, забезпечення одержання інформації, необхідної для оцінки діяльності підрозділів та виконавців.
Контроль за виконанням документів включає: постановку документа на контроль, перевірку своєчасного доведення документа до виконавця, попередню перевірку та регулювання ходу виконання документів; облік і узагальнення результатів контролю виконання документів, інформування керівника.
Встановлення контролю за виконанням документів має забезпечувати:
– обов’язковий і точний облік документів, одержаних для виконання робіт;
– систематизацію нагляду за виконанням документів;
– вжиття заходів, що сприяють виконанню документів, усуненню перешкод та окремих невідповідностей;
– підвищення трудової дисципліни виконавців.
Щоденно за картотекою та журналом реєстрації робиться вибірка документів, виконання яких наближається до кінця та не виконаних у строк. Про останні доповідають безпосередньо керівнику. У випадку подовження терміну виконання, у контрольній картці проставляється відповідна відмітка.
Контроль може здійснюватись у формах:
– суцільного контролю – за виконанням усіх документів;
– спеціального контролю – за виконанням документів органів влади, вищих органів ДПС, запитів депутатів, скарг, заяв, звернень громадян, наказів та інших найбільш важливих документів щодо боротьби з порушеннями податкового законодавства.
Для всіх документів, що циркулюють в апаратах управління, встановлюються строки виконання, які можуть бути типовими або індивідуальними.
Типові строки встановлюються законодавством або нормативними актами (пропозиції, заяви та звернення громадян розглядаються у термін до 1 місяця). Документи з відміткою “терміново” виконуються у триденний термін, документи Кабінету Міністрів і Верховної Ради – у десятиденний термін, якщо інше не передбачено.
Індивідуальні строки виконання встановлюються керівництвом з фіксуванням їх у резолюціях.
Технічним засобом контролю є картотеки. Для організації контролю за виконанням документа на нього складається контрольна картка у момент реєстрації документа.
Документ вважається виконаним, коли всі поставлені питання розв’язані та автору чи відповідному органу надіслана відповідь. Лише у цьому випадку документ знімається з контролю, про що у контрольній картці робиться відповідна відмітка;
– відправлення документів охоплює операції з реєстрації документів у журналі обліку вихідних документів, написання на конверті (тексті) адреси, вкладання документів у пакети, заклеювання, проставлення вартості відправлення, складання реєстру та здачу кореспонденції у відділення зв’язку;
– збереження документів – завершальна стадія діловодства, завданням якої є систематизація, забезпечення збереження та можливості використовувати їх повторно у процесі управління.

2.4.3. Правове забезпечення

Правове забезпечення управління – створення та підтримка в необхідних межах конструктивних організаційно-функціональних характеристик систем управління за допомогою упорядкованого впливу всього арсеналу юридичних засобів.
Перед правовим забезпеченням органів ДПС стоїть ряд завдань, які можна звести до наступного вигляду:
– забезпечення точного розподілу функціональних ролей працівників управління, їх прав та обов’язків, створення системи взаємозв’язку управлінських відносин;
– розмежування і розподіл збирання, обробки інформації, надсилання результатів аналізу на різні рівні управлінської структури;
– раціональна побудова системи прийняття рішень і точного співвідношення її з інститутом відповідальності;
– нормативне вираження компетенції посадових осіб при прийнятті ними управлінських рішень;
– упорядкування: розподілу часу, необхідного для виконання управлінських функцій працівниками; зв’язку результатів праці з точними критеріями її оцінки, у тому числі з розмірами оплати, системою заохочень тощо.
Основу правового забезпечення управління складають формування і підтримка його нормативно-правової бази як юридичного засобу досягнення ефективної діяльності систем управління. При цьому правові норми забезпечують моделювання систем управління, формування та формалізацію їх функціональних, організаційних та інформаційних структур.
На сьогодні діяльність податкових органів за різними напрямами діяльності (правовий статус та функціонування податкових органів, податкові перевірки, застосування фінансових та адміністративних санкцій, кримінальне переслідування за ухилення від оподаткування, порядок обліку платників податків, нарахування, сплати та стягнення платежів до бюджету, виконання нормативних актів інших міністерств та відомств) регулюють майже 2000 нормативно-правових актів, зареєстрованих в установленому порядку в Міністерстві юстиції України.
Усю базу нормативно-правових актів, що регулюють діяльність податкових органів, умовно можна поділити на дві частини: зовнішню і внутрішню.
Основою правової бази організації роботи та управління ДПС є зовнішня частина бази нормативно-правових актів, що визначає статус, завдання та компетенцію системи державної податкової служби у цілому, так і щодо конкретних напрямів їх діяльності, окремих підсистем, рівнів управління.
Умовно зовнішню частину бази нормативно-правових актів можна поділити на три групи: загальне законодавство, спеціальне законодавство та законодавство про оподаткування.
До першої групи (загальне законодавство) належать: Конституція України, Закон України “Про державну службу”, Закон України “Про міліцію”, Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність”, Закон України “Про боротьбу з корупцією”, Кримінальний кодекс України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, інші закони України, Укази Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, міжнародні угоди України, а також спільні накази та накази міністерств і відомств, що мають міжвідомчий характер (про охорону праці, пожежну безпеку, охорону навколишнього середовища, бухгалтерський облік і статистику тощо) та інші нормативно-правові акти.
У своїй діяльності податкова служба України, як центральний орган виконавчої влади, та її працівники, як державні службовці, зобов’язані керуватися нормативно-правовими актами загальної юрисдикції. Тобто тими документами, дія яких розповсюджується не тільки на податкову службу та її працівників, але й на інші міністерства, відомства, установи та організації, а також на їх працівників та громадян України в цілому.
Друга група нормативно-правових актів (спеціальне законодавство) охоплює: Закон України “Про державну податкову службу в Україні”, Указ Президента України “Про затвердження Положення про Державну податкову адміністрацію України”, Закон України “Про Державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів”, нормативні акти, що регулюють систему оплати праці, соціального захисту та проходження служби працівників податкових органів.
На відміну від функціонування більшості центральних органів виконавчої влади України, діяльність органів податкової служби в основному врегульована спеціальними нормативно-правовими актами. Умовно їх можна поділити на три основні групи:
– нормативно-правові акти, що регулюють правовий статус податкових органів та їх організаційну структуру (Закон України “Про державну податкову службу в Україні”, Указ Президента України “Про затвердження Положення про Державну податкову адміністрацію України”, Указ Президента України “Про утворення Державної податкової адміністрації України та місцевих державних податкових адміністрацій”, Указ “Питання державних податкових адміністрацій” та ряд інших);
– нормативно-правові акти, що регулюють окремі напрями діяльності податкових органів (наприклад, Закон України “Про Державний реєстр фізичних осіб-платників податків та інших обов’язкових платежів”, Укази Президента України “Про заходи щодо підвищення відповідальності за розрахунки з бюджетами та державними цільовими фондами”, “Про заходи щодо нормалізації платіжної дисципліни в народному господарстві України”, “Про застосування штрафних санкцій за порушення норм з регулювання обігу готівки”, Постанови Кабінету Міністрів України: “Про затвердження порядку вилучення готівки”, “Про затвердження порядку звернення стягнення на рухоме майно”, “Про Порядок координації проведення планових виїзних перевірок фінансово-господарської діяльності суб’єктів підприємницької діяльності контролюючими органами” та багато інших);
– нормативні акти, що регулюють систему оплати праці працівників податкових органів та проходження служби в податкових органах (Постанови Кабінету Міністрів України “Про умови оплати праці працівників органів державної податкової служби” та “Про затвердження Положення про спеціальні звання посадових осіб органів державної податкової служби” тощо).
Необхідність існування цих нормативно-правових актів викликана специфікою діяльності податкових органів, пов’язаною з виконанням надзвичайно важливої державної функції – забезпечення надходжень до бюджетів усіх видів країни. Виконання цієї функції державним органом – податковою службою України – потребує наділення її спеціальними правами та обов’язками, що виникають під час процедури збору податків та обов’язкових платежів.
До третьої групи (законодавство про оподаткування) належать: Закон України “Про систему оподаткування”, Закон України “Про бюджетну систему України”, Декрет Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, Закон України “Про податок на додану вартість”, Закон України “Про оподаткування прибутку підприємств”, Декрет Кабінету Міністрів України “Про прибутковий податок з громадян” та інші нормативно-правові акти.
Ці нормативно-правові акти є рамковими та відіграють роль законодавчих джерел для нормативного регулювання процесу оподаткування та використання бюджетних коштів.
Крім них, в Україні діє більше 300 законів про оподаткування, більшість з яких відіграють роль нормативно-правових актів спеціального призначення, тобто таких, що регулюють один або декілька видів податків, зборів чи обов’язкових платежів до бюджетів усіх рівнів. Ці документи містять не тільки безпосередні норми про оподаткування, але й регламентують діяльність податкових органів щодо їх прав, обов’язків та виконання певних процедур і функцій. До таких нормативно-правових актів можна, зокрема, віднести: Закони України “Про податок на додану вартість”, “Про оподаткування прибутку підприємств”, “Про акцизний збір на алкогольні напої та тютюнові вироби”, “Про плату за землю”, “Про патентування деяких видів підприємницької діяльності”, “Про податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин та механізмів”, Декрети Кабінету Міністрів України “Про місцеві податки і збори”, “Про акцизний збір” тощо.
Органи податкової служби України, виконуючи державну функцію щодо наповнення дохідної частини бюджетів усіх рівнів, керуються у своїй діяльності великою кількістю нормативно-правових актів з оподаткування, які визначають їх права та обов’язки, регламентують певні дії з податкового контролю. Умовно ці нормативно-правові акти можна розділити на дві категорії: нормативно-правові акти про оподаткування загального характеру та нормативно-правові акти спеціального призначення.
Органи ДПС не тільки застосовують норми права. У межах компетенції вони видають відомчі та міжвідомчі нормативні акти на основі та на виконання Указів Президента України, постанов Верховної Ради України, законів, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Нормотворчість є правовою формою управлінської діяльності органів ДПС України. Її основне призначення полягає у створенні правової основи управління, тобто правових норм, які встановлюють, змінюють або відміняють певні правові відносини, що визначають зміст управлінської діяльності. Це внутрішня частина правової бази.
До внутрішньої частини правової бази належать положення, посадові інструкції, постанови, накази та інші нормативні акти, що розробляються у межах компетенції податковою службою або за її дорученням і визначають конкретні методи та прийоми управління (наприклад, Інструкція про порядок вилучення посадовими особами органів ДПС України у підприємств, установ та організацій документів, що свідчать про приховування (заниження) об’єктів оподаткування, несплату податків та інших платежів, затверджена наказом ДПА України від 01.07.98. № 316, Інструкція про порядок застосування та стягнення фінансових санкцій органами ДПС, затверджена наказом ГДПІ України від 20.04.95 № 28 із змінами та доповненнями, внесеними наказом ДПА України від 10.03.00 № 92, Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків державними податковими адміністраціями, затверджене наказом ДПА України від 11.12.96 № 29 із змінами та доповненнями, внесеними наказом ДПА України від 03.03.98 № 93).
Виходячи з наведеного, можна зробити висновки:
1. Перелік нормативно-правових актів, що регулюють діяльність податкової служби, занадто великий, а самі акти досить складні в практичному застосуванні.
2. Нормативно-правові акти не систематизовані та не кодифіковані.
3. Законодавчі акти не завжди чітко та повністю описують норми права, що призводить до появи значної кількості підзаконних актів.
4. Недосконалість нормативно-правових актів призводить до частої їх зміни та прийняття численних доповнень.
Основною причиною такого стану є не тільки вузькі проблеми законотворчості, але й створення нормативно-правової бази в умовах перехідного періоду до ринкової економіки: нові нормативно-правові акти створювалася в період дії старого законодавства або при повній відсутності такого, у зв’язку з чим вступали в протиріччя з ним, відставали або випереджали розвиток ринкових відносин.
Виходячи з наведеного, можливо передбачити, що існуючі проблеми у правовому регулюванні організації діяльності органів державної податкової служби будуть вирішені через прийняття Податкового кодексу.
Недостатня визначеність правового статусу елементів системи органів ДПС України не дає змоги в даний час навести чіткий перелік питань, з яких їх керівники можуть видавати нормативні акти. Разом з тим, практика свідчить про те, що податкові органи можуть видавати нормативні акти, які регламентують:
– організаційно-правові відносини в апаратах органів ДПС та питання їх взаємодії з іншими правоохоронними, державними органами у межах їх компетенції;
– організацію, удосконалення процесів управління в апаратах органів та їх структурних підрозділах, особливо щодо формування і функціонування надійної системи контролю;
– заходи управлінського впливу апаратів ДПА на систему органів і підрозділів, безпосередньо зайнятих у сфері боротьби із порушеннями податкового законодавства;
– ресурсне забезпечення служб, підрозділів та органів ДПС для виконання поставлених перед ними завдань.
Нормативний акт – правовий документ (акт), який виданий спеціально уповноваженою на те посадовою особою або органом управління, містить юридичні норми і розрахований на багаторазове використання та відносно невизначене коло осіб.
Підставою для видання відомчих нормативних актів можуть служити:
– приписи органів управління вищого рівня;
– рішення керівництва;
– план роботи органу;
– рішення колегії;
– ініціатива інших відомств та організацій;
– власна ініціатива.
Узагальнена процедура підготовки нормативних документів може бути подана у наступному вигляді:
– постановка питання про необхідність видання конкретного нормативного документа;
– підготовка до роботи над проектом документа;
– систематизація матеріалу, конкретизація проблематики, додаткове опрацювання матеріалу;
– підготовка проекту документа;
– попереднє обговорення проекту документа із зацікавленими службами та підрозділами;
– візування документа;
– обговорення проекту документа у керівника (на колегії, нараді);
– прийняття і затвердження документа;
– публікація (тиражування) документа, доведення його до виконавців і зацікавлених відомств, служб, посадових осіб.
Така досить складна процедура підготовки та прийняття нормативних документів має на меті попередити виникнення суперечливих, безперспективних документів. На етапі обговорення, погодження, візування проекту виявляються відповідність його чинному законодавству, правильність посилань на інші нормативні акти, наявність можливих помилок, практична необхідність і доцільність прийняття документа, обґрунтованість його форми й дотримання необхідних реквізитів, можливість внесення змін до діючих нормативних актів (у разі потреби).
Текст нормативного акта викладається простою, чіткою мовою, короткими фразами, що виключали б подвійне їх значення.
Формулювання повинні забезпечувати вичерпне регулювання питань. Чітко викладається зміст приписів, перелік (коло) органів, структурних підрозділів, посадових осіб, на яких вони поширюються.
Терміни вживаються в проекті тільки в тому значенні, яке прийняте законодавством.
Написання назв органу, підрозділу, підприємства, установи, організації, посад здійснюється у точній відповідності з їх офіційним найменуванням (повним, скороченим, умовним).
У приписах строк зазначається з обов’язковим наведенням місця, року.
Проекти відомчих нормативних актів друкуються на бланках встановленого зразка згідно зі стандартами на організаційно-розпорядчу документацію. У випадках, коли здійснення заходів, передбачених проектом документа, потягне за собою додаткові витрати, до проекту додаються відповідні фінансово-економічні розрахунки.
Проекти відомчих нормативних актів обов’язково офіційно погоджуються із зацікавленими структурними підрозділами, а у разі потреби – з іншими органами виконавчої влади. У разі незгоди із змістом проекту керівник зацікавленої служби додає свої письмові зауваження і візує проект. Якщо автори проекту не погоджуються із зауваженнями, то у довідці до проекту надають мотивовані заперечення та пояснення.
Усі проекти нормативних актів перед поданням на затвердження або на розгляд колегії підлягають обов’язковому розгляду підрозділами правового забезпечення для правової експертизи щодо відповідності їх вимогам чинного законодавства.
У випадку виявлення у проекті суперечностей законодавству чи невідповідності стандартам щодо його оформлення, відсутності необхідних віз, додатків тощо, проект повертається на доопрацювання із зауваженнями та пропозиціями.

