2. Вышеперечисленные полномочия Государственной Думы не попадают в перечень тех вопросов, которые в соответствии со статьей 103 Конституции переданы в ее ведение. Расширение полномочий Государственной Думы должно осуществляться в порядке пересмотра самой Конституции, а не посредством принятия федеральных законов.
3. Закрепление соответствующих полномочий по взаимодействию с Банком России только за Государственной Думой ущемляет конституционные права Совета Федерации — второй палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Вопросы взаимодействия с Банком России должны быть в ведении Федерального Собрания в целом, поскольку Конституция не предоставляет ни одной из палат исключительного права на взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации.
4. По Конституции Российской Федерации, Государственная Дума не наделена контрольными полномочиями. Следовательно, необходимо признать недопустимость таких форм контроля за Центральным банком Российской Федерации, как рассмотрение годовых отчетов о деятельности Центрального банка, определение аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки Центрального банка Российской Федерации и т.д. Расширение контрольных полномочий Государственной Думы, тем более в таком вопросе, как деятельность Центрального банка, требует пересмотра самой Конституции в части полномочий как самой Государственной Думы, так и статуса Центрального банка Российской Федерации.
5. Отдельные формы подотчетности Центрального банка не соответствуют требованиям Конституции Российской Федерации. Так, например, закрепление конституционного принципа независимости Центрального банка исключает такую форму его подотчетности, как назначение и смещение с должности председателя и членов Совета директоров Центрального банка. Увязывать вопросы назначения и смещения с должности с формами подотчетности недопустимо, поскольку право Государственной Думы на участие в решении кадровых вопросов приобретает в контексте подотчетности Банка России совершенно иную смысловую нагрузку. В таком контексте указанная норма служит цели вмешательства в деятельность Центрального банка Российской Федерации посредством изменения либо угрозы смены ее руководства.
Однако самые серьезные возражения вызывает статья 87 Федерального закона “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, в соответствии с которой Банк России может быть ликвидирован на основании принятия соответствующего федерального закона. По Конституции Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он наделен исключительными правами по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля (статья 75). В случае ликвидации Банка России указанные конституционные функции не будет реализовываться. Какими последствиями это может обернуться для экономики страны, несложно представить.
Отметим в этой связи также следующее обстоятельство. Указанная норма статьи 87 фактически сводит на нет конституционные гарантии независимости Центрального банка, заставляя его быть более “сговорчивым” с учетом угрозы его ликвидации. Такие нормы законодательства не соответствуют конституционным требованиям о независимом статусе Банка России.
Функции Банка России
Одной из основ конституционного строя Российской Федерации является единство экономического пространства (часть 1 статьи 8 Конституции). Во многом оно обеспечивается единством денежной системы страны. Денежной единицей Российской Федерации является рубль. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются (часть 2 статьи 75 Конституции). Денежная эмиссия отнесена Конституцией к ведению Российской Федерации (пункт “ж” статьи 71) и осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации (часть 1 статьи 75). При этом Конституция Российской Федерации четко закрепляет основные его задачи — защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2 статьи 75).
Как отмечалось выше, функции Центрального банка Российской Федерации по денежной эмиссии, защите и обеспечению рубля имеют особую правовую природу. Они бесспорно относятся к функциям государственной власти, поскольку Центральный банк при осуществлении этих функций выступает от имени государства, наделен властными полномочиями, имеет право применять меры государственного принуждения. Если не признать этот очевидный факт, можно не только запутать вопрос о функциях Центрального банка, но и поставить под сомнение законность (легитимность) существующей ныне российской валюты как “продукта” деятельности Центрального банка РФ.
Вместе с тем, указанные функции остаются за рамками общего конституционного регулирования, поскольку Центральный банк Российской Федерации выведен за рамки трех разделенных властей — законодательной, исполнительной и судебной.
Указанная особенность конституционного закрепления функций Центрального банка, как представляется, призвана решить следующие задачи: обеспечить самостоятельность и защиту кредитно-денежной системы Российской Федерации, исключить вторжение в конституционную компетенцию Центрального банка, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти.
Точно такие же задачи решает законодательство многих зарубежных стран. Так, Закон “Об автономии Банка Испании” 1994 г. указывает, что “в области денежной политики Банк не должен получать указания от правительства или министра экономики и финансов, что позволит ему осуществлять свою политику в интересах главной цели — поддержания стабильности цен” (Преамбула Закона). Закон “О Банке Англии” 1998 г. устанавливает, что основной целью Банка Англии является “поддержание стабильности цен, а также, если это не противоречит указанной цели, — содействие экономической политике Правительства” (ст. 11). Закон “О Бундесбанке” определяет, что основной целью Банка ФРГ является стабильность цен (ст. 1).
Наиболее четко гарантии функциональной независимости определены в статьях 105 и 107 Маастрихтского Договора: “Основной целью Европейской системы центральных банков должно являться поддержание стабильности цен... При исполнении полномочий и при осуществлении задач и обязанностей, возложенных на них настоящим Договором и Уставом Европейской системы центральных банков, ни Европейский Центральный Банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или органов Сообщества, от любого правительства Государства-участника, а также от каких-либо иных органов. Институты и органы Сообщества, а также правительства Государств-участников принимают на себя обязательства уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского Центрального Банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач”.
Следует остановиться более подробно на конституционных полномочиях Банка России по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля.
Конституция закрепляет за Центральным банком исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1 статьи 75). Данное положение исключает право других органов государственной власти, каких-либо учреждений и организаций осуществлять рублевую эмиссию или выпуск иных знаков оплаты, выполняющих функцию денег.
Осуществляя возложенную на него функцию денежной эмиссии, Центральный банк Российской Федерации выпускает наличные деньги, организует их обращение, определяет и регулирует объем находящейся в обращении денежной массы. Какое-либо вмешательство в вопросы денежной эмиссии недопустимо. В этой сфере Центральный банк Российской Федерации наделен исключительными правами и не должен подвергаться какому-либо воздействию со стороны других органов государственной власти.
Более сложные вопросы возникают при анализе конституционной нормы о функциях Центрального банка Российской Федерации по защите и обеспечению устойчивости рубля. Действующим законодательством предусмотрен достаточно обширный перечень полномочий Банка России, которые обеспечивают реализацию его конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля.
В целях организации наличного денежного обращения Банк России осуществляет следующие функции: прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монеты, создание их резервных фондов; установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций; установление признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монеты, а также их уничтожения; определение порядка ведения кассовых операций (ст. 34 Закона о Банке России).
Основными инструментами и средствами денежно-кредитной политики Банка России являются:
- процентные ставки по операциям Банка России;
- нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования);
- операции на открытом рынке;
- рефинансирование банков;
- валютное регулирование;
- установление ориентиров роста денежной массы;
- прямые количественные ограничения;
- выпуск от своего имени облигаций (ст. 35 Закона о Банке России).
Более подробно Закон о Банке России регламентирует порядок формирования обязательных резервов кредитных организаций (ст. 38); вопросы операций Центрального банка на открытом рынке по купле-продаже казначейских векселей, государственных облигаций и прочих государственных ценных бумаг(ст. 39); организацию рефинансирования (ст. 40); осуществление валютных интервенций (ст. 41); установление прямых количественных показателей (ст. 42); определение ориентиров роста показателей денежной массы (ст. 43).