Решение проблемы распределения полномочий, наверное, приобретает особое значение в условиях демократии, когда официальные лица имеют много хозяев, в отличие от других систем, где их только несколько. Каждый властелин относится с подозрением к своим слугам. Не является исключением и народ-властелин. Но как с помощью науки можно ослабить это недоверие? Если его классифицировать, как разумную бдительность это было бы всем на пользу; а если бы эта бдительность подкреплялась однозначно определенной ответственностью, то это было бы даже благотворно. Недоверие не идет на пользу ни человеку, ни обществу. Доверие дает силу всем отношениям в жизни, и, поскольку, создание условий для искоренения подозрительности является прерогативой законодательных реформ, то задача организатора управления заключается в том, чтобы методы управления соответствовали бы условиям четко установленной ответственности, что в свою очередь вызывает доверие.
И я бы сказал, что огромные полномочия и не стесняющее свободу действий благоразумие являются непременными условиями ответственности. В каждом случае проявления хорошего или плохого управления внимание общественности должно быть направлено на конкретного руководителя, чтобы выразить ему соответственно похвалу или порицание. Власть опасна, когда безответственна. Когда ответственность разделяют многие, она теряет определенность, и отсутствие определенности в ответственности приводит к безответственности. Но когда ответственность возложена на конкретного руководителя или ведомство, ее легко проследить и установить. Если для выполнения своих обязанностей, человек должен открыто и честно добиваться успеха, и если в то же время он чувствует, что ему предоставлена большая свобода действий, то чем больше его власть, тем менее вероятно, что он будет ею злоупотреблять; тем больше он наберется мужества, сил и трезвого ума, тем выше он будет вознесен властью. Чем меньше его власть, тем больше он чувствует безопасную неопределенность и незаметность своего положения, и тем быстрее он превратится в нерадивого работника.
Вот сейчас мы явно приблизились к более сложному кругу проблем, а именно к правильным взаимоотношениям между общественным мнением и государственным управлением.
Кто заслуживает доверие, и кто его оказывает? Ожидает ли официальное лицо от общественности или от своего непосредственного начальника заслуженной похвалы и продвижения по служебной лестнице? Нужно ли призывать народ, чтобы устанавливать управленческую дисциплину, как его призывают, чтобы устанавливать принципы конституции? Эти вопросы имеют свои корни, без сомнения, в ключевой проблеме всего настоящего исследования: а именно, какое участие общественное мнение принимает в осуществлении государственного управления?
Правильный ответ, видимо, звучит следующим образом: общественное мнение будет играть роль авторитетного критика.
Но каков же метод, который бы заставил этого авторитетного критика говорить? Наша специфически американская трудность в организации системы управления заключается не в риске потерять свободу, а в риске невозможности или даже нежелании отделить существенное от случайного. Наши успехи кажутся сомнительными из-за постоянно преследующей нас ошибки, а именно, из-за попыток решить слишком много проблем с помощью простого голосования. Самоуправление не означает вмешательство во все дела, подобно тому, когда при ведении домашнего хозяйства, еду не всегда нужно готовить самому. Следует доверять повару, который может управляться с огнем и плитой.
Те страны, где общественное мнение следует еще проинструктировать в отношении его привилегий и приучить идти по собственному пути, вопрос о границах влияния общественного мнения решить легче, чем в нашей стране, где общественное сознание чрезвычайно активно и полно решимости идти своим путем. Трогательно видеть целую книгу, написанную немецким профессором политологом, чтобы призвать своих сограждан: «Пожалуйста, попытайтесь сформировать свое мнение по национальным вопросам». Но возможно предположить, что общественность, которая так скромна, может оказаться спокойной и послушной, когда узнает, о каких вещах она не имеет права думать и говорить в повелительном тоне. Она, возможно, станет инертной, ноне будет вмешиваться не в свое дело. Общественность будет воспринимать указания, прежде чем само начнет их давать. Ее политическое образование будет предшествовать политической активности. Пытаясь давать указания нашему общественное мнение, мы имеем дело с учеником, который склонен полагать, что он уже получил достаточно знаний.