2.4.4. Кадрове забезпечення

Кадрове забезпечення – це специфічна, повторювана діяльність, здійснювана у процесі управління органами ДПС, змістом якої є забезпечення органів і підрозділів необхідним, відповідаючим певним вимогам, контингентом людей, а також інформацією про нього, впровадження науково-обґрунтованих методів добору, розстановки, навчання, виховання, стимулювання кадрів, правового регулювання проходження служби та надання правового захисту особовому складу органів ДПС України.
Кадровою роботою займаються певні суб’єкти управління – підрозділи органів ДПС: управління та відділи кадрів, а також відповідні посадові особи.
Кадрова робота – це комплекс заходів і процедур щодо складання, обробки кадрової документації, до якої входить:
– збирання, обробка даних про конкретних кандидатів на посаду (службу) в органах ДПС України;
– складання кадрових документів або їх проектів (звітів, об’єктивок, особових справ, подань на присвоєння спеціальних звань, на службові підвищення, а також наказів щодо особового складу тощо);
– оформлення відпусток, підтвердження стажу роботи тощо.
Як і іншим управлінським функціям, кадровій роботі притаманні певні принципи. До них належать загальні принципи управління (науковість, законність, гласність, гуманізм, розподіл влади, системність, плановість, конкретність). До цих принципів додаються і специфічні принципи:
1. Рівність означає рівність перед законом та прийняття на роботу (службу) громадян незалежно від етнічного і соціального походження, майнового стану, ознак раси, освіти, мови, роду і характеру занять, місця проживання. Однак цей принцип не означає, що кожний бажаючий може працювати (служити) в органах ДПС. Специфіка такої роботи вимагає певної освіти, стану здоров’я, моральних засад (судимість тощо).
2. Законність – кожен працівник під час виконання службових обов’язків має суворо керуватись нормами права, завжди враховувати законні інтереси громадян, а також держави, оскільки для досягнення цілей та завдань, які стоять перед ДПС, придатні не всі методи, а лише ті, що відповідають вимогам закону. З іншої сторони, одночасно повинно забезпечуватись дотримання прав і законних інтересів самих працівників ДПС.
3. Плановість – уся діяльність щодо добору, розстановки, навчання, перепідготовки та виховання кадрів має бути пов’язана з планами діяльності відповідного органу ДПС.
4. Контроль – означає необхідність здійснення контрольних функцій на всіх стадіях кадрової роботи.
5. Гласність передбачає широке інформування громадськості, колективів про призначення, просування працівників по службі, різні перестановки, мотиви заохочень та стягнень.
6. Добір, розстановка та просування кадрів за їх особистими, діловими та моральними якостями – основний принцип кадрової роботи.
7. Наступність передбачає оновлення і закріплення кадрів, стабільність та їх змінюваність, поєднання в одному колективі новачків і досвідчених фахівців, працівників різного віку тощо.
Важливе значення у кадровій роботі посідає класифікація кадрів. У науковій літературі зустрічаються різні основи їх класифікації.
1. Об’єктивна класифікація – ділить кадри за об’єктивними ознаками: віком, статтю, освітою, громадянством, стажем роботи в системі та на посаді, професією, наявністю нагород, вченого ступеня та ученого звання тощо.
2. Посадова класифікація – кадри поділяються за займаними посадами в системі.
3. Професійна класифікація – усі особи, зайняті у системі, діляться за професіями, а в їх рамках – за спеціальностями. Основою класифікації є наявність спеціальної освіти.
4. Юридична класифікація передбачає поділ працівників та представників влади, посадових осіб та допоміжно-технічний (обслуговуючий) персонал.
5. Функціональна класифікація передбачає виділення трьох категорій працівників:
5.1. Керівники – особи, відповідальні за прийняття та організацію виконання управлінських рішень, а також за управління персоналом: керівники всіх органів ДПС, організацій, підприємств, їх структурних підрозділів, а також заступники керівників.
5.2. Спеціалісти – найбільш чисельна та структурно складна категорія. Базовим критерієм віднесення працівників до спеціалістів є використання ними професійних знань, умінь, навичок, набутих у результаті спеціалізованого навчання. Серед них можна виділити декілька груп:
– працівники, які приймають і виконують управлінські рішення у рамках функціональних обов’язків у сфері зовнішнього управління. Незважаючи на відсутність підлеглих за посадою, вони можуть справляти управляючий вплив (підрозділи з примусового стягнення податків, оперативні уповноважені податкової міліції тощо);
– працівники, зайняті переважно або виключно оперуванням інформацією, підготовкою управлінських рішень (управлінням апеляцій, управлінням міжнародних зв’язків, фінансуванням тощо);
– спеціалісти у вузькому розумінні слова (управління економічного аналізу, оперативної звітності та статистики тощо).
5.3. Технічні виконавці – особи, які зайняті переважно виконанням технологічних операцій щодо збирання, фіксації, обробки, оформлення, зберігання, тиражування матеріалів (діловодні підрозділи, підрозділи оперативного друку малої поліграфії тощо).
У сучасних умовах, коли проводиться адміністративно-правова реформа, одним із головних напрямів удосконалення управління є поліпшення роботи з кадрами.
Основними елементами роботи з кадрами в органах ДПС є:
1. Організаційно-штатна робота – визначення загального чисельного та професійного складу працівників. Переліку вимог, яким повинні відповідати працівники, що мають обіймати певні посади.
2. Добір, розстановка кадрів що передбачає встановлення придатності конкретної особи для діяльності на певній посаді. Ознакою, яка знаменує собою розстановку кадрів, є юридичний акт, наказ про призначення на посаду або звільнення з неї. Внаслідок розстановки кадрів особи, які зараховані на посаду, набувають відповідних владно-розпорядчих повноважень, тобто на них покладаються певні обов’язки та відповідальність.
3. Підготовка, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів – один із найбільш важливих факторів модернізації податкової служби, підвищення ефективності її діяльності.
4. Присвоєння спеціальних звань – одна з умов належної організації перебування на службі в органах ДПС, особливо у підрозділах податкової міліції. Спеціальні звання визначають певну ієрархію у відносинах між працівниками, мають певне значення у встановленні прав на матеріальне, грошове забезпечення та деякі пільги.
5. Оцінка кадрів, яка дає можливість керівництву скласти загальне системне уявлення про наявний кадровий склад системи, стан роботи з кадрами, виявити проблеми для визначення реальних шляхів їх розв’язання. Оцінка кадрів здійснюється шляхом їх тестування та проведення атестації для всебічної оцінки ділових, професійних, моральних та особистих якостей, відповідності займаній посаді, а також для визначення можливості використання на більш відповідальних посадах.
6. Забезпечення службового пересування кадрів – важливий фактор стабільності кадрового складу органів ДПС і підвищення ефективності їх діяльності.
7. Виховання кадрів – одна з ділянок роботи з кадрами, актуальність якої, зберігається постійно. Відповідальність за стан виховної роботи покладається на керівників, їх заступників, начальників структурних підрозділів, особиста участь яких у цьому є невід’ємною частиною їх службової діяльності.
8. Соціальне та постійне забезпечення – передбачена законодавством система матеріального забезпечення та обслуговування громадян у старості, на випадок хвороби, повної або часткової втрати працездатності, втрати годувальника, а також забезпечення сімей, у яких є неповнолітні діти. Основними видами такого забезпечення є державне обов’язкове страхування за рахунок коштів державного бюджету (на випадок загибелі посадової особи ДПС – сума 10-річної зарплати, а у разі поранення, контузії, травми або каліцтва, інвалідності, що сталась у зв’язку з виконанням службових обов’язків – у розмірі від 6-місячної до 5-ти річної заробітної плати за останньою посадою залежно від ступеня втрати працездатності), пенсійне забезпечення, державна фінансова і матеріальна допомога.
9. Стимулювання службової активності кадрів, що передбачає широке застосування моральних і матеріальних засобів впливу, що мають спонукати податківців до інтенсифікації службової діяльності, підвищення їх ефективності (зарахування у резерв на вищу посаду, подяки, спеціальні звання, нагороди, матеріальне заохочення тощо).
10. Зміцнення законності й демократії, що має визначальне значення, оскільки передбачає вжиття заходів щодо забезпечення законності дій працівників ДПС відносно платників податків та інших обов’язкових платежів, з одного боку, та правового захисту їх та близьких родичів від протиправних посягань – з іншого.
Ускладнення завдань, що повинні вирішуватись ДПС, вимагає вдосконалення роботи з кадрами. На даний час особливо актуальними є проблеми підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації кадрів, а також їх добору та розстановки. З цією метою опрацьовується ряд наукових розробок, зокрема таких, що стосуються тестування придатності для роботи на певних посадах, рівня професійної підготовки тощо.
Особливої актуальності у даний час набула проблема роботи з резервом управлінських кадрів ДПС України, особливо керівних.
Під резервом управлінських кадрів (кадровим резервом) розуміють спеціально відібраний контингент працівників, який за своїми професійними, діловими та моральними якостями відповідає вимогам до працівників певного рангу, які пройшли атестаційний відбір, спеціальну підготовку, досягли позитивних результатів у практичній діяльності та мають професійні навички, що грунтуються на сучасних спеціальних знаннях і аналітичних здібностях, необхідних для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень.
Кадровий резерв створюється для заміщення посад працівників державної податкової служби, а також для просування їх по службі.
Джерелом для резерву управлінських кадрів можуть бути:
– працівники, які успішно справляються з виконанням службових обов’язків, виявляють ініціативу, мають організаторські здібності й необхідний досвід роботи, підвищили кваліфікацію, пройшли стажування або за результатами атестації рекомендовані для роботи на більш високих посадах;
– заступники керівників різних рангів;
– особи, рекомендовані конкурсними комісіями для зарахування до кадрового резерву;
– молоді спеціалісти, які зарекомендували себе на практичній роботі;
– випускники вищих навчальних закладів, у тому числі ті, що зараховані на навчання за освітньо-професійними програмами підготовки магістрів.
Робота з резервом кадрів здійснюється з дотриманням наступних положень:
– підтримання раціональної структури кадрового резерву з розрахунку 2–3 кандидати на одну посаду;
– постійний пошук кандидатів до кадрового резерву на принципах законності, науковості, гласності;
– урахування вікового та освітнього цензів кандидата на зарахування до резерву з тієї точки зору, що оптимальний вік його для цього складає 25–30 років з тим, щоб розквіт професійної діяльності припав на вік 35–40 років;
– урахування результатів практичної діяльності на довіреній ділянці роботи, висновків атестацій, відгуків про нього безпосередніх керівників, тестування, вивчення особової справи, характеристик та інших об’єктивних даних;
– призначення кандидата керівником колективу, що виконує тимчасове завдання, заміщення відсутнього керівника.
– періодичне навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах;
– участь у роботі семінарів, нарад, конференцій з проблем та питань діяльності податкових органів і структурних підрозділів;
– стажування терміном до двох місяців у державному органі, до кадрового резерву якого зараховано працівника;
– залучення до розгляду відповідних питань, проведення перевірок, службових розслідувань;
– участь у підготовці проектів актів законодавства, інших нормативних документів.
Робота з відбору кандидатів до резерву здійснюється протягом кількох етапів:
– організації професійної орієнтації студентів вищих навчальних закладів і працівників органів ДПС на діяльність безпосередньо в управлінській сфері;
– створення баз (банків) даних про кандидатів до резерву, збір максимально повної інформації про кандидатів та складання розвернутих характеристик;
– оцінки якостей та визначення придатності кандидата до управлінської діяльності, відбору та зарахування до складу кадрового резерву.
Одним з найважливіших напрямів у роботі з резервом кадрів є організація їх підготовки. Управлінська підготовка є найбільш важливою складовою частиною кваліфікації керівника. Вибір форми навчання кандидатів залежить від рівня спеціальної освіти, стажу роботи взагалі та в управлінській сфері зокрема. Висновки про форму навчання кандидата до резерву приймаються кадровою службою.
Найбільш поширеними формами навчання є наступні:
– навчання за індивідуальними планами;
– школи резерву;
– підвищення кваліфікації за професійними програмами у навчальних закладах 3–4 рівня акредитації та центрах підвищення кваліфікації;
– перепідготовка на спеціальних факультетах;
– стажування на базі кращих органів ДПС або їх структурних підрозділів;
– стимулювання кандидата до здобуття вченого ступеня, викладацької роботи у системі підготовки кадрів та підвищення кваліфікації.
Однією з ефективних форм навчання податківців є підвищення кваліфікації.
Необхідність ґрунтовного підходу до питань забезпечення підвищення кваліфікації кадрів податкової служби зумовлена важливістю завдань, поставлених перед нею: здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, удосконалення механізму оподаткування тощо.
Підвищення кваліфікації кадрів – динамічний процес, який впливає на розвиток суспільства в цілому та на розвиток фінансової системи зокрема. Практика держав з розвиненою економікою свідчить про те, що справлянням податків повинні займатись професійно підготовлені люди: перед органами податкової служби виникають проблеми, якщо компетентність її співробітників ставиться під сумнів. Відчуття платниками податків професіоналізму податківців є важливим фактором у забезпеченні своєчасної сплати податків. Виходячи з цього, створення та підтримання ефективної системи підвищення кваліфікації кадрів податкової служби є одним з пріоритетних напрямів її реформування.
З метою максимального наближення процесу підвищення кваліфікації працівників податкової служби до вимог практичної роботи та задоволення її потреб у кваліфікованих спеціалістах створена мережа закладів з підвищення кваліфікації: Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для державної податкової служби Академії ДПС України (1996 р.), Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації керівних кадрів для державної податкової служби Академії ДПС України (2000 р.) та Навчально-курсовий комбінат ДПА України (2000 р).
Перепідготовка та підвищення кваліфікації у згаданих закладах здійснюється за очною, заочною (дистанційною) або змішаною формами.
Основними видами підвищення кваліфікації працівників податкової служби є:
– навчання за професійними програмами підвищення кваліфікації;
– тематичні короткострокові семінари;
– тематичні постійно діючі семінари;
– систематичне самостійне навчання.
Підвищення кваліфікації за професійними програмами спрямовується на фахове вдосконалення та оновлення знань і умінь відповідної категорії слухачів та здійснюється не менше одного разу на п’ять років при зарахуванні до кадрового резерву, при призначенні на вищу посаду, перед черговою атестацією державного службовця, а для фахівців, вперше прийнятих на державну службу, – протягом першого року їх роботи.
Основними завданнями тематичних короткострокових семінарів є вивчення законів України, указів і розпоряджень Президента України, рішень Кабінету Міністрів України, наказів, інструкцій та інших нормативних документів ДПА України, а також досягнень теорії і практики управління, кращого досвіду роботи.
Тематичні постійно діючі семінари проводяться за програмами та планами, що розробляються на підставі типових програм і рекомендацій, підготовлених Науково-методичною радою при ДПА України, Головними управліннями, управліннями ДПА України. Термін навчання визначається програмою семінару.

2.4.5. Матеріально-технічне та фінансове забезпечення

Управління такою багатогалузевою і чисельною системою як ДПС не може бути ефективним без надійного, чітко налагодженого матеріально-технічного й фінансового забезпечення її діяльності.
Матеріально-технічне та фінансове забезпечення управління органами ДПС України – це система товарно-грошових і господарських відносин, які виникають між органами ДПС і їх підрозділами, з одного боку, і органами влади, підприємствами, організаціями – з іншого, у процесі постачання матеріально-технічних і військових ресурсів (паливо, обладнання, речове майно, будівельні та інші матеріали, зброя та боєприпаси); виконання договорів купівлі-продажу; надання матеріально-технічної допомоги та фінансування їх діяльності.
Органи ДПС є юридичними особами та самостійно, у межах чинного законодавства, організовують товарно-грошову діяльність щодо матеріально-технічного забезпечення. Видатки на утримання органів ДПС визначаються КМУ й фінансуються з державного бюджету. До 1 січня 2000 року органи ДПС мали право спрямовувати на розвиток матеріально-технічної бази 30 % донарахованих і стягнутих за результатами документальних перевірок сум податків, інших платежів, зборів, фінансових санкцій (ст. 6 Закону України ,,Про державну податкову службу України”). Зараз таке право відмінене.
ДПА України своїми нормативно-правовими документами формує структуру господарсько-фінансових зв’язків органів ДПС з урахуванням їх специфіки, для чого у відповідних положеннях визначає компетенцію окремих суб’єктів управління у сфері матеріально-технічного і фінансового забезпечення її діяльності.
Матеріально-технічне забезпечення – складний соціально-економічний процес. За умови ринкової форми господарювання, за наявності державної, колективної, приватної власності важливого значення набуває вивчення кон’юктури ринку, пошуку найбільш вигідних постачальників, визначення потреб у ресурсах та контроль за виконанням умов постачання.
Процес забезпечення (постачання) складається з кількох взаємопов’язаних актів:
– вивчення потреб у певному виді матеріальних цінностей та відповідних фінансових можливостей;
– проведення тендерів на поставку продукції або (та) послуг;
– підготовка, укладення договорів;
– отримання ресурсів, передача їх споживачам.
Даний процес здійснюється всіма органами ДПС у межах компетенції. У ДПС ці питання належать до компетенції Управління матеріально-технічного забезпечення і будівництва, а також Управління кадрового і тилового забезпечення, яке входить до складу Головного управління податкової міліції. Останнє здійснює специфічний вид забезпечення органів ДПС, у першу чергу, підрозділів податкової міліції – військове постачання, під яким розуміється забезпечення майном особливого призначення за встановленими нормами, табелями та штатами (амуніція, спорядження, військова та спеціальна техніка, обладнання тощо).
Матеріальні цінності, що надходять до органів ДПС різними шляхами постачання, є державною власністю і мають бути належним чином взяті на облік, передані на збереження чи в експлуатацію матеріально-відповідальним особам.
Важливе місце в управлінні органами ДПС має фінансове забезпечення. Головною ланкою тут є Управління фінансування державних податкових адміністрацій ДПА України та фінансові відділи ДПА АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя. На них покладається організація та здійснення керівництва в системі ДПС у частині їх фінансування.
Для забезпечення стабільності ДПС велике значення має налагодження взаємодії між службами матеріально-технічного та фінансового забезпечення. Особливу роль у цій сфері виконують керівники органів ДПС. Будучи розпорядником бюджетних кредитів, вони несуть персональну відповідальність за фінансову діяльність підпорядкованих органів. Це право і обов’язок керівника у сучасних умовах набуває особливого значення. На відміну від держав із стабільною економікою, йому немало зусиль необхідно докладати у сучасних умовах для мінімально достатнього фінансового забезпечення відповідного органу, що дає можливість виконувати покладені на нього завдання.

Контрольні запитання
1. У чому полягає суть інформаційного забезпечення управлінської діяльності?
2. Значення фінансового забезпечення управління органами ДПС України.
3. Особливості документаційного забезпечення організації роботи та управління податковою службою.
4. Суть кадрового забезпечення управління органами ДПС України.
5. Дайте визначення правового забезпечення організації роботи та управління податковою службою.

2.5. Організація управлінської праці в органах державної податкової служби

2.5.1. Поняття, завдання, основні напрями організації управлінської праці
Питання про поняття та зміст організації управлінської праці – одне з найбільш важливих у науці управління. Актуальність його зростає із розширенням обсягу та складності роботи, що необхідно виконувати працівникам органів ДПС, особливо інформації, яка надходить у зв’язку з цим.
Будь-який трудовий процес – це єдність трьох його складових: власне праці, предметів та знарядь праці. Для раціонального їх використання необхідна та організація діяльності, яка забезпечила б раціональне поєднання робочої сили із знаряддями та предметами праці для досягнення конкретної “виробничої” мети. Проблема організації праці має відношення як до сфери матеріального виробництва, так і до сфери управління, зокрема органами ДПС. Тут ми маємо працівника ДПС (живу працю), методи та засоби (включаючи технічні), обробку інформації (знаряддя праці), а також інформацію (предмет праці).
Органічне поєднання даних компонентів здійснюється у трудовому процесі, у результаті якого створюється продукт праці – зведення, аналітична довідка, прогноз, проект управлінського рішення (наказу, інструкції, положення тощо).
Для поєднання праці із її знаряддями та предметом недостатньо тільки їх наявності. Тут потрібні організаційні передумови, які передбачають:
– оволодіння працівником технікою та відповідними прийомами та методами обробки інформації;
– створення робочого місця;
– створення умов праці.
Крім того, для реалізації усіх передумов необхідні норми й порядок використання ресурсів, дотримання дисципліни праці, форми її розподілу, кооперації та стимулів.
Здійснення організаційних передумов, завдяки яким людські ресурси поєднуються зі знаряддям та предметами праці, раціональне використання даних компонентів і є організацією праці. Науковою вона стає у тому випадку, коли в основу її кладуться результати наукових розробок, а не тільки інтуїція, традиції та здоровий глузд.
Наукова організація праці – це така її організація, за якої практичному впровадженню конкретних заходів передує ретельний науковий аналіз трудових процесів та умов їх виконання.
Різновидністю організації праці є організація управлінської праці, яка має своїм завданням раціоналізацію розумових зусиль і тим самим підвищення продуктивності розумової праці. Іншими словами, організація управлінської праці має максимально розвантажити людину, яка займається оперуванням інформації, розробкою і реалізацією управлінських рішень, від надлишкових фізичних, розумових навантажень і технічної праці з тим, щоб у неї залишилось якомога більше часу і сил для творчої діяльності.
Ураховуючи зазначене, основними елементами (напрямами) організації управлінської праці є:
– удосконалення форм розподілу та кооперації праці;
– поліпшення організації та обслуговування робочих місць;
– раціоналізація трудового процесу;
– впровадження передових прийомів і методів праці;
– удосконалення нормування праці;
– оптимізація матеріального й морального стимулювання;
– поліпшення умов праці;
– поліпшення підготовки та підвищення кваліфікації кадрів;
– раціоналізація режимів праці;
– зміцнення дисципліни праці та розвиток творчої активності її учасників.
Зазначені напрями організації управлінської праці універсальні, тобто можуть застосовуватись у будь-який сфері людської діяльності. Зміст же їх обумовлюється характером конкретної діяльності та особливостями сфери, у якій вона здійснюється.
Усі названі напрями тією чи іншою мірою застосовуються в органах ДПС, проте найбільше значення набули троє із них:
– організація раціонального використання часу;
– раціоналізація трудових операцій;
– створення сприятливих умов праці.
Підвищення ефективності використання робочого часу – одне з найбільш важливих завдань, які стоять перед кожною соціальною системою.
Для органів ДПС економія часу виражається у здійсненні різних операцій щодо управління з найменшими втратами часу.
З цього погляду управлінська праця має кількісну та якісну характеристики.
До кількісних характеристик належать робочий день, фонд робочого часу, ефективний фонд часу.
Робочий день – нормативно виділена частина доби, протягом якої працівник виконує свої функціональні обов’язки.
Фонд робочого часу – загальна кількість робочого часу одного співробітника або групи за визначений календарний проміжок (рік, півріччя, квартал, місяць, тиждень).
Ефективний фонд часу – кількість робочого часу, яка корисно використовується протягом планового періоду.
Номінальний фонд часу – максимальна кількість робочого часу, яка може бути використана впродовж планового періоду.
Управлінська праця в органах ДПС характеризується і якісними характеристиками, пов’язаними з видами витрат часу. Недостатньо добре організована робота працівників податкової служби призводить до невиправданих втрат часу як податківців, так і громадян та суб’єктів підприємницької діяльності.
Діяльність керівників та інших працівників ДПС пов’язана з розв’язанням різноманітних питань, що потребує високої загальної культури та універсальності знань. Раціональне використання робочого часу сприяє поповненню знань, попереджує психічні перевантаження.
Раціональна організація використання робочого часу визначається рядом факторів: рівнем професійної підготовки працівників, стилем роботи керівників, загальним характером організації праці, ступенем свідомості працівників. Проте головним є розуміння працівниками необхідності аналізувати витрати свого часу та планувати його використання.
Основу раціональної організації використання часу становить планування особистої праці. Це передбачає попереднє вивчення та облік витрат часу на окремі види робіт, виконуваних згідно з функціональними обов’язками, і наступний аналіз даних обліку. Це дозволяє виявити структуру трудового процесу, уявлення про яку буде тим повніше та об’єктивніше, чим більша група працівників обстежується і чим триваліший період відповідного вивчення.
Вивчення такої структури дає змогу з’ясувати, на розв’язання яких питань робочий час в основному витрачається.
Порівняння організації управлінської праці співробітників, які обіймають однакові посади, або однойменних груп співробітників різних установ дає змогу виявити існуючі недоліки, упевнитись у можливості більш раціонального виконання окремих операцій.
Інколи керівники витрачають багато часу на завдання, які можуть бути виконані фахівцями або керівниками нижчого рівня. При цьому витрати часу на самопідготовку, аналітичну роботу та інші питання, від розв’язання яких багато в чому залежить підвищення ефективності діяльності органу, є незначними. На розгляд перспективних проблем залишається все менше часу, і вся діяльність керівника перетворюється в безперервне вирішення поточних справ.
Діяльність співробітників часто здійснюється поза планом як протягом робочого дня, так і у більш тривалі відрізки часу. Це нерідко здійснюється під впливом непередбачуваних вказівок керівників, приходів відвідувачів тощо і обумовлює відсутність ритмічності в роботі та негативно впливає на продуктивність праці.
Внаслідок вимушених перерв робочий день складається з великого числа дрібних відрізків часу. До цього приводять неочікувані виклики, доручення, візити. Співробітник, якого відірвали від роботи, потім витрачає на входження в неї значні відрізки часу.
Таким чином, аналіз даних, здобутих у результаті обліку витрат робочого часу, сприяє визначенню:
– співвідношення між різними видами робіт, трудових операцій і їх порівняльної трудомісткості, що дає змогу рекомендувати найбільш правильну послідовність їх виконання протягом робочого дня, тижня тощо;
– нормативів трудових витрат, що дає можливість обґрунтувати пропозиції щодо ущільнення робочого часу, прогнозувати його витрати у майбутньому;
– обсягу і видів невиробничих витрат часу, що допомагає підготувати та здійснити доходи з усунення цих причин.
Результати такого вивчення дозволяють правильно розподілити робочий час та спланувати його використання.
Облік та аналіз витрат робочого часу створює можливість їх нормування, тобто визначення обґрунтованих його витрат на виконання певної роботи (у годинах, хвилинах) одним або групою працівників відповідної кваліфікації.
Частина елементів управлінської праці у зв’язку із впровадженням технічних засобів, інформаційних технологій, типізацією завдань та методів їх вирішення певною мірою втрачають творчий характер і можуть бути нормовані. Це може бути здійснене шляхом:
– обґрунтування нормативів штатної чисельності окремих категорій працівників з урахуванням факторів, що впливають на характер та трудомісткість виконуваних ними функцій;
– впровадження науково обґрунтованих норм навантажень працівників, задіяних на обслуговуванні платників податків та інших обов’язкових платежів;
– встановлення норм керованості для керівників, виходячи із науково обґрунтованої кількості безпосередньо підлеглих їм осіб.
Крім зазначених, важливим елементом організації управлінської праці є створення сприятливих умов праці – забезпечення обладнанням та устаткуванням, організацією робочих місць, рівня дотримання санітарно-гігієнічних і естетичних норм, психологічного клімату в колективі з метою забезпечення високої працездатності працівників протягом тривалого часу.
До них належить забезпечення:
– достатніх розмірів робочих приміщень, їх раціонального планування, виділення ізольованих кабінетів з урахуванням характеру і форм праці, гігієнічних і естетичних вимог;
– достатньої кількості повітря, світла, правильне оформлення інтер’єрів тощо;
– нормального температурного режиму та вентиляції в приміщенні;
– спокійної, нормалізованої обстановки у робочий час;
– зручного розміщення необхідних технічних засобів, документів та довідкових матеріалів;
– наявності у службових приміщеннях зручних меблів, пристосованих до характеру праці та фізичних даних працівників;
– створення нормального соціально-психологічного клімату колективу.
Наведене набуває специфічного змісту стосовно управлінської праці взагалі, а в органах ДПС зокрема, оскільки тут вона потребує не тільки витрат розумової енергії та фізичних сил, а переважно – неймовірних психічних навантажень.
Витрати нервової енергії відбуваються у трьох напрямах:
– витрати інтелектуального порядку, тобто мислення, пам’яті, уваги під час читання, слухання, мовлення, здійснення ряду інших розумових процесів;
– моральні витрати, зумовлені постійною присутністю в управлінській діяльності високої моральної відповідальності;
– емоційні витрати, які визначаються станом внутрішньої напруженості, пов’язані з прийняттям і виконанням управлінських рішень, подоланням конфліктних ситуацій, виконанням службових обов’язків в екстремальних умовах.
Такі групи витрат притаманні працівникам усіх органів ДПС, проте найбільш характерні вони для праці керівників, оперативних працівників податкової міліції, працівників підрозділів примусового стягнення, документальних перевірок та ряду інших.

