В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней: 1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Министерство осуществляет правовое регулирование за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также координирует деятельность государственных внебюджетных фондов.
Выделяются и функциональные министерства. Так, Министерство финансов Российской Федерации, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной, страховой политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств[7].
Все существующие в настоящее время федеральные министерства условно можно разделить на несколько групп, а именно создаваемые: а) в административно-политической сфере (обороны, безопасности, иностранных дел, внутренних дел, юстиции); б) в различных сферах экономической и хозяйственной жизни общества (промышленности и энергетики, сельского хозяйства, транспорта и связи, природных ресурсов, финансов); в) в социально-культурной сфере (здравоохранении и социального развития, образования и науки, кинематографии, печати и массовых коммуникаций).
Компетенция и полномочия федеральных министерств определяются положениями о них, которые утверждаются либо Президентом Российской Федерации в отношении подведомственных ему органов, либо Правительством Российской Федерации. Компетенция министерств включает определение их основных задач, взаимоотношений с иными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объем принадлежащих им административно-властных полномочий.
На основе своих конституционных полномочий Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами непосредственно руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти, а Правительство лишь координирует их деятельность. К таковым относятся: Министерство внутренних дел; Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел; Министерство обороны; Министерство юстиции; Федеральная миграционная служба; Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба по оборонному заказу; Федеральная служба по техническому и экспортному контролю; Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная регистрационная служба; Федеральная служба судебных приставов; Государственная фельдъегерская служба; Служба внешней разведки; Федеральная служба безопасности; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная служба охраны; Федеральное агентство специального строительства; Главное управление специальных программ Президента (агентство); Управление делами Президента (агентство).
Президент утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них, назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности.
Формирование Президентом Российской Федерации Правительства, назначение его персонального состава обязывают его оценивать эффективность деятельности федеральных исполнительных органов, назначенных им министров, ставить перед ними определенные задачи, связанные с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Президент несет ответственность за то, чтобы государственные органы исполнительной власти, государственный аппарат были бы способны надлежащим образом выполнять задачи, вытекающие из требований дня.
Действующим федеральным законодательством регулируется совместная деятельность Правительства Российской Федерации и Президента России в сфере законотворчества - при подготовке как указов Президента, так и постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы их деятельности[8]. Позитивным моментом последних лет является прекращение предварительного согласования в Администрации Президента Российской Федерации проектов правительственных актов, постановлений и распоряжений, подготовленных к подписанию. В прошлом такая практика превращалась в мелочную опеку со стороны Администрации Президента России. Теперь согласование проводится только по проектам, затрагивающим вопросы компетенции Правительства Российской Федерации[9].
Формы взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области законотворческой деятельности весьма разнообразны. Прежде всего, Правительство участвует в реализации ежегодных посланий Президента Парламенту - в той их части, где изложены как оценка положения дел в сфере формирования законодательной базы деятельности государства, так и задачи, стоящие перед субъектами законотворчества в будущем.
В системе государственной власти Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации - это конституционные органы различного назначения и статуса. Правительство Российской Федерации, осуществляя исключительно исполнительную власть, выступает и с формально-правовых позиций, и, фактически, является федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Президент Российской Федерации институирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен существенными полномочиями в этой области. Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» нет прямых или косвенных указаний на то, что Президент Российской Федерации возглавляет единую систему исполнительной власти. Правительство Российской Федерации и Президент России взаимодействуют, но их полномочия как бы «разведены». В этом смысле Правительство Российской Федерации не часть президентской команды, не звено в механизме практической реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий. Правительство Российской Федерации не состоит при Президенте Российской Федерации, а несет политическую ответственность, прежде всего, перед государством и обществом. Полноценная политическая роль Правительства в управлении государственными делами четко закреплена в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Сводить его назначение только лишь к выполнению экономической функции было бы неоправданным и неправомерным ограничением его конституционного статуса. Другое дело, что роль Правительства не абсолютна. Президент не руководит, а взаимодействует с Правительством, хотя очевидно, что самостоятельность этих органов различна. Во многом это напоминает улицу с односторонним движением, поскольку поручения Президента Правительству обязательны для исполнения, а судьба последнего зависит от усмотрения Президента[10].
Подводя итог, можно сказать следующее: суждения о взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства, о месте Президента в системе государственной власти в целом имеют существенное значение для формирования качественно иной модели исполнительной власти, которая презюмирует отказ от ее понимания как исключительно силового инструмента, отход от жесткой централизации и создание «сильной» исполнительной власти с подчинением деятельности ее организационно - правовых форм интересам человека, общества, законности в сложный период развития российской государственности.