Проблема заключается в том, чтобы сделать общественное мнение действенным, без риска, что оно будет вмешиваться не в свое дело. Прямо высказываемое критическое мнение общественности, по поводу каждодневных мелочей и ежедневной практической деятельности органов управления, конечно же, является бестактной назойливостью, сходной с неумелым обращением с тонким механизмом. Но наблюдение общественности за осуществлением общего стратегического курса как в области политики, так и в области государственного управления, имеет благотворное влияние и является обязательным. Пусть управленческая наука определяет наилучший способ осуществления обществом независимого контроля, исключая его вмешательство во все другие дела.
Но можно ли считать, что наука управления выполнила свою основную задачу, когда она научила людей определять, какие методы управления желательны и необходимы, и какими средствами можно достичь желаемого? Разве не следует науке готовить кандидатов для государственной службы?
В нашей стране сейчас развивается движение в направлении всеобщего политического образования. Скоро настанет такое время, когда ни одно респектабельное учебное заведение не обойдется без полноценной кафедры политической науки. Но образование, внедренное таким образом, имеет и свои ограничения. Оно будет увеличивать число людей, способных критически оценить деятельность правительства, но оно не в состоянии воспитать компетентные кадры для выполнения управленческих функций. Оно приготовит почву для глубокого понимания общих законов, но это вовсе не означает, что оно будет способствовать развитию умений, необходимых для управленческой деятельности. Это образование будет, возможно, необходимо для законодателей, но не для исполнителей. Если нам будет нужно улучшить общественное мнение, которое является движущей силой исполнительной власти, то нам придется более тщательно готовить должностных лиц, являющихся аппаратом исполнительной власти. Если нам придется менять котлы и чинить зажигание, которые приводят в движение управленческий механизм, то мы не должны оставлять старые колеса и узлы, клапаны и тормоза, которые будут скрипеть и греметь, когда начнет действовать новая машина. Мы должны обновить ходовой механизм, заменяя изношенные и непригодные детали. В условиях свободной демократии станет обязательным организация проведения экзаменов на конкурсной основе для тех государственных служащих, кто уже готов к тестированию технических знаний, необходимых для работы в сфере управления. Профессиональное обучение государственных служащих скоро станет необходимостью.
Я знаю, большинству думающих людей может показаться, что обученные государственные служащие, получившие специальное образование, после назначения на должность в хорошей организации с четкой иерархической структурой и строгой дисциплиной обладают свойствами, которые могут превратить их в представляющий угрозу бюрократический класс - четкое, полукорпоративное объединение с интересами, чуждыми прогрессивным, свободным людям, и убожеством узковедомственного фанатизма. Безусловно, такой класс был бы ненавистен и нанес бы большой урон США. Любые меры, могущие создать такой класс, были бы для нас реакционными.
Но опасаться создания деспотической нелиберальной бюрократии как результата действия предлагаемой мной науки значит полностью проигнорировать принцип, на котором я больше всего настаиваю. Этот принцип заключается в том, что государственное управление в США должно чутко прислушиваться к общественному мнению. В любом случае мы должны иметь хорошо обученных должностных лиц, которые будут правильно себя вести. Это простая деловая необходимость. Но мрачное предчувствие, что такой аппарат будет не-американским, исчезает, как только задается вопрос: что формирует правильное поведение? На такой вопрос есть очевидный ответ, который лежит на поверхности. Незыблемая, искренняя преданность политике того правительства, которому служишь, будет определять правильное поведение. Такая политика не будет иметь бюрократического налета. Она приведет не к созданию перманентных должностных лиц, а к воспитанию государственных мужей с чувством непосредственной и неизбежной ответственности перед обществом. Бюрократия может существовать только там, где служение государству исключает соучастие в политической жизни всего народа. Ее мотивы, цели, политика и стандарты – все должно быть пронизано бюрократизмом. Трудно было бы найти проявления нахального самомнения, своевольничения среди чиновников, служащих под началом руководителя департамента, который действительно служит своему народу, что приходиться заставлять делать всех наших руководителей департаментов. С другой стороны, было бы нетрудно привести примеры подобные тому, который иллюстрирует влияние Штейна в Пруссии, когда пропитанное истинно народным духом лидерство одного государственного деятеля, превратило высокомерный и расхлябанный орган власти в облеченный общественным доверием инструмент для проведения справедливой политики.