2.5.2. Особливості організації управлінської праці окремих категорій працівників органів ДПС України

Працівники органів ДПС в цілому належать до апарату управління і поділяються на керівників, спеціалістів і технічних виконавців. Разом з тим, кожна з цих категорій неоднаковою мірою виконує управлінські функції. Якщо не викликає сумнівів управлінське призначення керівника, то спеціалісти по-різному зайняті виконанням управлінських функцій.
Праця технічних виконавців не є управлінською у повному значенні слова, проте організація управління, прийняття та реалізація управлінських рішень перебувають під значним впливом дій технічних виконавців, які впливають на чіткість, злагодженість роботи керівників та спеціалістів.
Рівень організації управлінської праці певних категорій працівників значною мірою визначається рівнем організації та обслуговування робочих місць.
Робоче місце – частина простору, зона трудової діяльності, оснащена необхідними організаційно-технічними засобами, зв’язком, обладнанням, іншими спеціальними приладами для виконання службових обов’язків.
Залежно від рівня механізації праці виконавців розрізняють три види робочих місць:
– робочі місця ручної праці, де один або кілька виконавців виконують операції за допомогою різних знарядь праці;
– механізовані робочі місця, де виконавець впливає на предмет праці за допомогою механізованих знарядь, машин, праця яких визначається і спрямовується працівником;
– автоматизовані робочі місця, де робота здійснюється певними механізмами, обладнанням у заздалегідь встановленій працівником послідовності.
Залежно від кількості виконавців робочі місця розподіляються на індивідуальні (обслуговуються одним працівником) та колективні (призначені для групи працівників).
За ступенем спеціалізації розрізняють спеціалізовані робочі місця, де виконується певна операція або обмежена кількість однотипних робіт (АРМ) та універсальні робочі місця, які призначені для виконання різних робіт.
Автоматизоване робоче місце (АРМ) – проблемно-орієнтований програмно-технічний комплекс, призначений для забезпечення істотного підвищення ефективності всіх процесів обробки інформації та прийняття рішень певними категоріями працівників.
На даний час розроблена велика кількість АРМ: адміністратора, економіста, фінансиста, диспетчера, юриста, інженера, конструктора, технолога тощо.
Значна кількість (близько 50) їх функціонує у системі державної податкової служби. У податковій службі перша версія АРМ з’явилась у 1991 році: АРМ податкового інспектора відділу обліку та звітності “Держдоходи”. За допомогою цього АРМ усунені основні недоліки ручного оперативного обліку податків і зборів.
Реєстрація платника податку – юридичної особи здійснюється у податковій інспекції на підставі реєстраційних документів за допомогою АРМ “Облік платників” та АРМ “Свідоцтво” – “Реєстрація платників ПДВ”, у результаті якої всі відомості потрапляють до бази даних АІС податкової інспекції з наступною передачею цих даних у центральну базу ДПА України (через обласну ДПА) до державного реєстру юридичних осіб і держреєстру платників ПДВ.
У результаті реєстрації платника у податковій інспекції відкривається картка особового рахунку за кожним видом платежу, тобто скільки видів платежів і відрахувань платник має, стільки відкривається карток. Інформація про реєстрацію та відкриття карток особового рахунку надходить в усі управління і відділи, що працюють у системі оподаткування юридичних осіб, завдяки використанню мережевого варіанта АРМ “Облік податків і платежів”, що замінив АРМ “Держдоходи”.
Облік усіх касових апаратів, як юридичних та фізичних осіб, здійснюється за допомогою АРМ “Касові апарати”, оскільки за наявності у підприємця торговельної діяльності та торговельного приміщення підприємець обов’язково реєструє касовий апарат у відділі оперативного контролю ДПІ. Інформація про реєстрацію підходить до бази даних зареєстрованих касових апаратів на районному, обласному та центральному рівнях.
За наявності у платника податків оптової або роздрібної торгівлі, громадського харчування, обміну валют, грального бізнесу, побутових послуг ним обов’язково отримуються документи на придбання торгового патенту. За допомогою АРМ “Патент” структурним підрозділом прямих податків здійснюється реєстрація отримувача патенту та друк патенту на спеціальному бланку суворої звітності, а також нараховуються суми до сплати за кожен місяць. Таким чином, створюється актуальна база даних про торгові патенти на всіх рівнях управління ДПС.
Згідно із законодавством, платник повинен звітувати через ДПІ про свої прибутки та нараховані податки та збори, незалежно від того була діяльність чи ні. З метою забезпечення оперативності приймання звітності та автоматизованої її обробки, універсалізації технологічного процесу, використання у роботі даних звітних документів платників податків та встановлення жорсткого контролю за термінами їх подачі у податковій службі експлуатуються два альтернативні програмні комплекси “Податкова звітність” та “Звіт”. Обидва варіанти, створені різними розробниками, належним чином реалізують поставлену мету, автоматизуючи операції:
– реєстрація форм звітності платників податків;
– введення нарахованих сум податків за зареєстрованими формами звітності;
– введення даних за поданими формами звітності платників податків;
– контроль форми звітності на етапі введення даних;
– пакетний контроль усіх поданих форм;
– ведення реєстрів поданих та неподаних документів;
– ведення реєстрів нарахованих сум податків;
– ведення реєстрів контролю форм звітності.
У результаті зазначених операцій формується база даних, що використовується для проведення аналізу звітної інформації платників відповідними підрозділами ДПС.
Управління документальних перевірок юридичних осіб, управління (відділи) валютного контролю у сфері зовнішньо-економічної діяльності та відповідні підрозділи податкової міліції, що здійснюють документальний контроль фінансової діяльності суб’єктів підприємницької діяльності, результати таких перевірок обліковують за допомогою АРМ “Аудит”. За допомогою зазначеного АРМ здійснюється:
– формування Національного плану перевірок на рік;
– формування квартальних планів, планів відділів і кожного інспектора;
– реєстрація результатів перевірок (актів, рішень, протоколів, постанов, довідок), на підставі яких формується база даних донарахованих сум за кожним платником та видом платежу.
За допомогою АРМ “Банк” здійснюється щоденне автоматичне рознесення платежів з податків та зборів до карток особових рахунків платників, здійснених останніми до банків. За умови порушення терміну сплати проводиться автоматизоване нарахування пені за відсотковими ставками або ставками НБУ, залежно від виду платежу із відображенням усієї інформації у картці особового рахунка.
Структурні підрозділи ДПС з контролю у сфері зовнішньо-економічної діяльності та оподаткування нерезидентів, які здійснюють і документальні перевірки валютних операцій, використовують інформацію АРМ “Митниця”. Цей АРМ надає можливість отримання інформації з імпортних, експортних і бартерних операцій, що здійснювались суб’єктами підприємницької діяльності й були зафіксовані під час перетину кордону валютно-митними деклараціями.
Платники, що сплачують місцеві податки, знаходяться під контролем відділу місцевих податків і зборів. Для своєї роботи інформацію про стан платіжної дисципліни платника вони одержують з допомогою АРМ “Облік податків і платежів”.
Для адміністрування податку з власників транспортних засобів використовується АРМ “АUТО”, призначене для обробки одержаного від МРЕО інформаційного файла про зареєстровані, перереєстровані, продані транспортні засоби у відповідному регіоні.
У картці особового рахунка платника за кожним видом платежу відображається інформація про нараховані, донараховані, реструктуризовані або відстрочені платежі, про їх сплату та суми пені, у разі невчасної сплати, про суми недоїмки або переплати за нарахованими, донарахованими, реструктуризованими або відстроченими платежами, а також про суми платежів, повернених до бюджету.
На підставі законодавства про державний реєстр створена центральна база даних потенційних платників податків – фізичних осіб. Ця інформація для центральної бази даних формується у податкових інспекціях, у відділі державного реєстру фізичних осіб за допомогою АРМ “ДРФО” на підставі операційних карток ф.1 Др, заповнених та поданих фізичними особами. У результаті кожному громадянину видається особистий номер (ідентифікаційний код), який фігурує у всіх фінансових документах, що дозволяє автоматизованим способом вести облік державних доходів, нарахованих та сплачених податків кожною фізичною особою.
Реєстрація підприємця в податковій інспекції здійснюється відділом державного реєстру фізичних осіб за допомогою автоматизованої системи обробки інформації (АСОІ) “Податки фізичних осіб” та АРМ “Свідоцтво ПДВ фізичних осіб”, згідно з поданими ним реєстраційними документами.
Реєстрація фізичних осіб, які мають доходи не за місцем основної роботи, виконується відділом оподаткування фізичних осіб за допомогою АСОІ “Податки фізичних осіб” через введення інформації з Ф2 “Довідка про одержані доходи та сплачені податки за виконання робіт за сумісництвом, за договорами цивільно-правового характеру, разових та інших робіт, дивіденди, авторські винагороди за відповідний період часу”.
Реєстрація фізичних осіб-платників земельного податку, нарахування цього податку та облік його сплати в податкових інспекціях здійснюється із застосуванням АРМ “Земля” відділом оподаткування фізичних осіб.
Для реєстрації громадян, які здійснюють несистематичний продаж виробленої, переробленої та купленої продукції, речей та товарів, використовується АРМ “Облік податку на промисел”. За його допомогою здійснюється контроль та аналіз несистематичної торгівлі фізичними особами, які не є суб’єктами підприємницької діяльності, така торгівля здійснюється не більше чотирьох разів протягом календарного року.
Крім вищезгаданих АРМ, у кожному відділі податкової інспекції є ще АРМ, за допомогою яких формуються звіти у вигляді електронного файла для передачі електронною поштою до ДПА обласного рівня, а потім до ДПА України.
Зазначені АРМ є складовою частиною автоматизованої інформаційної системи податкової служби АІС “Податки”. Фундаментальною основою АІС “Податки” є створення високоорганізованого інформаційного середовища. Це середовище охоплює в рамках усієї податкової служби України інформаційне, телекомунікаційне, технічне, програмне забезпечення, інформаційні технології, бази даних з метою забезпечення можливості створення і виконання ефективного системно-аналітичного апарату, що дозволяє на якісно новому рівні інформаційного обслуговування вести повсякденну, оперативну роботу, здійснювати системний аналіз стану та прогнозувати діяльність податкової служби у цілому, приймати науково обґрунтовані рішення щодо реалізації податкової політики.

Контрольні запитання
1. Наведіть основні напрями організації управлінської праці.
2. У чому полягають особливості організації робочих місць податківців?
3. Дайте визначення поняття “Автоматизоване робоче місце (АРМ)”.
4. Назвіть найважливіші АРМ, що діють у системі державної податкової служби.

2.6. Організаційно-управлінські проблеми діяльності державної податкової служби

2.6.1. Ефективність податкової системи та здійснення управління органами ДПС України
На етапі становлення податкової системи України в умовах розвитку ринкових відносин первісно сформувалася централізована вертикальна система податкових органів із чіткою спеціалізацією за видами податків. Така організаційна структура податкових органів України є об’єктивною необхідністю в період розробки та вдосконалення податкового законодавства країни, створення методологічної бази його реалізації на практиці та налагодження механізму нарахування та сплати податків.
Податкова система – це сукупність встановлених у країні податків, зборів і платежів, які взаємно пов’язані між собою та органічно доповнюють один одного, але мають різну цілеспрямованість. Вона, з одного боку, забезпечує фінансову базу держави, а з іншого – виступає головним знаряддям реалізації державної економічної політики та управління у цій галузі. За допомогою податків вирішуються питання формування не лише доходів бюджету, а і впливу держави та її органів на всі сторони суспільного життя, охоплюючи і соціальне управління, складовою частиною якого є управління органами ДПС.
Незважаючи на те, що процес розвитку й удосконалення податкової системи України триває, первісна організаційна структура податкових органів виконала свої завдання і в багатьох параметрах вичерпала потенціал підвищення ефективності роботи податкових органів усіх рівнів управління.
Тепер вкрай важливою вимогою стає розвиток державного управління і, зокрема, системи податкових органів, для вирішення завдань у контексті ринкових відносин, які передбачають нові процедури виконання податкового законодавства. На таку організаційну перебудову підуть роки, оскільки потрібна комплексна реорганізація і перепідготовка, а також добір відповідних кадрів. Однак уже на початковому етапі можна вжити певних кроків до зміцнення податкових органів.
Основні принципи побудови податкової системи України визначені Законом України “Про систему оподаткування”, відповідно до якого вона будується за принципами:
– обов’язковості і соціальної справедливості;
– рівнонапруженості та пропорційності;
– рівності та недопущення податкової дискримінації;
– стабільності, економічної ефективності і обґрунтованості;
– стимулювання підприємницької діяльності та інвестиційної активності;
– інфляційної нейтральності та адміністративної спрощеності податкового законодавства.
Необхідність реформування податкової служби, підвищення ефективності її діяльності обумовлені значним збільшенням суб’єктів підприємництва, що потребує переходу до світових цивілізованих норм в оподаткуванні, все більшою концентрацією оподатковуваних оборотів у фізичних осіб при домінуючому раніше оподаткуванні підприємств, а також необхідністю створення єдиного інформаційного простору для державного контролю за товарно-грошовими потоками у країні, складною криміногенною ситуацією в економіці.
Створення у 1996 році державних податкових адміністрацій започаткувало процес реформування податкової служби, але до цього часу на державному рівні ще чітко не визначені основні її напрями вдосконалення. Основна мета реформування податкової служби України повинна зосереджуватись на оптимізації її структури, яка б за відносно невеликих, обґрунтованих витрат на утримання забезпечила б ефективний контроль за дотриманням податкового законодавства одночасно із доведенням рівня збирання податків та інших платежів до бюджетів усіх рівнів до максимального рівня.
Для того, щоб визначитися у напрямах реформування, передусім необхідно визначитися у напрямах управлінської діяльності податкової служби на всіх рівнях. На даному етапі слід урахувати три основні завдання, з якими постійно зустрічається податкова служба, що виникли у зв’язку з переходом до ринкової економіки:
– необхідність організації і здійснення роботи методами, які б сприяли виконанню платниками податків своїх обов’язків і були б сумісними з ринковою економікою;
– постійне підтримання рівня надходжень до бюджету незалежно від процесів у економіці;
– участь у розробці законопроектів, які б забезпечували ефективну податкову політику.
Виконання зазначених завдань вимагає суттєвих змін у культурі діяльності податкової служби, організації управлінської діяльності й законодавчому забезпеченні, модернізації усіх наявних ресурсів.
Проведений аналіз показав, що в Україні як і в інших країнах, що здійснюють перехід до ринкової економіки, ряд факторів знижують частку податкових надходжень у ВВП. Дані фактори вимагають зміщення в масштабах усієї економіки від сектора з високим рівнем оподаткування до сектора з більш помірним рівнем оподаткування, законодавчого розширення бази оподаткування з одночасним зменшенням податкових ставок і здійсненням інших заходів, а також вирішення проблем, пов’язаних із простроченою заборгованістю із платежів між підприємствами і простроченою заборгованістю бюджету. Чимало з цих факторів знаходяться за межами впливу податкової служби, але, разом з тим, масове недотримання положень податкового законодавства приватними особами та підприємствами, особливо великими, залишається найважливішим фактором, тісно пов’язаним із показником роботи податкової служби і таким, що сприяє зниженню надходжень до бюджету. Відповідно до викладеного вище, найважливішим напрямом діяльності податкової служби стає профілактична робота щодо зниження високого рівня порушень податкових норм таким чином, щоб не перешкоджати лібералізації і розвитку економіки.
Зниження податкової дисципліни, як правило, характеризується різницею між сумою надходжень до бюджету і тією сумою, яку платники податків фактично повинні сплатити при дотриманні у своїй діяльності норм податкового законодавства. Даний показник складається із суми, що навмисне не сплачена, та суми, яка ненавмисно не сплачена через незнання податкових правил. У міжнародній практиці часто у вигляді показника ефективності роботи податкової служби розглядається її спроможність знижувати обсяг недобору податків. При цьому, враховуючи різноманітність ухилень від сплати податків, такими ж різноманітними повинні стати і заходи податкової служби, націлені на підвищення податкової дисципліни.
Міжнародний досвід свідчить про те, що для підвищення податкової дисципліни серед платників податків необхідні наступні умови: простота податкового законодавства та його стабільність; надання послуг платникам податків у виконанні ними обов’язків, застосування ефективних програм перевірок та стягнення податків; справедливе та послідовне застосування податкового законодавства.

