Данные характеристики находят свое подтверждение и в практике Конституционного Суда, который, в частности, применительно к избирательным правам неоднократно указывал на то, что в силу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции соответствующие права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя; вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти (абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29.11.2004 N 17-П; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 04.12.2007 N 797-О-О (369)).
При этом конституционное понятие управление делами государства нельзя отождествлять с государственным управлением. Под управлением делами государства следует понимать все формы субъективно-публичного властвования в государстве, в том числе на уровне местного самоуправления (муниципального образования) посредством прямого волеизъявления граждан и в пределах полномочий выборных и других органов самоуправления (370) (Постановление КС РФ от 30.11.2000 N 15-П) (ст. 3, 12, 130-132). Как подчеркнул Конституционный Суд, народовластие, будучи одной из основ конституционного строя РФ, осуществляется и через признанное и гарантированное государством местное самоуправление. Народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность (Постановление КС РФ от 10.06.1998 N 17-П*(371)). Взаимодействие правомочий гражданина на участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления отражает диалектику государственных и муниципальных начал в конституционном механизме народовластия, что на конституционно-категориальном уровне проявляется через понятие "дела государства", включающие, в том числе и вопросы местного значения (ст. 130 Конституции).
Характеризуя субъектный состав закрепляемого в ч. 1 ст. 32 конституционного права, следует исходить из того, что основными политическими правами обладают граждане соответствующего государства. Такой подход характерен и для российского законодательства. Так, согласно п. 1 ст. 11 Закона о выборах Президента РФ не допускается участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, международных организаций и международных общественных движений в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов Президента, выдвижению, регистрации и избранию того или иного кандидата. Аналогичный режим установлен и для выборов депутатов Государственной Думы (п. 1 ст. 12 Закона о выборах депутатов ГД ФС РФ). Утрата депутатом законодательного (представительного) органа власти гражданства РФ, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий (п. 4 ст. 12 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ). Вместе с тем, как установлено в абз. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о местном самоуправлении, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами, что основывается на положениях ч. 3 ст. 62 Конституции.
Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства логически дополняет субъективно-личностными началами принцип и нормативную конструкцию народного суверенитета (ч. 2 ст. 3 Конституции). Как подчеркнул Конституционный Суд, осуществление депутатских полномочий (как и другие формы реализации данного права) необходимо воспринимать в контексте принципа народовластия (Постановление от 10.12.1997 N 19-П, от 09.07.2002 N 12-П (372)). Соответственно, даже качественная модернизация системы и практики государственного управления (местного самоуправления) и связанные с этим временные (переходные) правовые режимы не могут препятствовать реализации гражданами комментируемого права (например, Определение КС РФ от 12.07.2005 N 309-О (373)).
При этом конституционное политико-правовое представительство нельзя трактовать по аналогии с представительством в частно-правовых отношениях. Воля народа, как сказано в ч. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, должна быть основой власти правительства, однако возможности участия в публично-властном управлении через представителей ограничены принципом свободного мандата (независимости) депутатов законодательных (представительных) органов власти (что не противоречит принципу объективного выражения депутатами интересов избирателей), законодательно определенной компетенцией иных выборных и формируемых органов публичного властвования и должностных лиц (374), конституционными и законодательными гарантиями независимости судей. С учетом этих ограничений управление через представителей может заключаться только в косвенном влиянии граждан (населения) на государственное управление законно уполномоченными к тому лицами, посредством доведения до них мнения граждан (населения) об актуальных задачах и качестве осуществляемого управления.
Важное значение имеет и конституционная формулировка свои представители, принципиально уточняющая адресатов допустимого гражданского воздействия. Формы же такого воздействия определяются законодателем в зависимости от уровня публичного властвования. Например, Закон о местном самоуправлении закрепил такие формы коллективного и индивидуального участия населения в осуществлении местного самоуправления, как: правотворческая инициатива граждан; публичные слушания (обсуждения) проектов муниципальных правовых актов; собрания граждан для обсуждения вопросов местного значения или информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; опросы граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 26, 28, 29, 31 и 32 Закона). Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 33 Закона граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции, федеральным законам, законам субъектов РФ.
Допустимое (информирующее, побуждающее) воздействие граждан (населения) на властных представителей, как правило, сочетается с пользованием иными конституционными правами, в том числе закрепленными в ч. 1 и 4 ст. 29, ст. 31, 33 Конституции. Гарантиями политического участия выступают свобода массовой информации и запрет цензуры (ч. 5 ст. 29 Конституции), институты выборности и политической ответственности власти, а также специальные нормативные установления.
В то же время пользование комментируемым правом может быть соразмерно ограничено и сопряжено с конституционными регулирующими требованиями (ч. 3 ст. 55 Конституции). При этом законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных принципов и норм, в том числе относящихся к условиям и пределам допустимых ограничений прав и свобод граждан (Постановление КС РФ от 25.04.2000 N 7-П (375)). Это относится, в частности, к устанавливаемым федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ особым требованиям, связанным с комментируемым правом и проявляющимся в конкретизациях статусов депутатов Государственной Думы, законодательного (представительного) органа субъекта РФ, представительного органа муниципального образования (Определение КС РФ от 20.02.2003 N 41-О (376)). Например, Законом о статусе члена СФ и депутата ГД (п. "а" и "б" ч. 2 ст. 6) и Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (п. 1 ст. 12) установлены запреты на совмещение (одновременное исполнение) публично-властных полномочий для депутатов представительной власти на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях. В отмеченном выше Определении от 20.02.2003 N 41-О Конституционный Суд РФ подтвердил принципиальную конституционность таких запретов, которые хотя и характеризуют содержание права непосредственного участия в управлении делами государства, но не ограничивают его.
Конституционно обоснованными были признаны также статусные ограничения, не позволяющие депутатам, деятельность которых осуществляется на профессиональной основе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Как подчеркнул Конституционный Суд, такие запреты не означают и разноуровневого (по отношению к депутатам, работающим без отрыва от основной деятельности) гарантирования независимости депутатов в зависимости от формы осуществления ими депутатской деятельности, поскольку учитываются при назначении соответствующим депутатам денежного содержания и других выплат, предусмотренных законодательством (377).
Конституционное право на участие в управлении делами государства получает свое дополнительное обоснование и конкретизацию не только в федеральном законодательстве, но и в законодательстве субъектов РФ, в котором в соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции предусматриваются дополнительные гарантии его защиты.