2.6.2. Оптимізація системи оподаткування – ефективний інструмент удосконалення управління органами ДПС України

Характерною особливістю діючої податкової системи є її певна недосконалість: неузгодженість і суперечливість окремих податкових законів, нестабільність, надмірне податкове навантаження на платників, безсистемне та невиправдане надання пільг, перекручування економічної сутності окремих податків та непристосування до переходу від адміністративно-командних до правових методів управління господарством. Усе це обумовлює необхідність реформування податкової системи, у першу чергу, шляхом створення всеохоплюючого – Закону Податкового кодексу.
Одночасно з цим повинна вдосконалюватись і податкова служба, основні напрями реформування якої передбачають:
– участь у вдосконаленні податкового та загального законодавства, спрямованого у бік його спрощення шляхом зменшення кількості податків, спрощення механізму обчислення податків, насамперед для фізичних осіб, зменшення податкової звітності, уніфікації бухгалтерського обліку у різних галузях господарської діяльності та приведення його до світових стандартів;
– ініціювання прийняття законів, які б встановлювали, що після прийняття законодавчих актів про оподаткування їх слід вводити в дію лише через рік, тобто із початком наступного фінансового року, при цьому стабільність ставок, пільг та правил оподаткування протягом трьох років із моменту введення в дію податкового законодавства повинно закріплюватись на законодавчому рівні;
– забезпечення безумовного виконання протягом усього періоду дії податкового законодавства щодо платників податків, які беруть участь у цільових державних інвестиційних програмах;
– введення регулюючих основ при оподаткуванні шляхом делегування податковим адміністраціям права надання відстрочок та кредитів залежно від фінансового стану платника податку та перспектив розвитку на термін до 3 років, у тому числі й на правах податкового кредиту;
– забезпечення застосування непрямих методів визначення бази оподаткування фізичних осіб шляхом створення системи контролю за їх витратами;
– вирішення питання щодо доцільності створення комп’ютерної системи, яка б дозволила накопичувати відомості про витрати громадян на дорогі покупки, проведення цивільних угод (біржові, нотаріальні і т. п.) та подальше порівняння цих даних із даними про доходи, вказаними у деклараціях громадян;
– приведення у відповідність загального й податкового законодавства шляхом виявлення та усунення протиріч між законами та нормативними актами.
Головною метою вдосконалення є модернізація структури податкової служби та практики її операційної діяльності відповідно до вимог ринкової економіки з одночасним забезпеченням стабільності надходжень до бюджету, контролем недоїмки та зменшенням тіньової економіки. Одночасно повинен бути забезпечений баланс між операційними та управлінськими вимогами, а також вимогами до автоматизації в обмежених часових рамках.
Варто зазначити, що теперішня практика роботи податкової служби свідчить про те, що значна частина часу витрачається на комплексні перевірки за дорученнями владних структур, на роботу в різних комісіях, яка не пов’язана з виконанням завдань, поставлених перед службою. У зв’язку з цим необхідно внести відповідні зміни до чинного законодавства щодо заборони залучення податкових органів до виконання невластивих їм функцій.
Важливою умовою успішного проведення структурної перебудови податкової служби, упровадження технологій і процедур є організація ефективної системи навчання персоналу кожного підрозділу податкової служби та платників податків, тому вся сукупність робіт із організації і проведення навчання – невід’ємна частина здійснення модернізації податкової служби і одне з найскладніших його завдань.
Таким чином, удосконалення діяльності податкової служби включає такі основні чотири елементи:
1) перехід податкових органів на функціональну структуру;
2) введення нових податкових технологій і процедур;
3) навчання податкових працівників і платників податків;
4) підвищення рівня інформатизації податкової служби.
Першим і найбільш радикальним кроком удосконалення управління податковою службою є перехід її підрозділів і всіх ланок на функціональну структуру.
У зв’язку з переходом на функціональну організаційну структуру виникне необхідність у наступному кроці, тобто у зміні традиційних технологій і процедур діяльності податкової служби, які полягають у повній комп’ютеризації усіх управлінських процесів і обробки даних, наданих платниками, та ефективному співробітництві з ними.
Таке вдосконалення забезпечить найбільш раціональне використання трудових ресурсів податкової служби та створить передумови для комплексного технологічного його розвитку. Крім того, структура органів управління, побудована за функціональним принципом, лише тоді стане ефективною, коли буде забезпечена високим рівнем навчального процесу щодо підготовки кадрів, а також забезпечення його доступу до комплексного інформаційного простору податкової служби.
Найважливішою особливістю модернізації діяльності податкових органів повинна стати умова, що під час її провадження підрозділи податкової служби повинні функціонувати в суворій відповідності до діючого законодавства України. Це передбачає виявлення функцій податкових органів, які виходять за межі сфери оподаткування і в перспективі повинні бути передані до інших державних відомств.
Напрями вдосконалення діяльності податкової служби повинні передбачати проведення досліджень із метою виявлення нормативно-правових положень, які знижують ефективність роботи податкової служби на конкретних ділянках і створюють проблеми в галузі розвитку інформатизації.
При здійсненні заходів щодо модернізації доцільно врахувати багатий практичний досвід адміністративно-територіальних і міжрайонних податкових органів України із функціонального розвитку й підвищення інформатизації роботи.
Концепція модернізації податкової служби може складатися з таких трьох взаємопов’язаних частин: домінанти системи “Самонарахування”, визначення її особливостей і обмежень; ідеології функціональної діяльності; проектів організаційної структури.
Напрями удосконалення податкової служби також включають розробку означених компонентів для обласного та районного рівнів.
Основним завданням при цьому є визначення функцій податкової адміністрації і переліку процедур, що забезпечують реалізацію кожної функції. Такий підхід дозволяє чіткіше описати функціональну систему податкової служби та запропонувати проекти організаційної структури усіх рівнів. Для проведення модернізації податкової служби передбачається розробка процедур районної державної податкової інспекції; процедур обласної державної податкової адміністрації.
Підготовка означених документів є практичним внеском для запровадження та подальшого розвитку нового й важливого напряму методологічної роботи державної податкової служби загалом. Цей напрям передбачає розробку податкових технологій, управлінських процедур, інструктивних матеріалів із функціональної діяльності податкової служби. Окремі інструктивні матеріали із функціональної діяльності розроблялися в центральному органі державної податкової служби України і раніше, але ця робота носила вибірковий, а не системний характер. Однак методологічна робота повинна набувати комплексного й постійного характеру, а успіх модернізації податкової служби значною мірою залежить від її якості. Після дослідного (експериментального) впровадження нових управлінських та податкових процедур і технологій необхідно розробити інструкції, методичні рекомендації, навчальні програми. Тобто забезпечити безболісний перехід підрозділів державної податкової служби на нову організаційну структуру та досягти ефективної роботи буде складно.
Розробка інструктивних, методичних і навчальних матеріалів для підрозділів державної податкової служби, які працюватимуть за новою функціональною структурою, потребуватиме активної допомоги центрального апарату і значної підтримки керівництва державної податкової служби України. Завершення модернізації податкової служби дозволить створити всі необхідні передумови для переходу на трирівневу систему нормативно-правового забезпечення нарахування і стягнення податків в Україні (1-й рівень – закони, 2-й – інструктивні матеріали щодо видів податків, 3-й – інструктивні матеріали, методики, комплексне навчання із бездоганного виконання функцій кожної ланки податкової служби).
У результаті реорганізації центрального апарату державної податкової служби України в грудні 1996 року були закладені важливі організаційні передумови для розвитку методології функціональної діяльності. Створені нові управління: примусового стягнення податків, управління по роботі з платниками податків, управління Державного реєстру фізичних осіб, управління АІС “Податки” юридичних осіб, управління апеляцій (розгляду податкових суперечок і претензійної роботи), управління організації документальних перевірок, яке включає також підрозділ перевірок крупних платників податків та відділ методології перевірок і податкового обліку, Головне управління податкової поліції, управління по боротьбі з корупцією, організаційно-розпорядче управління, управління економічного аналізу, управління наукових досліджень та наукових закладів, Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для державної податкової служби України. Створення функціональних управлінь є головним імпульсом для розвитку модернізації всіх ланок податкової системи України.
Робота щодо вдосконалення структури та управління органами ДПС продовжується і зараз. Черговим стратегічним завданням для державної податкової служби України є забезпечення максимально можливої координації діяльності даних підрозділів. Вирішення такого завдання має принципове значення для проекту модернізації податкової служби, оскільки його результати безпосередньо залежать від розробки нових методичних матеріалів щодо відбору платників податків для документальних перевірок і ефективного збирання неплатежів (недоїмки). Необхідно здійснити експериментальне впровадження розробок функціональних управлінь державної податкової служби України у районних податкових органах, об’єктивно оцінити їх ефективність на практиці.
Особливої уваги заслуговує подальший розвиток податкової адміністрації у сфері інформатизації. Розробка системи електронної обробки даних при модернізації податкової служби відіграватиме важливу, але допоміжну роль, оскільки вона є лише інструментальним засобом доступу до інформаційних ресурсів податкового органу. Такий підхід до проектування системи електронної обробки даних базується на міжнародному досвіді інформатизації органів управління, що передбачає головним завданням модернізацію самих об’єктів управління з урахуванням вимоги інформатизації. Виконання такого завдання дозволяє значно спростити та стандартизувати розробки систем електронної обробки даних, зменшити затрати в цій галузі й ефективно використати вже нагромаджений досвід інформатизації податкових органів.
Вирішення потребують наступні проблеми:
– забезпечення ефективного обліку юридичних та фізичних осіб;
– удосконалення механізму нарахування і стягнення податків;
– досягнення повнішого обліку бази оподаткування;
– забезпечення контролю за додержанням податкової дисципліни;
– відбір платників податків для документальних перевірок і планування контрольної роботи;
– організації збирання (ліквідації) недоїмки;
– застосування штрафів і нарахування пені;
– обробка банківської інформації;
– розвиток статистичної звітності, розробка засобів економічного аналізу та прогнозування;
– організація функціональної та інформаційної взаємодії податкових органів з іншими державними установами.
У результаті розробки цих проблем мають бути підготовлені пропозиції щодо вдосконалення діючого податкового законодавства та інших нормативно-правових актів. Усі ці заходи потребують відповідного фінансування.
У випадку обмеження фінансових ресурсів модернізація податкової служби України може мати істотні негативні риси, зокрема: модернізація податкової служби може обмежитися лише посиленням контролю за загальнодержавними податками; виникнуть певні ускладнення в реорганізації роботи з фізичними особами та із справлянням місцевих податків і зборів; скоротяться можливості підготовки висококваліфікованого персоналу; певною мірою будуть згорнуті роботи в напрямі розширення взаємодії податкових органів з іншими організаціями; під час проектування системи електронної обробки даних стримуватиметься розвиток регіональної і централізованої обробки інформації (обробка первинної податкової інформації на районному рівні, забезпечення міжрайонного інформаційного обміну на обласному рівні, передача зведеної податкової інформації на регіональні та центральний рівні); у цей період не буде поштовхів для розвитку засобів зв’язку і телекомунікацій, що відповідно стримає розвиток системи електронної обробки даних.
Перераховані особливості не відповідатимуть комплексному підходу до розвитку податкової служби, оскільки зберігатимуться функції, що не змінюються. Крім того, підтримка модернізації міжнародними організаціями може мати жорстке обмеження та регламентацію позики.
Подальший розвиток функціональної структури державної податкової служби у будь-якому з напрямів модернізації неминуче призведе до необхідності вирішення вищезазначених обмежень і вимагатиме додаткових фінансових ресурсів.
У зв’язку з підвищенням рівня інформатизації податкових органів районної і обласної ланки виникне ряд специфічних проблем правового й інформаційного характеру: невизначеність юридичного статусу інформації на електронних носіях, здобутої у результаті електронної обробки даних із паперових документів; захист інформації у системі електронної обробки даних та під час її передачі каналами зв’язку; забезпечення ефективного контролю за доступом до інформації у системі електронної обробки даних.
Проблема невизначеності юридичного статусу інформації при електронній обробці даних носить правовий характер, і можливості її вирішення обмежені лише підготовкою пропозицій до законодавства та відповідних рекомендацій.
Концепція модернізації податкових органів передбачає виділення основних і допоміжних видів функціональної діяльності податкових органів. Кожний такий вид включає в себе конкретний набір функцій і може розглядатися як функціональний блок.
Основними видами функціональної діяльності податкового органу мають стати керівництво державною податковою інспекцією; робота з платниками податків, що включає: облік платників податків; прийом податкових документів та інформування платників податків; навчання платників податків; інформаційну роботу із зовнішніми організаціями; інформатизацію, що включає введення даних у ПК; облік податкових нарахувань і платежів; контроль за податковими нарахуваннями і платежами; формування статистичних звітів; відбір платників податків для документальних перевірок; відбір порушників податкової дисципліни; експлуатацію системи електронної обробки даних і системно-технічне обслуговування; документальні перевірки; виявлення і попередження порушень податкової дисципліни; збирання (ліквідацію, стягнення) недоїмки; контроль за використанням ЕККА; аналітичну й статистичну роботу; правове забезпечення податкової інспекції; зберігання паперових документів.
Включення традиційних податкових функцій (облік податкових нарахувань і платежів, контроль за податковими нарахуваннями і платежами, формування статистичних звітів, відбір платників для перевірок та відбір порушників податкової дисципліни) до окремого блоку функціональної діяльності – “Інформатизації” пов’язане з необхідністю повної автоматизації цих функцій (їх виконання забезпечує система електронної обробки даних).
До допоміжних видів, що забезпечують функціональну діяльність податкового органу, слід віднести: адміністративно-господарську діяльність; фінансову діяльність; забезпечення відомчого режиму.
Вищенаведені напрями діяльності податкового органу можуть виглядати як набір спеціалізованих функцій або одна комплексна функція. Кожна функція податкової інспекції складається з набору процедур, виконання яких і дозволяє реалізувати її на практиці.
Чітке виділення функцій податкової інспекції та податкової адміністрації та складу процедур є найважливішим елементом змісту модернізації податкової служби.
Нами наведені функції податкової служби районної ланки та процедур для кожної функції. Для їх систематизації був використаний практичний досвід, а також пропозиції і рекомендації обласних державних податкових адміністрацій. Велика методична й інформаційна допомога при їх підготовці була надана з боку міжнародних фінансових організацій, що дозволило використати світовий досвід розвитку податкової служби.
У даний час зазначені функції повністю або частково виконуються спеціалістами державних податкових інспекцій. Автоматизація цих функцій надасть змогу звільнити спеціалістів від рутинної роботи й використати їх на складніших ділянках роботи податкової інспекції (планування і здійснення документальних перевірок, ліквідація недоїмки, роз’яснювальна робота з платниками податків тощо).
Оскільки у діючій системі податкових органів країни передбачені додаткові рівні системи управління (міський, окружний) і значна кількість обласних податкових адміністрацій частково виконують функції районних державних податкових інспекцій (займаються нарахуванням і стягненням податків з платників), то вдосконалення податкової системи дозволить забезпечити необхідну інтеграцію функцій районного й обласного рівнів.
На підставі досвіду практичної роботи районних податкових органів можна виділити ряд функцій, які за своєю природою невластиві системі нарахування і стягнення податків, зокрема: ведення Державного реєстру підприємств; контроль за використанням ЕККА в торгівлі; розподіл податкових надходжень щодо бюджетів; забезпечення статистичної звітності у галузевому розрізі й за статтями бюджету; боротьба з контрабандою; повернення кредитів; викриття нелегального виробництва спиртних напоїв; контроль за формуванням цін; контроль за реєстрацією юридичних осіб (визнання реєстрації недійсною); контроль за порушенням валютного законодавства; надання консультацій із питань, що виходять за межі податкової системи (бухгалтерський облік тощо).
Державні податкові інспекції вимушені виконувати зазначені функції поряд з основною роботою – забезпеченням нарахувань і стягнень податків, що є значним додатковим навантаженням на персонал. При підготовці пропозицій із удосконалення податкового законодавства й інших нормативно-правових документів необхідно передбачити поступове скорочення подібних функцій.
Діяльність працівників податкової служби пов’язана із взаємостосунками з людьми – представниками різноманітних організацій-платників податків. У психологічній площині ці взаємостосунки відрізняються підвищеною емоційною напругою ділових партнерів, тому що внутрішньо вони готуються до протистояння можливим претензіям, потенційній конфліктній ситуації при здійсненні контролю, оскільки на суб’єктивному рівні контроль більшістю людей сприймається як прояв недовіри. Отже, для ефективного виконання своїх посадових обов’язків працівнику податкової служби необхідно знати психологію поведінки людини в діловій ситуації. Тому очевидно, що в податкових інспекціях має працювати психолог.
З метою підвищення ефективності зазначених перетворень запропоновані заходи визначають напрями та межі накресленої модернізації податкових органів.
Практична реалізація зазначених заходів передбачає необхідне технічне забезпечення державних податкових органів, упровадження сучасних засобів захисту інформації, розвиток системи телекомунікацій, правове забезпечення передачі інформації на машинних носіях і каналами зв’язку. Уся сукупність даних проблем може бути повністю вирішена лише в межах державного проекту модернізації податкової служби і для цього необхідні довгострокові та значні обсяги інвестицій. Упровадження проекту включає розробку типових рішень щодо розв’язання проблем у податкових органах, де здійснюватиметься експеримент, що в перспективі дозволить забезпечити планування і цілеспрямоване виділення коштів.

Контрольні запитання
1. Назвіть основні елементи вдосконалення діяльності державної податкової служби.
2. Наведіть основні організаційно-управлінські проблеми, що мають місце у роботі органів ДПС України.
3. З якою метою здійснюється модернізація податкової служби?
4. Що зумовлює необхідність реформування податкової служби?

2.7. Організація роботи з платниками податків та зв’язків із громадськістю в органах державної податкової служби України

2.7.1. Історичне коріння та місце зв’язків із громадськістю в діяльності органів державної податкової служби України

Окремі люди та їх групи завжди вступали у взаємовідносини з іншими людьми та групами для задоволення потреб та досягнення певних цілей. Зростання взаємозалежності людей у сучасному суспільстві вимагає більш складної соціальної, політичної і економічної взаємодії між ними: встановлення і підтримання належних взаємовідносин на всіх рівнях соціальних систем стало важливою сферою прикладання зусиль академічної науки та практиків-професіоналів.
Наприклад, сюди належать людські взаємовідносини, взаємовідносини у шлюбі, трудових колективах, організаціях, а також відносини між націями та народами (міжнародні взаємовідносини). Особливий інтерес викликає вивчення взаємовідносин між певними організаціями й відповідною громадськістю, тобто людьми та їх групами, які тим чи іншим чином пов’язані з цими організаціями.
У сучасній літературі науку, присвячену технологіям зв’язків із громадськістю, найчастіше називають “паблік рілейшенз” (від англійського терміну “publik relations”) або скорочено PR (від англійських початкових букв цього терміна).
Залежно від певних умов та цілей у цей термін може вкладатись різне значення: від позитива до абсолютного негатива. У нашому випадку PR – це особлива управлінська функція, призначена визначати та підтримувати взаємовигідні відносини між організацією та громадськістю з метою досягнення максимальної ефективності виконання завдань, поставлених перед організацією.
Уміння вплинути на погляди або поведінку інших людей цінувалось ще в глибокій давнині. На території Іраку археологи виявили матеріали, що належать до 1800 р. до н. е., де вміщені рекомендації землевласникам стосовно посіву насіння, здійснення іригації, збирання урожаю тощо.
Зародкові елементи PR зустрічаються в описах посадових обов’язків королівських шпигунів давньої Індії, згідно з якими їм доручалось ознайомлення короля з громадською думкою, створення позитивного іміджу короля у суспільстві та розповсюдження слухів, вигідних для уряду.
Інструменти PR протягом тривалого періоду були важливим елементом політичної боротьби. Готуючи повстання проти англійського панування, Семюель Адамс та його соратники (18 століття) розробили відповідні методи маніпулювання громадською думкою (а потім продемонстрували їх на практиці), які охоплювали:
– необхідність створення організації для практичного здійснення діяльності, пов’язаної з проведенням відповідної PR-кампанії;
– використання символіки, яка легко сприймається людьми та викликає у них потрібні емоції (наприклад, Дерево свободи);
– використання лозунгів, які у стислій і легкій для запам’ятовування формі виражають ті чи інші складні ідеї і проблеми (наприклад, “Оподаткування без опротестування – шлях до тиранії”);
– інсценування подій, які привертають громадську думку, збуджують дискусії і таким чином структуризують громадську думку;
– важливість донесення до громадськості, у першу чергу, власного погляду на ту чи іншу подію, внаслідок чого у суспільну свідомість упроваджується ваша власна інтерпретація цієї події;
– необхідність проведення за допомогою зазначених методів тривалої кампанії “насичення” потрібною інформацією з використанням доступних каналів комунікації для впровадження у суспільну свідомість ваших ідей та поглядів.
Не дивлячись на те, що корені сучасної практики PR ідуть у минуле, активне використання PR-технологій чітко простежується на початку 20 століття. Ще більш широке визнання їх відбулось у післявоєнний період (1945–1965 роки), коли виникли потужні професійні асоціації, було започатковане навчання за спеціальністю “паблік рілейшенз”, а кількість фахівців цієї галузі лише у США на даний період перейшло відмітку 100000.
Потужний розвиток “паблік рілейшенз” характерний для періоду “глобального інформаційного суспільства” (з 1965 р. до нашого часу), коли сталося різке зростання комунікаційних каналів, перехід від національних економік до світової економіки з притаманною їй глобальною залежністю і глобальною конкуренцією. Вплив PR у даний період зростає у зв’язку з необхідністю впорядкування антагоністичних інтересів різних груп населення шляхом взаємного пристосування та адаптації.
Особливого значення набувають у наш час зв’язки з громадськістю органів державної виконавчої влади України взагалі та органів державної податкової служби зокрема. Сформована в Україні система соціально-політичних відносин населення і держави характеризується дуже слабким рівнем “податкової грамотності” громадян. Жодна державна структура, крім податкової служби, не займається зв’язками з громадськістю у згаданому напрямі.
Податкові органи з цієї метою виконують цілий комплекс робіт, що дозволяють зацікавити різні верстви населення в одержанні інформації на податкову тематику, залучити їх до активних взаємовідносин з державою, дати громадянам можливість одержання початкових знань у сфері оподатковування.
Свідченням важливості даного напряму діяльності податкових органів є те, що одним із показників оцінки ефективності роботи державної податкової служби України у процесі збирання податків і обов’язкових платежів до бюджетів усіх рівнів є частка податкових надходжень, сплачених платниками податків добровільно у встановлені чинним законодавством терміни.
Очевидно, що чим вище цей показник, тим менше держава затрачає адміністративних і фінансових ресурсів на виконання державної функції – формування дохідної частини бюджету. Тому, поряд з іншими механізмами примусового стягнення і стимулювання добровільної сплати податків, податкові органи України широко використовують і механізми пропаганди переваги добровільної сплати одночасно із широкою масово-роз’яснювальною і виховною роботою серед населення та платників податків.
Серед основних напрямів її роботи з населенням можна виділити наступні:
– проведення цілеспрямованої постійної пропаганди необхідності загальної “податкової грамотності” населення;
– формування суспільної думки шляхом пропаганди необхідності повної і чесної сплати податків як виконання свого громадянського обов’язку (з використанням прикладів інших країн і роз’ясненням цілей, на виконання яких направляються кошти, отримані від сплати податків, а також відповідальності за несплату податків);
– проведення опитувань серед населення для визначення рівня “податкової грамотності”, ступеня зацікавленості населення в цьому питанні й визначення категорій громадян – потенційних учасників навчання;
– розміщення на телебаченні й радіо спеціальних навчальних передач з питань роз’яснення податкової політики держави та діючого податкового законодавства;
– підготовка й розміщення в друкованих засобах масової інформації статей і виступів працівників податкової служби з питань роз’яснення податкової політики держави та діючого податкового законодавства;
– проведення системної роботи серед майбутніх потенційних платників податків (навчальні заклади, центри перепідготовки кадрів при службах зайнятості населення тощо);
– проведення регулярних зустрічей керівників і працівників податкових органів з трудовими колективами, громадськими організаціями, студентами й учнями шкіл.

2.7.2. Основи організації роботи щодо зв’язків із громадськістю

У своїй сучасній формі PR являє собою науково-управлінській аспект процесів вирішення проблем та змін, що мають місце в різного роду організаціях. Найчастіше її подають у вигляді чотирьохетапного процесу вирішення конкретної проблеми:
1. Визначення (постановка) проблеми включає збір інформації, перевірку знань, поглядів, перевірки тих, хто тим чи іншим чином пов’язаний з діяльністю даної організації та на кого ця діяльність справляє вплив для відповіді на запитання “що діється?”, а також підготовки інформаційної основи для всіх наступних етапів.
2. Планування і програмування – інформація, зібрана на першому етапі, аналізується для виділення суспільних груп, які повинні бути охоплені програмою, визначення меж програми, опрацювання стратегії і тактики дій. Даний етап реалізується з метою отримання відповіді на запитання “що необхідно змінити, зробити, сказати з урахуванням того, що відомо про проблему”.
3. Вжиття заходів – реалізація програми дій, спрямованих на досягнення встановлених цілей у межах кожної із суспільних груп з метою відповіді на запитання “хто, коли, де і як повинен зробити?”
4. Оцінка програми – оцінка підготовки, реалізації і результатів виконання програми. Виконання програми продовжується або припиняється залежно від результатів оцінки.
Кожен з названих етапів важливий не менше від інших, проте процес у цілому починається із збору інформації з метою встановлення проблеми. Інформація і розуміння проблеми, що забезпечується внаслідок реалізації першого етапу, мотивують і направляють усі наступні етапи.
На практиці, безперечно, неможливо точно розділити стадії діагностування, планування, реалізації і оцінки, оскільки процес вирішення проблем має безперервний і циклічний характер.
Постановка проблеми являє собою короткий опис ситуації, сформованої у вигляді пропозиції. Ефективна постановка проблеми реалізує все, що ми дізнались про ситуації, пов’язані з конкретною проблемою:
– актуальний опис поточної ситуації;
– опис ситуації із застосуванням конкретних та об’єктивних характеристик (у першу чергу, тих, що піддаються виміру) для отримання відповіді на запитання:
1. Що є джерелом стурбованості?
2. Коли з’являється проблема?
3. На кого впливає проблема?
4. Кого охоплює проблема?
5. Як проблема зачіпає інтереси людей або їх груп?
Чому ця проблема хвилює організацію?
Постановка проблеми не означає визначення готового шляху її вирішення. Якби цей елемент був присутнім у постановці проблеми, то проблемні стратегії були б наперед визначеними і досить обмеженими.
Прикладом реальних проблем може бути та, що на сьогодні в Україні рівень добровільної сплати податків хоча і має тенденцію до збільшення, усе ж залишається низьким, не перевищуючи 47–50 %.
Інша проблема: сотні мільйонів гривень втрачає державний бюджет від застосування чинного порядку відшкодування ПДВ – бюджет практично стає донором підприємницьких структур. Так, у Донецькій області за результатами 2000 року необхідно відшкодувати його на суму 3,5 млрд. грн., а розрахований борг сплати на цей рік – 1 млрд. грн., що становить лише 28 %.
Як видно із наведеного, кожна із цих постановок проблем вміщує конкретні об’єктивні характеристики проблемної ситуації, що базуються на дослідженнях і документах. Одночасно вона не передбачає конкретну стратегію її вирішення.
Процес планування та створення PR-програм, як правило, охоплює наступні стадії:
1. Визначення завдань, характеру й масштабів майбутньої роботи.
2. Визначення областей основних результатів та об’єктів інвестування (куди витрачати час, енергію, талант).
3. Визначення і конкретизація показників ефективності, а також кількісних показників, за якими можна було б оцінювати результати.
4. Визначення результатів, яких необхідно досягнути.
5. Підготовка планів дій. Визначення конкретних шляхів досягнення поставлених цілей.
5.1. Складання програми. Визначення послідовності дій, необхідних для досягнення мети.
5.2. Складання графіка. Визначення терміну виконання завдань і стадій.
5.3. Фінансування. Визначення бюджету й вибір джерел фінансування.
5.4. Звітність. Визначення органу контролю за виконанням завдань і стадій.
5.5. Узгодження. Розгляд та, за необхідності, узгодження експериментального плану перед передачею його на виконання.
6. Контроль забезпечення ефективного виконання завдань.
7. Комунікації. Визначення організаційних зв’язків, необхідних для уточнення і реалізації попередніх шести стадій.
8. Виконання, забезпечення узгодженості, визначення осіб- виконавців першочергових завдань.
Програмні завдання детально описують основні результати, яких необхідно досягти для реалізації програмної мети, а саме:
– зазначають основні напрями розробникам програми;
– забезпечують керівництво виконавцями програм;
– детально визначають критерії для контролю і оцінки програм;
– конкретизують робочу теорію і бажані результати, а також послідовність виконання програми, терміни, масштаб дій, необхідних для виконання програми;
– вміщують один з трьох варіантів руху до заданого результату: “збільшити”, “зменшити” або “зберегти”;
– зазначають результат, якого необхідно досягти: що знати або розуміти (результат інформованості), у чому бути переконаним (результат установок), що робити (результат поведінки). Кожне завдання детально виражає єдиний конкретний результат;
– встановлюють у конкретних величинах значення, зміст або рівень, який слід підтримувати, що забезпечить конкретну оцінку результату. Задані показники повинні бути реальними й відповідати наявним ресурсам для виконання програми;
– визначають дату, до якої повинен бути отриманий конкретний результат. Для визначення дати дотримуються послідовності очікуваних подій. Як правило, результати ідуть один за іншим, у певному порядку. Кожний успішний результат логічно пов’язаний з попереднім.
Завдання оформляють у письмовому вигляді, копії яких отримують усі працівники, залучені до даної програми. Цими завданнями керуються при плануванні, управлінні, а також під час оцінки програми або її елементів.
У випадку змін умов середовища можлива зміна завдань, їх доповнення та уточнення.
Завдання доводяться у формі, що виключає двозначне трактування. За відсутності чітких завдань PR-програми можуть “плавати” залежно від побажань зацікавлених сторін. Посадові особи, наділені владою, можуть вибрати стратегію і тактику програми під впливом суб’єктивних факторів, а не тому, що ці програми логічно пов’язані із заданими результатами. На відміну від них, спеціалісти-практики можуть вибрати конкретну стратегію і тактику внаслідок бажання комфорту, звички, що базується на попередньому досвіді.
Написання програми – складне завдання. Його, як правило, ставлять перед досвідченим працівником організації, який у ній має тривалий досвід роботи. Разом з тим, важливо, щоб усі співробітники знали, як розроблюється план та програма. Це дасть їм можливість краще виконувати свою частину роботи під час реалізації програми та забезпечувати взаємодію з іншими виконавцями.
Обов’язковою передумовою планування і програмування є аналіз ситуації, який, на відміну від постановки проблеми, передбачає отримання повного набору даних про ситуацію, її історію, дійових осіб, яких вона стосується. Крім цього, тут охоплюється вся фонова інформація, необхідна для максимально нового розуміння проблеми.
Такий аналіз складається з декількох розділів. Перший розділ стосується внутрішніх факторів і вміщує матеріали про організацію, політику, дії, пов’язані з проблемною ситуацією. Вивчаються дії найбільш впливових фігур у самій організації, структура та процеси підрозділів організації, що мають відношення до даної проблеми, історія зародження проблеми в організації, а також те, як, коли і з якою метою вона спілкується з громадськістю.
Після вияснення організаційного аспекту ситуації, пов’язаної з проблемою, об’єктом аналізу стають зовнішні фактори (другий розділ), як позитивні, так і негативні. Основою такого аналізу може бути систематичний огляд історії даної проблемної ситуації за межами організації. Крім цього, такий аналіз передбачає детальне вивчення, кого і як торкається дана проблема, тобто аналіз “акціонерів” – людей, їх груп, що перебувають у взаємопов’язаних відносинах з організацією.
Вивчення “акціонерів” дає можливість встановити те, що їм відомо і як вони сприймають конкретну ситуацію, як вони добувають та користуються доступною інформацією. Крім усього іншого, це сприяє визначенню послідовності пріоритетів та найбільш важливих “акціонерів” для вирішення конкретної проблеми.
За відсутністю повного розуміння проблеми, можна розробити програми, які не матимуть відношення до найважливіших причин, що її породили.
Лише після того, як ситуація буде повністю проаналізована, приступають безпосередньо до постановки мети та планування проблеми, що розробляється.
Підготовка плану PR не гарантує успіху, але значно збільшує ймовірність його досягнення. У даному випадку планування здійснюється, у першу чергу, з метою управління непередбачуваними обставинами (аварії, кризи), ліквідації негативних наслідків події або її відвернення, різка зміна політичної, економічної ситуації або законодавства чи складу керівництва певними установами та державними органами.
На практиці PR найчастіше зайняті створенням відповідної точки зору відносно події, що вже сталась, ніж відверненням такої події. Проте існує багато ситуацій та обставин, коли від служби зв’язків з громадськістю вимагається вжиття заходів щодо виправлення ситуації, оскільки попереджувальні заходи не були проведені.
PR передбачає перспективне планування і складання програм у різних областях, наприклад, у соціальній сфері, державній політиці. Часто планування зумовлюється кризами або необхідністю терміново нейтралізувати негативну ситуацію чи максимально використати сприятливу.
Останнє найкраще виходить тоді, коли сприятлива ситуація використовується у рамках перспективного плану, де визначені заходи для таких непередбачених обставин.

2.7.3. Практична реалізація та ефективність програм зв’язків із громадськістю

Стратегія PR-акції складає найважливішу частину PR-програм, але є лише частиною всього айсберга зв’язків із громадськістю, який не знаходиться на поверхні. Найбільш помітним компонентом виступають комунікації, які є каталізатором програми під час пояснення і підтримки її стратегії.
Ця стратегія на практиці реалізує те, що називають двосторонніми симетричними зв’язками з громадськістю. Такий підхід базується на трьох умовах:
– зміни повинні відбуватись як всередині організації (податковій службі), так і в її цільовій аудиторії;
– унаслідок таких змін повинна складатись ситуація, коли виграють обидві сторони (податкова служба – громадськість);
– поліпшення іміджу повинно йти одночасно з поліпшенням діяльності.
Реалізація вибраної PR-стратегії повинна відповідати наступним принципам:
1. Довіра. Будь-яка інформаційна кампанія починається зі створення атмосфери довіри. Цей клімат створюється діями з боку органу (підрозділу) податкової служби (далі – організації), яка демонструє найщиріше прагнення співпрацювати із зацікавленими сторонами та служити громадськості. Внаслідок цього одержувач інформації повинен довіряти організації і перебувати у впевненості, що та краще від усіх орієнтується в проблемі, що розглядається.
2. Контекст. Програма інформування повинна відповідати реаліям навколишнього середовища. Засоби масової інформації – не більш ніж доповнення до слів і справ повсякденного життя. Контекст переданої інформації забезпечує участь громадськості та зворотний зв’язок, не суперечить повідомленню, а лише підкріплює його.
3. Зміст. Повідомлення повинно мати сенс для одержувачів та бути сумісним з їх системою цінностей. Воно корелює із ситуацією одержувача. У цілому громадськість переважно вибирає ті інформаційні повідомлення, що здаються їй особливо привабливими.
4. Ясність. Повідомлення повинно бути викладене якомога простіше. Слова, використовувані в ньому, мають для одержувачів той же зміст, що і для організації. Складні теми зводяться до простих і зрозумілих тем, гасел або стереотипів. Організація говорить багатьма голосами, але в унісон.
5. Безперервність і послідовність. Інформаційна кампанія – безконечний процес. Щоб надійно донести до адресата якесь повідомлення, потрібне його багаторазове повторення. Повторення того самого, із невеликими варіаціями, допомагає як навчанню, так і переконанню. Інформація, що подається, повинна бути переконливою і не містити внутрішніх протиріч.
6. Канали. Варто використовувати вже існуючі канали інформування – ті, які одержувачі знають і шанують. Створення нового каналу, звичайно, пов’язане з труднощами, забирає чимало часу та ресурсів. Різні канали зумовлюють різну дію і працюють з різною ефективністю на різних стадіях PR-процесу. Для доступу до цільових аудиторій використовуються вибіркові (селективні) канали. Громадськість переважно асоціює різні цінності з відповідними комунікаційними каналами.
7. Можливості аудиторії. При передачі інформації варто брати до уваги можливості аудиторії. Найбільш ефективною є така інформаційна кампанія, що вимагає від одержувача мінімуму зусиль. Тут враховуються чинники корисності, звичок, можливості аудиторії читати і сприймати почуте та прочитане, а також уже наявні в аудиторії знання.
PR-акція – соціально відповідальні дії, що вживаються PR-підрозділами відповідно до поставлених цілей. Стратегія PR-акції охоплює зміни політики, дій, товарів, послуг і поведінки організації, які, як правило, спрямовані на досягнення мети PR-програми і глобальних цілей організації.
Важливе місце у PR–акціях мають повідомлення. Для його підготовки керуються двома принципами:
1. Необхідно найбільше вивчити проблемну ситуацію, а також позицію партнера (клієнта).
2. Вивчити запити, інтереси та проблеми цільової аудиторії.
Спроби сформулювати загальні правила подання повідомлень, як свідчить практика, приречені на поразку. У принципі, такі правила можуть бути створені, проте спроба їх реалізувати може завершитись поразкою через невраховану незначну характеристику цільової аудиторії, як це сталось, наприклад, із присвоєнням ідентифікаційних номерів, коли частина громадян України відмовилась їх використовувати за релігійними мотивами.
Жодну з моделей передачі інформації або PR-акцію не можна вибрати тільки на підставі того, що вони одного разу спрацювали в аналогічній ситуації.
У підсумку всі проблеми PR зводяться до людей і вимог, щоб інформаційні комунікації зближували людей і їх погляди. Про це варто пам’ятати кожного разу, коли розроблювана PR-програма передбачає випуск прес-релізів, престижної реклами, зустрічей та інших інструментів контакту. У інформаційних комунікаціях необхідна безперервність. Звідси випливає необхідність повторення послідовних (однотипних) повідомлень у простій формі, продуманий вибір часу, місця, методики й набору засобів реклами, що із декількох позицій підводить аудиторію до одного висновку.
Зв’язки з громадськістю, маючи у своїх руках потужні й різноманітні засоби вибіркового поширення цільової інформації, одночасно інколи страждають від їх надлишку. Це має місце тоді, коли PR-спеціалісти й аудиторія спілкуються “різними” мовами. З огляду на це, PR-спеціалісти повинні з максимальною точністю визначити свою аудиторію і для досягнення кожної із поставлених цілей йому доцільно використовувати різні стратегії і методики. Зокрема, різне ставлення до аналізованого питання і різні рівні зацікавленості аудиторії в ньому потребують різних стратегій повідомлення.
З цього погляду у практичній діяльності можуть стати у нагоді перевірені часом методики, що зменшують дистанцію між поглядом PR-спеціаліста та підходом аудиторії:
1. Використовуйте інформаційний канал, що найбільше точно відповідає цільовій аудиторії.
2. Користуйтесь джерелом інформації, що із погляду цільової аудиторії заслуговує на абсолютну довіру з погляду визначеної тематики.
3. Зводьте до мінімуму розходження між позицією, що висловлюється в повідомленні, і позицією, яку щодо цього питання займає цільова аудиторія.
4. Краще ідентифікувати аудиторію вам допоможуть використовуваний нею словник і популярні в ній анекдоти, причому в галузі, що не збігається з темою переданої інформації.
5. Позиція PR-спеціаліста повинна збігатися з думкою більшості, причому більшості цільових аудиторій.
6. Ідентифікацію аудиторії за групами використовуйте тоді, коли подібна ідентифікація допомагає досягти позитивної реакції.
7. Видозмінюйте повідомлення так, щоб воно найбільше відповідало завданням кампанії.
Формування повідомлення для ЗМІ та журналістів також потребує уваги до нових цінностей. Традиційні критерії, застосовувані редакторами новин, що бачать свою роль у дії від імені аудиторії засобів масової інформації, включають наступне:
1. Вплив. Кількість людей, що одержали повідомлення, значущість наслідків, наявність прямого зв’язку між причиною і наслідком, швидкість настання наслідків. Вони (критерії) застосовуються не тільки до новин, але і до будь-якої поширюваної інформації.
2. Зацікавленість. Відношення аудиторії до аналізованого питання (проблеми). При розгляді даного критерію звичайно виходять із припущення, що цінність новин збільшується, якщо вони носять місцевий характер або висвітлюються під кутом інтересів даного регіону.
3. Актуальність. Новини – продукт, що швидко втрачає свіжість. Цей критерій пояснює, чому журналісти й репортери борються за те, щоб першими подати новини, і чому друковані ЗМІ не можуть змагатися з телебаченням і радіо у частині швидкості подачі інформації. Тому друковані ЗМІ, звичайно, більше уваги приділяють питанням “чому” і “як”, а не питанню “коли”. Правда, щоденні газети усе ж стурбовані питанням терміновості подачі інформації.
4. Неординарність. Предмет повідомлення повинний легко сприйматись і бути добре відомим. Знаменитості й пов’язані з ними події цікаві великій кількості людей; їх завжди варто включати в повідомлення. Неординарність означає, що журналісти та їх аудиторія завжди виявляють цікавість до приватного життя громадських організацій і окремих діячів.
5. Новизна. Повідомлення повинно бути незвичним, видатним, несподіваним. Людей цікавить і приваблює все нове, незвичне та несподіване.
6. Конфлікт. Це страйки, бійки, суперечки, війни, злочини, політика, спорт. Занадто часто конфлікт стає найважливішою складовою частиною новин тому, що він привертає увагу журналістів.
Повідомлення повинні бути придатними для розуміння, іншими словами, – нескладними, без жаргонних виразів, щоб аудиторія без труднощів могла схопити суть повідомлення; або тематичними, або локальними, тому що аудиторія більше всього цікавиться інформацією новою і тією, що стосується їх регіону. Проте важливіше за все інше: щоб включена в нього інформація відповідала на питання аудиторії, її інтересам і сподіванням, а також спонукала членів аудиторії до дії (причому ця дія цілком повинна збігатися з інтересами організації та аудиторії).
Для формування повідомлення можна використовувати формулу 30–3–30, виведену вченим Клейєм Шонфельдом. Перше число формули позначає, що більшість аудиторій приділить вашому повідомленню не більш 30 секунд уваги незалежно від того, наскільки цікава його тема й оригінально оформлена. 30 секунд – це максимум, на який ви можете розраховувати. За цей час треба устигнути викласти основні пункти повідомлення, що повинні бути яскраво подані та нести основне інформаційне навантаження. Друге число (3) вказує на те, що деяка частина аудиторії буде вивчати ваше повідомлення протягом трьох хвилин і прочитає всі заголовки та підзаголовки, роздивиться ілюстрації і фотографії, а також поцікавиться висновками, якщо ви їх відповідним чином виділите. Третя цифра показує, що знайдуться люди, що приділять вашому повідомленню стільки часу, скільки потрібно для повного його розуміння, і прочитають навіть те, що написано дрібними буквами.
Проте на практиці при упорядкуванні можна орієнтуватися на співвідношення 3–30–3 замість зайвого оптимістичного 30–3–30, запропонованого формулою Шонфельда.
Нарешті стратегія подачі повідомлення потребує особливої уваги до чотирьох найважливіших чинників.
1. Аудиторія – це люди. Вони живуть, вірують, трудяться і спілкуються в рамках, визначених соціальних інститутів у містах, селах і на підприємствах. Кожний окремий індивідуум підпадає під вплив множини чинників, так що повідомлення PR-спеціаліста – це усього лише одне джерело впливу, до того ж дуже слабке.
2. Люди віддають перевагу тому, щоб читати, дивитися і слухати повідомлення, у яких дотримуються близької їм думки або такої точки зору, переважання якої здається їм правильним.
3. У ЗМІ різних напрямів – різні аудиторії. Іншими словами, читач часописів “Наталі” або “Сад і город” навряд чи стане читати “Бухгалтерський облік і аудит”.
4. ЗМІ мають широкий набір засобів впливу на індивідуальну й колективну свідомість, схильності й поведінку.
Останнім часом велика увага стала приділятись оцінці PR-програм. Найчастіше оцінка PR-програми здійснюється на етапі реалізації. Такий підхід, як правило, передбачає підрахунок кількості публікацій, прес-релізів, переданих ЗМІ інформацій, а також охоплення аудиторій читачів, (теле) глядачів, (радіо) слухачів, реальних і потенційних. Разом з тим, усе частіше перед PR-спеціалістами ставиться вимога виправдати вкладені ресурси. Іншими словами, замовникам PR-акцій необхідно відповісти на запитання щодо досягнення мети програми. Без відповідного дослідження оцінити результати неможливо.
Процес оцінки планування, реалізації і впливу PR-програми називається оціночним дослідженням.
У багатьох випадках оціночне дослідження проводиться для припинення або, навпаки, прискорення прийняття певного рішення або з метою переконати когось підтримати, або відмовитися від підтримки певної дії або рішення. Основною рисою справжнього оцінного дослідження є одержання об’єктивної інформації, у той час як псевдодослідження спрямоване на підтримку вже прийнятих рішень.
Нижче наведені основні положення щодо оціночного дослідження:
1. Досягнення згоди щодо використання результатів дослідження і цілей його проведення. Відсутність такої згоди найчастіше призводить до появи томів не використаних і нікому не потрібних даних. Проблема, завдання або предмет дослідження повинні бути ясно викладені та записані, уточнено, як будуть використовуватися отримані зведення.
2. Гарантія підтримки оціночного дослідження з боку організації і перетворення дослідження в основу програми. Етап оцінки не можна додати в останню чергу. Оціночне дослідження повинне бути своєчасно включене в PR-програми, на нього повинно бути виділене достатньо засобів, щоб забезпечити пріоритетність при формулюванні проблеми, плануванні та розробці програми, її реалізації та оцінці.
3. Досягнення згоди щодо проведення дослідження в рамках підрозділу. Необхідно залучати навіть тих спеціалістів, що не можуть розлучитися зі своїми уявленнями про “нематеріальність” результатів діяльності в області PR.
4. Виклад цілей програми в такій формі, щоб їх досягнення можна було спостерігати й вимірювати. У протилежному випадку неможливо розробити методику дослідження для оцінки PR-програми.
5. Визначення найбільш придатних критеріїв. Очікувані результати програми визначаються її цілями. Перед тим, як приступати до опрацювання методики, слід проаналізувати, які зміни в рівні поінформованості, думках, переконаннях і поводженні зафіксовані в якості глобальних цілей.
6. Визначення найбільш придатного методу збору інформації. Опитування суспільної думки далеко не завжди являють собою оптимальний засіб оцінки впливу програми. Іноді необхідна інформація отримується із звітності самої організації. У інших випадках експеримент в умовах реальної ситуації або вивчення конкретної справи є єдино можливим шляхом оцінки ефективності програми. Не існує “єдино правильного” засобу збору інформації, необхідної для оціночного дослідження. Вибір методики залежить від (1) предмета й цілей дослідження; (2) критеріїв оцінки, обумовлених цілями дослідження; (3) вартості дослідження, обумовленої ступенем складності програми і/або зовнішніх умов.
7. Докладне документування ходу виконання програми. Стратегії і матеріали програм являють собою практичне вираження розроблених спеціалістами теорій, що трактують зв’язки між досліджуваними об’єктами. Наявність докладних звітів допомагає зрозуміти, які теоретичні побудови правильні, які – ні. Документація дозволяє зводити до мінімуму суб’єктивність оцінок і особисті упередження, що виникають при аналізі дій і подій, що сприяли успіху або невдачі програми.
8. Застосування результатів оціночного дослідження. Кожний наступний цикл реалізації програми може стати ефективнішим попереднього у випадку врахування результатів оціночного дослідження і відповідного коригування програми. При одержанні в ході дослідження нових даних варто уточнювати й коректувати формулювання проблеми й аналіз ситуації. Стратегії PR-акцій та інформаційного впливу повинні уточнюватися, коректуватися або відхилятися на підставі аналізу успішності попередніх етапів.
9. Інформування керівництва про результати оціночних досліджень. Необхідно налагодити інформаційний канал постійного лінійного та функціонального керівництва про результати досліджень. Документально зафіксовані результати і зміни, дані про які отримані в ході досліджень, свідчать про результати діяльності служб PR.
Незважаючи на це, керівники PR-програм інколи вдаються до “псевдодосліджень”. На те існує три причини:
1. Політика компанії: дослідження проводиться винятково для зміцнення влади, виправдання вже прийнятих рішень або пошуку винуватця.
2. Самореклама: компанія проводить “псевдодослідження” для того, щоб продемонструвати наявним або потенційним клієнтам, наскільки вона досвідчена, сучасна та щира.
3. Особисте задоволення: компанія приступає до дослідження, щоб показати, що вона йде в ногу з часом, або продемонструвати свої можливості.
У кінцевому результаті всі ці нездорові зусилля приречені на провал.
Оціночне дослідження PR-програм здійснюється, як правило, у три етапи:
1. Оцінка підготовки – аналізується якість і адекватність інформації та стратегічного планування.
2. Оцінка реалізації – аналіз тактики та вжитих дій.
3. Оцінка впливу – націлена на забезпечення зворотного зв’язку із наслідками реалізації програми.
Оцінка підготовки програми являє собою набір суб’єктивних і об’єктивних оцінок в області (1) адекватності вихідного дослідження, (2) структури й змісту матеріалів програми, а також (3) оформлення й подання матеріалів програми
У процесі оцінки підготовки програми нерідко виявляється, що під час аналізу початкової ситуації була пропущена важлива інформація. Оцінка, проведена в ході її здійснення, дозволяє наново проаналізувати адекватність вихідної інформації, на підставі якої розроблялась програма. Можливо, на самому початку, при визначенні цільових аудиторій якісь групи населення залишилися непоміченими або одне з припущень про характеристики цільової аудиторії виявилось помилковим.
Частіше усього оцінка критеріїв і методів реалізації PR-програми провадиться саме на етапі реалізації. Такий підхід звичайно допускає підрахунок кількості публікацій, поширених прес-релізів, переданих ЗМІ повідомлень, а також охоплення аудиторії – читачів, (теле) глядачів і (радіо) слухачів, реальних і потенційних. Звичайно фахівці зі зв’язків із громадськістю з надзвичайною легкістю видають гігантські цифри рекламної площі й часу передавання інформації в хвилинах, повідомляють про величезну кількість слухачів і відвідувачів, а також про приголомшливий успіх у цілому. Саме цим пояснюється широке поширення практики, причому неправильної, оцінки результатів усієї програми вже на рівні реалізації.
Зрозуміло, докладні дані про засоби реалізації програми важливі для оцінки процесу, проте не слід ці показники ідентифікувати з оцінкою впливу.
Спеціалісти в області оцінки попереджують: “звітні дані” і документація самі по собі ще не є свідченням досягнення глобальних цілей програми. Це лише дані про використані ресурси та проведені заходи, а не бажаний результат. З іншого боку, без належного документування і без оцінки стадії реалізації програми спеціалісти не зможуть визначити, що було зроблено правильно.
Основним елементом цього етапу є статистика поширення повідомлень. Це означає ведення докладних записів про те, скільки було створено і поширено листів, прес-релізів, тематичних статей, оголошень, публікацій і інших інформаційних матеріалів. Сюди включаються промови, виступи по радіо, аудіовізуальні презентації й участь у різних заходах. Іншими словами, на цьому етапі потрібно документування всіх підготовлених і поширених матеріалів і усіх видів діяльності. Такі дані підтверджують, що програма виконується відповідно до плану. Якщо на наступних етапах результати виявляться не такими, як планувалося, на підставі наявної документації можна простежити кількість і характер роботи з тієї або іншою аудиторією або досліджувати ще один критерій – розміщення.
Частіше за все для оцінки аудиторії друкованої реклами (повідомлень) служить методика, яка читачів розділяє на три умовні категорії. Перша категорія читачів – це ті, які помітили рекламу; вони знають лише, що бачили рекламне повідомлення, але не в змозі пригадати його утримання. Друга категорія – ті, що пізнали марку: вони запам’ятали назву рекламованої компанії. Третя категорія – ті, що прочитали більшу частину: ці читачі можуть відновити в пам’яті до 50 % отриманого повідомлення.
У дослідженнях аудиторій радіослухачів і телеглядачів застосовується чотири основних методи.
1. Щоденник. Даний метод вимагає від члена (або всіх членів) сім’ї ведення постійного щоденника, у який заносяться зведення про всі переглянуті і/або прослухані передачі. Суттєвим недоліком цього методу є те, що на участь у подібному дослідженні погоджуються представники досить специфічних соціальних груп, що знижує якість опитування.
2. Реєстрація. Даний метод дозволяє в автоматичному режимі реєструвати, на який канал настроєні телевізор або радіоприймач і в який час дня. Інформація з телефонних ліній передається на центральний комп’ютер. Недоліком методу є те, що він не дозволяє визначити, яка кількість у даний момент дивилася телевізор (слухала радіо) і чи дивиться (слухає) його хто-небудь взагалі.
3. Електронний реєстратор кількості глядачів, тобто спеціалізовані пристрої для одержання інформації, яку не дають реєстратори перегляду телевізійних каналів і щоденники. Кожному спостерігачу надана власна кнопка пристрою, яку він натискає всякий раз, коли починає дивитися телевізор.
4. Телефонне інтерв’ю. Даний метод припускає дзвінки під час або після закінчення передачі для визначення розміру, складу й інших характеристик аудиторії. Найбільш поширеним є телефонне опитування методом випадкового збігу в часі, коли під час трансляції передачі дзвінки здійснюються за навмання набраними номерами.
Виміри впливу показують, якою мірою були досягнуті зазначені в програмі цілі у кожній із цільових аудиторій і глобальна мета самої програми. Проміжна оцінка впливу здійснюється в процесі реалізації програми; її мета – з’ясувати, наскільки розвиток подій відповідає запланованому. Дійсно, чи варто чекати закінчення реалізації програми, якщо вже на етапі проміжної оцінки ясно, що вона приречена на провал. Регулярно відстежуючи шлях до поставлених цілей, ми не пропустимо момент, коли треба вносити корективи в роботу. Підсумкова оцінка впливу засвідчує успіх або невдачу в досягненні поставлених кінцевих цілей.
Після одержання зведень про те, скільки людей вивчили повідомлення, логічно з’ясувати, яка їх частина сприйняла суть повідомлення. Більшість програм спрямовано на поширення інформації з метою збільшення знань, поінформованості й розуміння серед внутрішньої і зовнішньої цільової громадськості. Підвищення рівня знань найчастіше є основним пунктом, за яким випливає ріст зацікавленості або мотивації, що веде до дій.
Основним методом визначення зміни знання в результаті реалізації програми (і іншої діяльності, що ведеться в той же час) є порівняння показників – знання, поінформованості й розуміння – до і після реалізації програми. Для виявлення змін необхідно порівняти як мінімум два порівняних показники: або виміряти той самий показник в одній групі до і після реалізації програми, або провести рівнобіжний вимір у контрольній групі, члени якої не піддавалися інформаційному впливу. Даний принцип поширюється на всі оцінки впливу програми.
Податкова інспекція може бути зацікавлена в одержанні даних про кількість мешканців, що змінили свою думку про значення своєчасної сплати податків. Дані цих же досліджень, що були проведені для оцінки змін поінформованості й розуміння, можна використовувати для одержання відповіді на питання про те, чи вплинула дана програма на переконання аудиторії. Проте для цього будуть потрібні інші питання, тому що підвищення рівня поінформованості та зміна переконання – різні чинники, ніяк між собою не пов’язані. Аналогічною уявою зміна думки за окремими питаннями може не супроводжуватися загальною зміною переконань із більш важливих питань.
Зміна переконань – це результат впливу програми на більш високому рівні. Переконання – поняття більш широке, що диктує поводження в різноманітних ситуаціях. Переконання є глибока впевненість або результат життєвого досвіду, тому для їх зміни потрібен час і серйозні зусилля.
Опитування не завжди служать надійним джерелом зведень про зміни в поводженні, особливо коли респонденти повинні повідомляти про значимі для них або не надто схвалювані товариством дії. Мало хто зі студентів чесно скаже викладачу, що не підготувався до заняття. Лише деякі платники податків зізнаються в анонімних опитуваннях, що приховують частину оподатковуваних прибутків.
До методів прямого спостереження можна віднести застосування турнікетів на заходах, підрахунок учасників зборів, установку лічильників телефонних дзвоників або поштових повідомлень, а також участь спостерігача в діяльності контрольованої групи.
У оціночне дослідження варто включити повторні дослідження, що повинні проводитися протягом місяців або навіть років, це дасть можливість судити об’єктивніше про надійність отриманих результатів.
На визначеному етапі послідовності рівнів впливу наступає момент, коли ціль досягнута або проблема вирішена. Результати референдуму або виборів, прийняття або відхилення законопроекту, сума, що надійшла на рахунок добродійної організації, – це головні підсумкові показники, що говорять про успіх або поразку кампанії (відповідно політичної, лобістської або філантропічної). Цілі програми є критеріями остаточної оцінки. При цьому варто пам’ятати, що підсумкова оцінка повинна виводитися саме в момент досягнення цілі, бо бувають ситуації, коли при досягненні деяких або всіх проміжних цілей глобальна ціль програми не досягається.

2.7.4. Основні напрями роботи з платниками податків та зв’язків із громадськістю в органах державної податкової служби України

Законодавче підкріплення такої роботи визначено Законом України “Про державну податкову службу в Україні”, де серед основних функцій податкових органів установлене завдання щодо роз’яснення порядку застосування законодавчих і інших нормативно-правових актів з оподатковування через засоби масової інформації. На практиці податкова служба України значно розширила цю функцію, оскільки вимоги даного Закону, з огляду на те, що він був прийнятий у 1990 році, дещо застаріли, а соціально-економічні відносини між державою і платниками податків відтоді істотно змінилися.
Для виконання цих завдань у структурі податкової служби України існують спеціальні підрозділи по роботі з платниками податків. До основних завдань підрозділів по роботі з платниками належать:
– формування податкової культури населення, у тому числі платників податків;
– інформування платників податків відносно податкового законодавства;
– роз’яснення порядку застосування податкового законодавства й інших нормативно-правових актів про податки, збори, обов’язкові платежі;
– організація навчання платників податків і працівників податкових органів із питань застосування податкового законодавства;
– забезпечення зворотного зв’язку платників податків з органами влади.
Структура організації роботи з платниками податків приблизно має наступний вигляд.
На рівні керівництва Державної податкової адміністрації України даний напрям роботи очолює один із заступників голови ДПА України. До його обов’язків також входить координація роботи засобів масової інформації, заснованих податковою службою (журнал “Вісник податкової служби України”, газета “Консультант”) і циклових радіо- і телепередач на загальнодержавних та інших центральних каналах, що самостійно готуються податковою службою або мають її інформаційну підтримку.
У центральному апараті ДПА України організацією роботи з платниками займається Головне управління масово-роз’яснювальної роботи, що складається з трьох відділів: відділ організації роботи з роз’яснення податкового законодавства, відділ інформаційного забезпечення засобів масової інформації і моніторингу матеріалів із податкового законодавства, відділ забезпечення роботи офіційного сайту ДПА України в Інтернеті. Крім того, у центральному апараті функціонує прес-служба і відділ підготовки власних телепередач і інформаційних телематеріалів.
На регіональному рівні (області, м. Київ, м. Севастополь і АР Крим) у податкових адміністраціях залежності від регіону функціонують управління або відділи з масово-роз’яснювальної роботи. Крім того, даним підрозділам підпорядковані редакції засобів масової інформації, засновані цими податковими органами (журнали, газети, інформаційні бюлетені).
На рівні податкових інспекцій міст і районів функціонують відділи або сектори (залежно від кількості платників, що знаходяться на обслуговуванні в податковому органі) по роз’ясненню податкового законодавства.
Планування роботи підрозділів по роботі з платниками здійснюється на підставі комплексного плану роботи податкової служби України на поточний рік. Таке планування роботи дозволяє проводити її системно, планово, ефективно на підставі єдиного методичного підходу на всій території у визначені терміни, що дозволяє досягати концентрації адміністративних і фінансових ресурсів у визначеному напрямі.
Під час розробки цього плану враховується положення “Програми формування високої податкової культури населення”. Головне управління масово-роз’яснювальної роботи і, відповідно, його підрозділи на місцях, на поточний рік розробляють план роботи, у якому знаходять відбитки основних заходів щодо роботи з платниками. При необхідності проведення окремих заходів у масштабах усієї країни, розробляються детальні спеціальні плани їх проведення. (Наприклад, проведення всеукраїнського конкурсу дитячих малюнків на податкову тематику, конкурсів серед засобів масової інформації на краще освітлення діяльності податкових органів, агітаційного автопробігу по країні під девізом “Податковий Кодекс – економічна конституція України”).
Для забезпечення контролю за діяльністю підрозділів по роботі з платниками, проведення аналізу ефективності їх роботи, проведення оперативного впливу на їх діяльність у податковій службі України розроблені основні показники роботи цих підрозділів, форми їх обліку, а також форми оперативної звітності.
У податковій службі встановлено всього лише дві форми звітності “Інформація про роботу з платниками податків по роз’ясненню податкового законодавства” і “Інформація про проведену консультаційну роботу”, що направляється вищим органам щокварталу, а в скороченому вигляді щомісяця. У першій формі звітності наводяться дані про структуру й адміністративний ресурс підрозділу по роботі з платниками в регіонах (кількість підрозділів у регіоні в розрізі їх видів; чисельність працівників у цих підрозділах), вказуються основні кількісні показники їх роботи (кількість проведених семінарів; кількість прочитаних лекцій; кількість проведених прес-конференцій, брифінгів, круглих столів, гарячих ліній, зустрічей у трудових колективах, заходів із громадськими організаціями, кількість публікацій і виступів у засобах масової інформації). Крім того, доводяться дані про випуск власної друкарської продукції (брошури, буклети, пам’ятки, плакати, листівки). Спеціальний розділ звіту присвячений матеріально-технічному оснащенню підрозділів і телефонної інформаційно-довідкової служби. Окремо наводяться дані про кількість трансляцій соціальної реклами на каналах телебачення і радіо. Як приклад, приведемо дані з цього звіту за 2000 рік. Працівниками підрозділів організовано та проведено більш 12 тисяч семінарів, прочитано майже 15 тисяч лекцій на податкову тематику на підприємствах і в навчальних закладах, проведено 1193 прес-конференції, 3170 “круглих столів”, майже 4,5 тисячі “гарячих ліній”. Підготовлено 43 тисячі публікацій у пресі, 96 тисяч виступів по радіо й 38 тисяч по телебаченню. Власними силами випущено понад 13 тисяч видів друкованої продукції загальним тиражем 1,6 млн. екземплярів.
У другій формі звітності наводяться дані, що характеризують кількість звернень усіх видів: (листи, телефонні дзвінки, особисті звернення на прийомі) платників податків у податкові органи. Крім того, вказуються основні питання (у розрізі видів податків і платежів), на які податкові органи готували консультації і відповіді. Наприклад, у 2000 році розглянуто більше 30 тисяч письмових запитів платників податків, більше 920 тисяч консультацій надано платникам на особистому прийомі, більше мільйона консультацій надано по телефону, у тому числі половину через телефонну інформаційно-довідкову службу “007”.
Після закінчення кожного кварталу Головне управління масово-роз’яснювальної роботи готує оглядові листи про результати роботи за звітний квартал. У листі детально аналізуються результати роботи з основних показників, відзначаються недоліки в роботі, а також кращі підрозділи, доводяться пропозиції про заохочення або притягнення до відповідальності окремих працівників підрозділів, визначаються пріоритетні напрями роботи на наступний квартал.

2.7.4.1. Масово-роз’яснювальна робота серед населення і платників податків

Масово-роз’яснювальна робота податкової служби серед населення і платників податків охоплює наступні основні напрями:
– навчання населення;
– навчання платників податків;
– робота з друкованими й електронними засобами масової інформації;
– видавнича справа й соціальна реклама на податкову тематику.

1. Навчання населення
Серед основних видів роботи з населенням податкової служби можна виділити наступні:
– проведення цілеспрямованої постійної пропаганди необхідності загальної “податкової письменності” населення;
– формування суспільної думки шляхом пропаганди необхідності повної і чесної сплати податків як виконання свого громадянського обов’язку (із використанням прикладів інших країн і роз’ясненням цілей, на виконання яких спрямовуються засоби, отримані від сплати податків, а також відповідальності за несплату податків);
– проведення опитувань серед населення для визначення рівня “податкової письменності”, ступеня зацікавленості населення в цьому питанні й визначення категорій громадян – потенційних учасників навчання;
– розміщення на телебаченні й радіо спеціальних навчальних передач із питань роз’яснення податкової політики держави та діючого податкового законодавства;
– підготовка й розміщення в друкованих засобах масової інформації статей і виступів працівників податкової служби за цими ж питаннями;
– проведення системної роботи серед майбутніх потенційних платників податків (навчальні заклади, центри перепідготовки кадрів при службах зайнятості населення і т. п.);
– проведення регулярних зустрічей керівників і працівників податкових органів із трудовими колективами, громадськими організаціями, студентами й учнями шкіл.
Для виконання цих завдань податкові органи виконують цілий комплекс робіт, що дозволяють зацікавити різні прошарки населення в одержанні інформації на податкову тематику, залучити їх до активних взаємовідносин із державою, дати населенню можливість одержання початкових знань у сфері оподатковування.
Так, питання пропаганди необхідності повної і своєчасної сплати податків проводиться через інформування населення про основні напрями витрат бюджетних засобів. Наводяться приклади конкретного напряму використання коштів державного й місцевих бюджетів, донарахованих за результатами податкових перевірок. Наприклад, на підвищення заробітної плати працівників бюджетної сфери, придбання медикаментів, ремонт об’єктів комунальної сфери і т. п. Причому чим конкретніша доводиться інформація, тим більше інтересу викликає вона з боку населення.
Широко висвітлюються виявлені факти приховування прибутків від оподатковування, називаються конкретні фірми й підприємства, прізвища винних посадових осіб, зазначаються міри покарання, до яких вони притягнуті. При цьому особлива увага приділяється питанням некомпетентності або незнання податкового законодавства, що послужили причиною виникнення податкових порушень.
Працівники податкових органів широко використовують методи впливу суспільної думки на недбайливих платників, боржників бюджету. Розміщення в засобах масової інформації, на інформаційних щитах податкової служби й органів місцевої влади, у фінансово-банківських установах, поліклініках, клубах і будинках культури інформації про підприємства-боржники бюджету і їх керівництво, що приносить значно більший ефект, ніж заходи примусового стягнення платежів. Крім того, такий підхід у роботі несе виховний, профілактичний ефект.
Проведення опитувань серед населення на податкову тематику дозволяє досить точно визначити не тільки вузькі місця в податковому законодавстві, що найчастіше викликають невдоволення населення, але і побачити недоліки в роботі самої податкової служби. Узагальнені результати таких опитувань допомагають приймати зважені управлінські рішення, усувати недоліки податкового законодавства.
Розміщення на телебаченні й радіо спеціальних передач із питань роз’яснення податкового законодавства допомагають населенню одержати необхідні елементарні знання з оподатковування, уникнути поширених, типових помилок під час застосування, поступово привчають населення до розуміння значимості для держави дисциплінованого платника податків.
Велике значення для розуміння населенням ролі й завдань податкової служби мають виступи податкових працівників у засобах масової інформації з матеріалами, що розповідають про повсякденну роботу податкових органів, про методи роботи і її результати. Це не тільки створює позитивний імідж служби, але і виконує пропагандистську роль у частині виконання такої важливої державної функції, як формування дохідної частини бюджету.
Останнім часом податкова служба України все більше уваги приділяє проведенню виховної і роз’яснювальної роботи серед майбутніх потенційних платників податків – учнів загальноосвітніх шкіл.
Розуміючи, що усвідомлення обов’язку сплачувати податки виховується з раннього віку, яке виникає лише на базі отриманих комплексних знань, працівники податкових органів формування податкової культури населення визначили своїм головним завданням. З цією метою в навчальних закладах проводяться ділові ігри, тренінги, тематичні семінари, КВН, читаються лекції на податкову тематику. Проводяться дні відкритих дверей у податкових інспекціях, під час яких школярі знайомляться з їх роботою та працівниками. У школах розпочато викладання факультативного курсу “Моя економіка”, один із розділів якого присвячений оподатковуванню.
Сучасна ринкова економіка вимагає системного підходу в навчанні податкової грамотності дітей за спеціальними програмами. За підтримки Уряду Державна податкова адміністрація України разом із Міністерством освіти й науки розробляє навчальну програму “Основи податкових знань” для учнівських загальноосвітніх шкіл.
Заслуговує на увагу й така форму роботи з дітьми, як проведення конкурсів дитячих малюнків на податкову тематику. В Україні пройшов конкурс дитячого малюнка під девізом “Податки – очима дітей”, який довів, що діти досить добре орієнтуються в ситуації сьогоднішнього дня, і на відміну від батьків, яким своя сорочка завжди ближче до тіла, розуміють необхідність сплати податків для нормального існування країни

2. Навчання платників податків
Серед найбільш важливих аспектів роботи підрозділів по роботі з платниками є навчання платників податків. За формами роботи можна виділити наступні основні напрями:
– розробку методичних рекомендацій з організації процесу навчання платників податків;
– визначення щоквартальної тематики загальнодержавних семінарів і пріоритетних напрямів роботи з платниками податків;
– розробка й тиражування текстів лекцій семінарів з найбільш актуальних питань для проведення загальнодержавних семінарів, а також нормативно-правових актів з конкретної тематики семінару;
– створення автоматизованих допоміжних систем роботи з платниками податків (автовідповідачі, комп’ютерні довідники і т. п.);
– проведення адаптації законодавчих і нормативних актів у спрощених варіантах (графічному, табличному, ілюстрованому) для проведення масово-роз’яснювальної роботи з конкретними категоріями платників податків.
Для втілення в життя цих напрямів діяльності податкові органи використовують різноманітні форми й методи роботи. Створюються і підтримуються в актуальному стані інформаційні стенди в податкових інспекціях і їх відділеннях, видаються пам’ятки для платників податків на різноманітну тематику. Природно використовується весь арсенал методів роботи із засобами масової інформації, видаються книги й брошури.
Однак формою роботи, що превалює, поки що залишається система проведення регулярних семінарів. Семінари проводяться як із загальних питань оподатковування, так і окремих видів податків або конкретного законодавчого акта. Практикується проведення семінарів для працівників окремих галузей народного господарства, на якому розглядаються питання, пов’язані з особливостями оподатковування тієї або іншої галузі.
Семінари проводяться як безпосередньо податковими органами (у яких, крім працівників податкової служби, можуть брати участь і представники інших органів управління, наприклад, Пенсійного фонду, Казначейства, прокуратури), так і спеціалізованими комерційними, консалтинговими фірмами, у яких основні лекції читають податківці. Значну кількість семінарів проводять філії редакції журналу “Вісник податкової служби України”, організації профспілок податкових працівників.
Позитивно відгукуються платники про семінари з групами керівників новостворених підприємств. На цих семінарах платників податків знайомлять не тільки з організацією роботи податкової служби (куди, коли і як здавати звіти), але і проводять практичні заняття щодо заповнення форм звітності, а також із тими працівниками податкової інспекції, з якими платнику частіше усього доведеться зустрічатися, видаються пам’ятки про порядок взаємовідносин платника з податковим органом.
Заслуженою популярністю серед платників користуються так звані загальнодержавні семінари. Ці семінари, як правило, проводяться щокварталу з найбільш важливих питань оподатковування в регіонах України (для платників 4–5 областей). У таких семінарах бере участь і керівництво ДПА України.

3. Робота з друкованими й електронними засобами масової інформації
Традиційно найбільш активна робота підрозділів по роботі з платниками податків стосується друкованих й електронних засобів масової інформації. Основні напрями в цій роботі можна визначити наступні:
– визначення найбільш впливових газет, журналів, бюлетенів, інших видів друкованих засобів масової інформації, телерадіоканалів і телерадіопрограм, а також їх орієнтації на конкретне коло споживачів;
– проведення постійного моніторингу публікацій і телерадіопрограм із питань податкової політики, діяльності податкових органів і визначення їх впливу на суспільну свідомість;
– встановлення тісних контактів із редакціями друкованих засобів масової інформації, телерадіоканалів і телерадіопрограм, визначення шляхів взаємовигідної роботи (відкриття тематичних сторінок, розділів постійних рубрик, “гарячих ліній”, “круглих столів”, дискусій, створення постійних циклових передач або програм), забезпечення оперативного реагування на критичні виступи; визначення довгострокової тематики публікацій і циклових телерадіопередач податкових органів у засобах масової інформації;
– опрацювання і адресна підготовка матеріалів для телерадіопрограм або преси, отриманих від фахівців податкових органів, забезпечення їх своєчасного виходу;
– визначення необхідності термінових публікацій, інтерв’ю, заяв, пов’язаних з інформуванням про появу нових законодавчих актів із питань оподатковування, або з діяльністю податкових органів;
– організація і координація виступів керівників і фахівців податкових органів у засобах масової інформації.
На виконання перерахованих вище завдань підрозділи по роботі з платниками відпрацювали досить чіткі схеми роботи з різними видами засобів масової інформації.
Так, у сфері роботи з друкованими засобами масової інформації податкова служба України поряд із заснованими її газетами і журналами (17 регіональних видань і 2 загальнодержавних) співробітничає на постійній основі більш, ніж із 200 виданнями, у тому числі з 19 загальнодержавними. Періодичні контакти підтримуються ще з 600 друкованими виданнями.
При роботі з виданнями на постійній основі податкові органи спільно періодично видають окрему сторінку, розділ або рубрику. Крім публікацій законодавчих і нормативно-правових актів, ці видання вміщують велику кількість відповідей на питання платників, що готують податківці. Крім того, регулярно висвітлюються результати роботи податкових органів, описуються виявлені резонансні злочини щодо ухилення від сплати податків, висвітлюється участь податкових органів у громадському житті регіону або конкретного населеного пункту.
При періодичних контактах із друкованими виданнями розміщуються матеріали, підготовлені податковим органом на прохання редакції, або, навпаки, – на прохання податкового органу в разі потреби масового освітлення законодавчого акта або важливої події в діяльності податкового органу.
У сфері роботи з телебаченням податкова служба України має 4 циклові телепередачі, що виходять на загальнодержавних каналах, у тому числі одна з них цілком випускається телестудією центрального апарату. Регіональні податкові органи випускають 38 власних телепередач. Дві обласні податкові адміністрації мають власні телестудії, що виготовляють як повні програми, так і сюжети й інформаційні блоки, що потім розміщують на різних телеканалах свого регіону.
Основним завданням власних телестудій, поряд із виготовленням повних програм, є створення інформаційних сюжетів для різних програм і телеканалів про діяльність податкових органів і роз’яснення податкового законодавства. Як правило, за добу студії виготовляють від одного до трьох сюжетів. Для освітлення резонансних порушень податкового законодавства використовуються матеріали оперативних зйомок податкової міліції.
Для більш широкого охоплення аудиторії телеглядачів прес-службою ДПА України здійснюється щотижневий обмін відеоматеріалами (як сюжетами, так і готовою продукцією) із регіональними підрозділами по роботі з платниками.
З розвитком інформаційних технологій серед електронних засобів масової інформації на перше місце упевнено виходить міжнародна комп’ютерна мережа Інтернет. В Україні кількість користувачів глобальної мережі з кожним роком збільшується в геометричній прогресії. Виходячи з цього, у квітні 2000 року ДПА України відкрила власний, офіційний сайт українською мовою, а наприкінці року презентувала його англійську версію. На регіональному рівні вже сьогодні існує 5 сайтів податкових адміністрацій і інспекцій. Під кінець року заплановано відкрити сайт у кожній податковій адміністрації регіону й об’єднати їх у корпоративний медіахолдинг.
Особливе місце у податковій службі України посідає прес-служба, що функціонує на двох рівнях: прес-центр ДПА України і прес-секретарі (або фахівці, що виконують їх обов’язки) у регіональних податкових адміністраціях. У місцевих податкових органах функції прес-служби виконують фахівці підрозділів по роботі з платниками. Звідси й випливають розходження в завданнях, що виконує ця служба. Так, наприклад, до основних завдань прес-центру належать такі:
– проведення щоденного моніторингу закордонних і центральних (загальнодержавних) засобів масової інформації. Дані моніторингу оформляються у вигляді прес-дайджесту, що доводиться до керівництва і підвідомчих податкових органів через електронну пошту, розміщається на сервері ДПА України для ознайомлення з його матеріалами працівників центрального апарату. У прес-дайджест також включаються дані про результати огляду регіональних і місцевих засобів масової інформації, які щодня приходять із регіонів.
– визначення стратегії і тактики поводження податкової служби в інформаційному просторі; організація реагування на критичні виступи в засобах масової інформації; організація проведення прес-конференцій, брифінгів, “гарячих ліній”, інтерв’ю, обнародування офіційних заяв;
– підтримка постійних контактів із прес-службами Президента України, уряду, інших міністерств і відомств;
– організація за допомогою власної телерадіостудії підготовки і розміщення оперативних телерадіосюжетів про найбільш важливі події в діяльності податкової служби та резонансні факти порушень податкового законодавства;
– обробка й розміщення телерадіоматеріалів, отриманих з регіонів.
Роль прес-служби в діяльності податкових органів важко переоцінити. Саме від роботи цієї служби найбільше залежить імідж податкової служби в цілому, який формується в засобах масової інформації. Тільки з її допомогою можливо оперативно інформувати населення про результати роботи податкового органу. Тільки від її результатів роботи залежить думка населення про прозорість роботи й відкритість податкових органів.
Результати роботи прес-служби в ДПА України оцінюють, як правило, не за кількістю проведених прес-конференцій або розміщених телесюжетів, а за ставленням населення до податкової служби та її працівників. Дані про таку оцінку черпаються з численних соціологічних опитувань, що проводяться різними суспільними, політичними і спеціальними організаціями та широко обнародуються в пресі.

4. Видавнича справа й соціальна реклама на податкову тематику
Проведення активної масово-роз’яснювальної роботи, навчання як платників податків, так і працівників податкових органів не можливе без видання відповідної спеціальної літератури. Незважаючи на те, що її підготовкою і виданням сьогодні в Україні займаються сотні фірм і організацій, включаючи й урядові, попит на неї не зменшується, хоча б через те, що податкове законодавство схильне досить часто змінюватись.
Діяльність податкових органів у видавничій справі можна розділити на такі основні напрями:
– проведення постійного моніторингу друкованої продукції (як нормативної, так і навчальної) із питань оподатковування, бухгалтерського обліку, аналізу фінансово-господарської діяльності, злочинності у сфері економіки;
– забезпечення опрацювання матеріалів, що надходять у підрозділи по роботі з платниками від галузевих управлінь і відділів для передачі видавництву або друкарні;
– формування переліку продукції, перспективної для реалізації на ринку книжкової продукції, визначення попиту на неї;
– визначення довгострокової тематики й перспективного переліку друкованої продукції на податкову тематику, що повторюється з року в рік або вимагає постійного відновлення (брошури, буклети, плакати, посібники, інформаційні листівки і т.п.);
– визначення необхідності термінових видань, пов’язаних з інформуванням про появу нових законодавчих актів із питань оподатковування або з їх роз’ясненням;
– визначення переліку друкованої продукції для забезпечення інформаційними матеріалами семінарів, навчання та інших масових заходів із платниками податків або іншими категоріями населення;
– ведення картотеки виданої друкарської продукції, забезпечення зберігання контрольного екземпляра в бібліотеці податкового органу;
– узгодження з головним управлінням масово-роз’яснювальної роботи ДПА України планів видання навчальної літератури (підручників, посібників) і довгострокової тематики видань з метою запобігання дублювання видань на різних рівнях і в регіонах.
Видання спеціальної літератури на податкову тематику в податковій службі України відбувається за трьома основними напрямами, приблизно однаковими за обсягами видань:
– центральним апаратом і регіональними податковими органами, самостійно або разом із комерційними фірмами;
– редакцією журналу “Вісник податкової служби України” і його філіями в регіонах;
– Академією державної податкової служби України.
Питаннями соціальної реклами податкова служба України почала займатися відносно недавно – з 1999 року. Природно і напрями цієї роботи досить лаконічні:
– розробка ідеологічного напряму, тематики й концепції соціальної реклами; створення і розміщення зовнішньої соціальної реклами;
– створення і розміщення соціальної реклами в друкованих засобах масової інформації і друкованої соціальної реклами;
– створення і розміщення соціальної реклами в електронних засобах масової інформації.
Як не дивно, розвиток соціальної реклами на податкову тематику почався із самого складного і дорогого виду реклами – телевізійної. Починаючи з 1999 року, за фінансової підтримки редакції журналу “Вісник податкової служби України”, практично кожний квартал виготовлялося і виходило в ефір 5 відеороликів на податкову тематику. Особливих проблем із розміщенням їх на телеканалах країни не було, оскільки відповідно до Закону України “Про рекламу” розміщення соціальної реклами в засобах масової інформації проводиться безкоштовно. Відеоролики демонструвалися не тільки на центральних каналах телебачення, але практично кожною телестудією України, включаючи й кабельне телебачення. Наприклад, у 2000 році ролики демонструвалися більше 52 тисяч раз на всій території України.
З огляду на неагресивний характер сюжетів соціальної реклами на податкову тематику, за даними опитів, населення до них ставиться прихильно, відмічаючи доброзичливий і інформаційний їх характер.
Активна робота податкової служби щодо створення і розміщення аудіореклами розпочалася у 2000 році. Розміщення аудіореклами відбувається як на провідному радіо, так і на безпровідному (в основному на станціях FM-мовлення). Практикується розміщення радіореклами у метро, у громадському транспорті, на вокзалах і в аеропортах.
Особливо активно була застосована аудіореклама в 2001 році в період декларування громадянами прибутків, отриманих не за основним місцем роботи. У такий спосіб досягався ефект ненабридливого багаторазового нагадування про одну і ту ж проблему. Оцінюючи результати декларування (96 % громадян вчасно подали декларації), не можна не враховувати і позитивного ефекту, що мала радіореклама.
Створенням і розміщенням зовнішньої соціальної реклами податкова служба України розпочала займатися лише в 2000 році. Однак активно ця робота проводилася переважно у місті Київ. Протягом роки було виготовлено 15 бігбордів трьох видів розміром 3 х 6 метрів і 50 постерів п’ятьох видів, що по черзі розміщалися в центральній частині міста й на основних автомагістралях міста. Поки-що не можна назвати цю роботу системною. Перш за все, її варто розцінювати як презентаційну, що має перспективи в недалекому майбутньому.
Друкована реклама (плакати) за ступенем її використання займає в діяльності податкових органів третє місце після відео й аудіо. Розміщується ця реклама дуже широко, використовується довго, що дозволяє досягати великої кількості контактів зі споживачами. Наприклад, цю рекламу можна бачити в метро, наземному електричному транспорті, в автобусах і маршрутних таксі, у банках, поліклініках, навчальних закладах, органах місцевої влади, на підприємствах і безпосередньо в самих податкових органах.
У даний час податкова служба України при розробці соціальної реклами робить ставку на комплексну рекламу (відео, аудіо, зовнішню, у засобах масової інформації), пов’язану між собою єдиним сюжетним задумом, героями, звуковим оформленням і гамою кольорів. При такому підході реклама стає такою, що пізнається незалежно від її носіїв, і відповідно дає значно більший ефект від її розміщення.

2.7.4.2. Консультаційна робота

В основі консультаційної роботи органів державної податкової служби лежить:
– організація та забезпечення роботи телефонної інформаційно-довідкової служби;
– консультації під час особистого звернення платника.
Телефонна інформаційно-довідкова служба податкових органів є однією із складових частин масово-роз’яснювальної роботи серед платників податків і надання їм послуг. Станом на 1 квітня 2001 року в податковій службі України діяло 36 структурних підрозділів телефонної інформаційно-довідкової служби. У 2000 році працівниками цієї служби надано більше 535 тисяч довідок, у першому кварталі 2001 року – близько 140 тисяч. При цьому питома вага працівників, зайнятих у цій сфері, становить лише 6,8 відсотка від загальної чисельності підрозділів по роботі з платниками.
Необхідність існування і розвитку телефонної інформаційно-довідкової служби визначається такими чинниками:
– наявністю попиту платників податків на подібну послугу;
– відносною дешевизною утримання служби порівняно з іншими видами обслуговування платників;
– охопленням досить великої аудиторії платників податків порівняно з невеликою чисельністю працівників податкових органів;
– оперативністю доведення податкової інформації, необхідної платнику податків;
– можливістю для платника одержати необхідну інформацію зі свого робочого місця;
– найдешевшим видом послуг для платника податків;
– існування подібних послуг у податкових службах інших країн.
До деякого часу телефонна інформаційно-довідкова служба в Україні існувала й розвивалася за відсутності системного підходу. Відсутність стандартного апаратного та програмного забезпечення, гарантованої якості послуг, вільного доступу платників усього регіону до послуг служби, необхідного матеріально-технічного, кадрового й інформаційного забезпечення, виділених телефонних ліній і інші недоліки не дозволяли досягти ефективних результатів у роботі телефонної інформаційно-довідкової служби. Нечітке визначення завдань і функцій цієї служби привели до переорієнтування її на консультаційну діяльність замість надання послуг інформаційно-довідкового характеру. Консультаційна спрямованість роботи служби привела до невдоволення платників податків якістю послуг податкових органів, оскільки в режимі усного консультування, навіть надзвичайно компетентним і висококваліфікованим фахівцем, досить важко дати гарантовано якісну консультацію за всіма аспектами сфери діяльності податкових органів і системи оподатковування.
Ці й інші недоліки зумовили необхідність кардинального реформування служби шляхом створення єдиної однотипної на всій території України системи надання послуг із використанням телефонної інформаційно-довідкової служби податкових органів.
Виходячи з вищевикладеного, ДПА України розроблена довгострокова концепція побудови телефонної інформаційно-довідкової служби. Вона розрахована на поетапне впровадження протягом 6 років. У концепції визначені такі основні завдання: на першому етапі – надання довідок із питань організації роботи податкового органу і надання інформації з питань оподатковування, на другому – добавляється завдання надання консультацій із питань оподатковування.
У принципах організації телефонної інформаційно-довідкової служби визначено, що підрозділи служби створюються лише в обласних центрах і обслуговують територію усього регіону. Послуги служби є для платників податків безкоштовними, користувач оплачує лише вартість послуг зв’язку телефонних компаній. На третьому етапі розвитку ці витрати планується перекласти на державний бюджет, у результаті чого послуги служби будуть абсолютно безкоштовними для платника.
Апаратно-програмне забезпечення телефонної інформаційно-довідкової служби повинно забезпечувати вільний телефонний доступ до послуг служби будь-якого платника з будь-якого населеного пункту регіону та забезпечити такі можливості:
– комп’ютерний облік звертань платників до всіх операторів служби й автоматизований аналіз їх за напрямами роботи й видами податків;
– диспетчерський розподіл звертань серед “вільних” працівників служби та галузевих підрозділів податкового органу;
– ретрансляції відповідей умовно-постійного характеру в режимі автовідповідача;
– побудова “черги” й “утримання” дзвінків платників;
– максимальний час доступу платника до служби не повинен перевищувати 10 секунд.
Для інформаційного забезпечення діяльності телефонної інформаційно-довідкової служби передбачається використання чотирьох основних комп’ютерних баз даних:
– законодавчих і нормативних матеріалів із питань оподатковування;
– довідок із питань організації роботи податкових органів;
– довідок із питань оподатковування умовно-постійного характеру з обліком особливостей регіону;
– відповідей, що формуються на основі найбільш поширених запитів платників податків.
Консультації під час особистого звертання платника – один із самих складних напрямів діяльності підрозділів по роботі з платниками, що традиційно вимагає досить великого адміністративного й висококваліфікованого кадрового ресурсу. Консультації під час особистого звертання в податкову службу поділяються на дві складові:
– письмові звертання платників податків;
– звертання під час особистого прийому платників податків у податковому органі або консультаційному пункті.
При письмовому звертанні платників у податкові органи підрозділи по роботі з платниками опрацьовують лише запити про надання податкової інформації або прохання роз’яснити ті або інші питання оподатковування. Листи зі скаргами або інше ділове листування канцеляріями податкових органів направляються у відповідні підрозділи податкової служби, щодо їх компетенції.
Як правило, серед фахівців, що розглядають звертання платників, існує спеціалізація за видами податків і платежів, що забезпечує більш швидке та якісне підготування відповідей. У випадках, коли звертання платників стосується складних питань, для консультацій залучаються фахівці галузевих відділів податкових органів.
Звернення платників під час особистого прийому поділяються на три групи:
– звернення до керівництва податкового органу;
– звернення до інспекторського складу податкового органу;
– звернення платників у консультаційні пункти податкової служби.
В усіх трьох випадках основне навантаження з надання консультацій несуть підрозділи по роботі з платниками податків.
При зверненні платника до керівництва організація зустрічі, як правило, відбувається через громадську приймальню. Відповідно до функціональних обов’язків, у більшості податкових органів України підрозділи по роботі з платниками займаються організацією роботи суспільної приймальні – ведуть попередній запис на прийом, облік звертань і доручень, контролюють терміни їх виконання, проводять аналіз звертань. У більшості випадків при прийомі платників керівництвом присутні фахівці підрозділів по роботі з платниками. Прийом платників керівництвом проводиться за графіком, з таким розрахунком, щоб протягом будь-якого робочого дня платник мав можливість зустрітися з керівною посадовою особою.
У випадку звернення платників податків безпосередньо до податкового органу з ними спілкуються фахівці підрозділів по роботі з платниками в спеціально обладнаних для цього помешканнях, до яких у податковій службі України пред’являються спеціальні вимоги: розміщення їх у легкодоступних місцях будинків (як правило, на перших поверхах); спрощений режим пропуску; виконання спеціальних умов охорони; наявність інформаційних матеріалів з податкової тематики, наявність копіювальної техніки й пунктів реалізації податкової, бухгалтерської звітності і спеціальної літератури та ряд інших.
Як правило, у консультаційних пунктах працюють фахівці підрозділів по роботі з платниками. Однак за необхідності для роботи в них залучаються і фахівці інших підрозділів. Наприклад, у період масового подання декларацій громадянами залучаються працівники підрозділів оподатковування фізичних осіб.
У випадку виникнення необхідності працівники підрозділів по роботі з платниками можуть запросити фахівців і інших галузевих відділів. Час консультування одного платника не обмежений. Режим роботи при такому прийомі відповідає режиму роботи податкового органу.
Робота консультаційних пунктів податкових органів будується за графіком. У даний час в Україні діє більш 1600 консультаційних пунктів, що, як правило, розташовані в безпосередній близькості від місць постійної роботи платників податків: на ринках, підприємствах, у приміщеннях органів місцевої влади, у великих населених пунктах, де немає офісів податкової служби тощо.

Контрольні запитання
1. Назвіть основні принципи реалізації зв’язків з громадськістю.
2. Охарактеризуйте місце зв’язків із громадськістю в діяльності органів державної податкової служби України.
3. Наведіть основні напрями роботи з платниками податків і зв’язків із громадськістю в органах державної податкової служби України.
4. Що зумовлює необхідність створення, розвитку та реформування підрозділів податкової служби по роботі з платниками податків?

ОСНОВНІ ТЕРМІНИ ТА ВИЗНАЧЕННЯ

Автоматизоване робоче місце (АРМ) – проблемно-орієнтований програмно-технічний комплекс, призначений для забезпечення істотного підвищення ефективності всіх процесів обробки інформації та прийняття рішень певними категоріями працівників.
Аналітична робота в органах ДПС України – це постійна дослідна діяльність (функція процесу управління), що охоплює своїм змістом широкий комплекс організаційних заходів і методичних прийомів для вивчення й оцінки інформації про стан дотримання податкового законодавства, результати практичної діяльності органів ДПС з виконання поставлених перед ними завдань, а також про умови, в яких ці завдання виконуються.
Взаємодія в органах ДПС – це стан взаємозв’язків між елементами системи органів ДПС, при якому вони справляють взаємний вплив один на одного та на відповідну сферу діяльності.
Інформація – це комплекс необхідних відомостей (даних, знань) для успішного проведення аналізу, вироблення, формування, прийняття та організації виконання управлінських рішень, контролю і прогнозування, а також інших функцій управління.
Інформаційна структура – структура, що визначає відносне розташування джерел та здобувачів повідомлень у системі, склад та взаємозв’язки носіїв інформації, спрямованість та конфігурацію комунікаційних мереж.
Інформаційна система – організований комплекс збирання, зберігання, накопичення, обробки, оновлення, пошуку, відображення та надання споживачам інформації, необхідної для ефективного управління.
Державне управління – сукупність цілеспрямованих впливів органів державної влади, які справляються ними в рамках відповідної компетенції, на певних осіб, соціальні системи, а також весь соціальний організм в цілому з метою їх упорядкування, збереження або перетворення.
Державний орган (орган державної влади) – первинна структурна одиниця влади, створена державою для здійснення покладених на неї функцій та завдань.
Документ – передбачена законом матеріальна форма одержання, зберігання, використання та поширення інформації шляхом фіксації її на папері, магнітній, кіно-, відео-, фотоплівці або на іншому носієві, передбаченому законодавством.
Документаційне забезпечення управління – діяльність спеціальних працівників або підрозділів органів ДПС щодо створення документаційної інформаційної бази на різних носіях для використання управлінським апаратом у процесі реалізації його функцій.
Кадрове забезпечення управління – це специфічна, повторювана діяльність, здійснювана у процесі управління органами ДПС, змістом якої є забезпечення органів і підрозділів необхідним, відповідаючим певним вимогам контингентом людей, а також інформацією про нього, упровадження науково обґрунтованих методів добору, розстановки, навчання, виховання, стимулювання кадрів, правового регулювання проходження служби та надання правового захисту особовому складу органів ДПС України.
Керівництво – право конкретної, спеціально уповноваженої посадової особи давати офіційні доручення підлеглим і вимагати їх виконання.
Контроль – загальна функція управління, яка являє собою нагляд та перевірку відповідності функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням, визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від відповідних нормативних вимог (законів, стандартів, наказів тощо), від принципів організації та регулювання діяльності, яка перевіряється.
Матеріально-технічне та фінансове забезпечення управління органами ДПС України – це система товарно-грошових і господарських відносин, які виникають між органами ДПС і їх підрозділами, з одного боку, й органами влади, підприємствами, організаціями – з іншого, у процесі постачання матеріально-технічних і військових ресурсів (паливо, обладнання, речове майно, будівельні та інші матеріали, зброя та боєприпаси); виконання договорів купівлі-продажу; надання матеріально-технічної допомоги та фінансування їх діяльності.
Ліквідація органу ДПС України – припинення діяльності органу ДПС України без переходу прав і обов’язків у порядку правонаступництва до інших органів ДПС України, їх служб та підрозділів.
Метод управління – це спосіб організуючого впливу об’єкта управління на керовану систему або конкретний об’єкт управління, за допомогою якого реалізуються функції та вирішується досягнення цілей.
Механізм соціального управління – сукупність цілей, функцій, принципів та методів, взаємодія яких забезпечує ефективне функціонування соціальної системи
Моделювання – метод теоретичного та практичного опосередкованого пізнання, коли суб’єкт замість безпосереднього об’єкта пізнання вибирає або створює аналогічний йому об’єкт, досліджує його, а здобуту інформацію переносить на реальний предмет вивчення.
Нормативний акт – правовий документ (акт), який виданий спеціально уповноваженою на те посадовою особою або органом управління і містить юридичні норми, розрахований на багаторазове використання та відносно невизначене коло осіб.
Облік – це здійснюваний під час управлінської діяльності процес здобування, обробки та систематизації відомостей про результати функціонування системи та реалізації виконавцями управлінських рішень і доручених їм завдань, виражених, як правило, кількісними показниками.
Організаційно-штатна робота – діяльність податкового органу, спрямована на ефективне використання певної штатної чисельності працівників.
План – це різновид управлінського рішення, змістом якого є система взаємопов’язаних, з’єднаних загальною метою конкретно визначених завдань та заходів, які необхідно здійснити у зазначеній послідовності та у встановлені строки конкретно визначеним виконавцям.
Правове забезпечення управління – створення та підтримка в необхідних межах конструктивних організаційно-функціональних характеристик систем управління за допомогою упорядкованого впливу всього арсеналу юридичних засобів.
Принцип (від латинського principum – початок, основа) – вихідне положення теорії, вчення, науки, світогляду, політичної організації.
Принципи соціального управління – це основні положення, які відображають пізнані та засвоєні людиною об’єктивні закони та закономірності, якими органи управління керуються у процесі створення і функціонування соціальних систем управління.
Прогнозування – це визначення ймовірних шляхів та результатів майбутнього розвитку явищ і процесів, оцінка показників, що характеризують ці явища та процеси для віддаленого майбутнього.
Процес управління – це діяльність об’єднаних у певну структуру суб’єктів та об’єктів управління, спрямована на досягнення поставлених цілей управління шляхом реалізації певних функцій та застосування відповідних методів і принципів управління.
Процедура – це логічно завершений набір операцій, які виконуються у визначеній технологією послідовності.
Резерв управлінських кадрів (кадровий резерв) – спеціально відібраний контингент працівників, який за своїми професійними, діловими та моральними якостями відповідає вимогам до працівників певного рангу, які пройшли атестаційний відбір, спеціальну підготовку, досягли позитивних результатів у практичній діяльності та мають професійні навички, що грунтуються на сучасних спеціальних знаннях і аналітичних здібностях, необхідних для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень.
Реорганізація органу ДПС України – це злиття, приєднання, поділ, виділення або перетворення органу, які призводять до зміни його структури та функцій.
Робочий день – нормативно виділена частина доби, протягом якої працівник виконує свої функціональні обов’язки.
Робоче місце – частина простору, зона трудової діяльності, оснащена необхідними організаційно-технічними засобами, зв’язком, обладнанням, іншими спеціальними приладами для виконання службових обов’язків.
Система – це сукупність елементів (частин), що утворюють єдине ціле і взаємодіють один з одним та навколишнім середовищем.
Соціально-психологічна структура органів ДПС – це сукупність соціально-психологічних і моральних параметрів її системи, які справляють істотний вплив на ефективність її функціонування.
Створення органу ДПС – це заснування органу ДПС України уповноваженим на те державним органом у межах своєї компетенції для виконання завдань та функцій, покладених на орган ДПС України законодавством.
Управління органами ДПС України – особливий вид діяльності спеціально створених апаратів та спеціально призначених посадових осіб щодо створення та вдосконалення системи органів ДПС України, забезпечення її оптимального функціонування і розвитку з метою ефективного вирішення завдань щодо здійснення контролю за додержанням податкового законодавства.
Управлінське рішення – це рішення відповідного керівника, засноване на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки, яке містить постановку цілі (мети), обґрунтування засобів їх здійснення, прийняте в установленому порядку і забезпечує організаційну стабільність та вдосконалення діяльності органів для виконання завдань ДПС України відповідно до чинного законодавства.
Управлінський цикл – повторювана сукупність послідовно здійснюваних операцій, що складають технологію процесу управління.
Фонд робочого часу – загальна кількість робочого часу одного співробітника або групи за визначений календарний проміжок (рік, півріччя, квартал, місяць, тиждень).
Функціональна структура органу ДПС України – це сукупність різних видів, напрямів діяльності, що обумовлені його метою та завданням, а також сукупність функцій підрозділів, які його складають, і функціональних обов’язків їх працівників.
Функція – це науково обґрунтований та логічно завершений набір процедур, видів діяльності, спрямований на досягнення мети. Виконання завдання та отримання чітко визначеного кінцевого результату.

ЛІТЕРАТУРА

1. Конституція України. – К., 1996.
2. Закон України “Про державну податкову службу України” // Відомості Верховної Ради (із змінами та доповненнями, внесеними Законами України від 7 липня 1992 р. № 2555-ХІІ, 11 липня 1995 р. № 297/95-ВР, 16 травня 1996 р. № 203/96-ВР, 5 лютого 1998 р. № 83/98-ВР). – 1991. – № 6. – С. 37.
3. Закон України “Про державну службу” // Відомості Верховної Ради (із змінами згідно із Законами № 282-95-ВР від 11.07.95 та № 358-95-ВР від 05.10.95). – 1993. – № 52. – С. 490.
4. Закон України “Про систему оподаткування” // Урядовий кур’єр. – 1997. – 20 березня.
5. Закон України “Про банкрутство” // Відомості Верховної Ради (із змінами і доповненнями, внесеними Законом України від 30.06.99). – 1992. – № 31.
6. Указ Президента України “Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій” від 10.10.95 № 1035/95.
7. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органов государственного управления. – К.: Наукова думка, 1979.
8. Азаров М.Я., Кольга В.Д., Онищенко В.А. Все про податки. – К.: “Експерт-Про”, 2000.
9. Андрушків Б.М., Кузьмін О.Е. Основи менеджменту. – Львів: Світ, 1995.
10. Асмус В.Ф. Платон. – М., 1969.
11. Атаев Л.А. Научная организация управленческого труда. – М., 1980.
12. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. – М., 1981.
13. Бачило М.Л. Функции органов управления. – М., 1984.
14. Бизюкова Н.В. Кадры. Подбор и оценка. – М., 1984.
15. Білоус В.Т. Управління податковою службою в Україні. – Автореф. дис… к. держ. упр. – К., 1998. – 22 с.
16. Вицин С.Е. Определение и обоснование целей в социальном управлении. – М.: Акад. МВД СССР, 1977.
17. Вицин С.Е. Методология системного подхода к исследованию и решению социальных проблем. – М., 1978.
18. Венделин А.Г. Подготовка и принятие управленческих решений: Методологический аспект. – М.: Экономика, 1977.
19. Гега П.Т. Правовий режим оподаткування в Україні. – К.: Юрінком, 1997.
20. Голиков В.И. Теория принятия управленческих решений. – К., 1976.
21. Государственная служба / Под. ред. А.В. Оболонского. – М.: Дело, 1999.
22. Дерягин И.Я. Право и управление. – М., 1981.
23. Дубенко С.Д. Державна служба і державні службовці в Україні. – К.: Видавничий дім “Ін Юре”, 1999.
24. Евланов Л.Т. Теория и практика принятия решений. – М.: Экономика, 1984.
25. Жиголов В.Т., Шимановська Л.М. Основи менеджменту і управлінської діяльності. – К., 1994.
26. Завадський Й.С. Менеджмент. – К., 1998.
27. Завгородний В.П. Налоги и налоговый контроль в Украине. – К.: “А.С.К”, 2000.
28. Иванцевич Дж., Лобанов А.А. Человеческие ресурсы управления. – М.: Дело, 1993.
29. Киллен К. Вопросы управления: Пер. с анг. – М.: Экономика, 1981.
30. Коваль Л. Адміністративне право України. – К.: Основи, 1994.
31. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. – М.: МГУ, 1986.
32. Крегул Ю.І. Удосконалення управління державним сектором економіки як напрямом адміністративної реформи // Матеріали науково-практичної конференції “Державно-правова реформа в Україні”. – К.: АТ “Книга”, 1998. – С. 230.
33. Кабушкин Н.И. Основы менеджмента. – Минск: БГЭУ, 1996.
34. Мартанус Р.С. Социальное управление: Кадры и кадровая политика. – М., 1986.
35. Малков В.Д., Веселый В.З. Теория социального управления. Предмет, система и задачи курса “Управление органами внутренних дел”. – М.: Акад. МВД СССР, 1987.
36. М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури. Основы менеджмента. – М.: Дело, 1992.
37. Молдованов М.Д., Сидорова Г.М. Сучасний діловий документ. – К.: Техніка, 1992.
38. Нерсесянц В.С. Сократ. – М. 1977.
39. Плішкін В.М. Теорія управління органами внутрішніх справ. – К., 1999.
40. Правовая информатика и кибернетика: Учебник / Под ред. Н.С. Полевого. – М.: Юрид. лит., 1993.
41. Прокопенко В. Трудове право. – Х.: Консум, 1998.
42. Рай Т.Т. Державне управління. – К.: Основи, 1994.
43. Сазонов Б.И., Герасимов А.П. Правопорядок как сфера управления: Учебное пособие. – М., 1984.
44. Тейлор Ф.У. Принципи наукового управління. – 1911.
45. Скотт М. Катлип, Аллен Х. Центер, Глен М. Брум. Паблик рилейшенз. Теория и практика. – М., СПб., К.: Изд. Дом “Вильямс”, 2000.
46. Халфина Р.О. Право как средство социального управления. – М.: Наука, 1988.
47. Цвєтков В.В. Державне управління: Основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). – Х.: Право, 1996.
48. Чумаченко И.Г., Заболотная Р.И. Теория управленческих решений. – К.: Вища школа, 1981.
49. Щекин Г.В. Теория социального управления: Монография. – К.: МАУП, 1996.
50. Щекин Г. Основы кадрового менеджмента: Учебник. – К.: МАУП, 1999.

ОТКРЫТЬ САМ ДОКУМЕНТ В НОВОМ ОКНЕ