2.3 Условия эффективности использования должностного регламента в целях оптимизации государственной службы
С конца XIX века в большинстве индустриально развитых стран предпринимались попытки определения и измерения эффективности и производительности (тогда эти понятия практически не различались; с тех пор до настоящего времени появилось множество теорий об их соотношений).
Приоритет в разработке и реализации проблем повышения эффективности принадлежал США, - во многом в связи с тем, что общественность была обеспокоена низким уровнем эффективности государственной службы, особенно на муниципальном уровне. Во многих городах действовали комитеты и отделы эффективности Движение за повышение "производительности" на муниципальном уровне привело и к изменениям на более высоких уровнях. В соответствии с Законом о бюджетном финансировании исполнительных и судебных органов 1913г., Комиссии по делам государственной службы предписывалось создать систему оценок для повышения эффективности работы госслужащих. В том же году Комиссией было создано общенациональное Бюро эффективности.
Движение за повышение эффективности государственной службы было тесно связано с разработкой методов оценки этой эффективности, стремлением перейти от субъективных оценок руководителей и кадровых служб, скрытых от граждан и институтов гражданского общества (налогоплательщиков), к системе объективной оценки эффективности, которая опиралась бы на определенные критерии, показатели, процедуры и позволяла бы обществу контролировать эффективность деятельности госслужащих и расходования ими бюджетных средств. В 20-30-х годах активно разрабатывались способы оценки эффективности работы органов местного самоуправления и муниципальных служащих. Были попытки применить некоторые их них к оценке эффективности предоставления федеральных государственных услуг. Однако методы оценки были заимствованы из микроэкономики, не шли дальше сопоставления затрат, выполненных работ и "выпуска" (который зачастую полностью отождествлялся с результатом) и поэтому могли быть применены только к оценке тех видов служебной деятельности, которая давала конкретный, материальный "выпуск продукции" (поэтому и применялись практически исключительно на муниципальном уровне). Методы не позволяли оценить не только конечные социальные результаты этого "выпуска продукции", но даже качественные аспекты этого "выпуска".
С конца 1940-х до 1960-х годов в области производительности и повышения эффективности в США не появилось чего-либо концептуально нового. Среди важнейших событий можно отметить деятельность Гуверовской комиссии, предложившей рекомендации по гибким производственным программам-сметам и нормам, а также расходам и отчетам административных органов.
В 60-х годах формируются основы системы «планирование – программирование – бюджетирование» (PPBS), которая в 80-х - 90-х годах приобретёт решающую роль в повышении эффективности работы всей системы органов исполнительной власти и государственных служащих в большинстве развитых стран мира. В 1970 году по инициативе президента Никсона была создана Национальная комиссия по производительности, которая занималась анализом производительности как в частном, так и в государственном секторах. В 1975 году она была переименована в Национальный центр по производительности и качеству условий труда (прекратил свое существование в 1978 году, а его функции были возложены на Национальный центр по производительности в государственном секторе). Начавшаяся с 1976 года реформа гражданской службы, правовые основы которой были установлены соответствующим законом, несколько ослабила интерес к проблеме измерения и повышения производительности и эффективности. Однако ее результаты не полностью удовлетворили общественные потребности, и в 80-х годах интерес к проблемам измерения и повышения эффективности вновь возрос, что проявилось в создании разного рода комитетов, издании журналов, публикации множества концептуально новых работ, проведения конференций и др. Большинство исследований этого периода были посвящены сокращению государственных расходов и затрат на государственное управление. Этому способствовало и то, что 80-ые годы стали периодом наступления так называемой неоконсервативной волны.
Особенно амбициозные программы повышения производительности и эффективности были приняты во время президентства Р. Рейгана. Так, в 1986 году Рейган издал указ, которым предусматривалось осуществление комплексной программы повышения производительности. К 1992 году программа должна была обеспечить повышение производительности на 20%, что не было реализовано[8].
Характерно, что основным содержанием реформ в 80-х годах стало заимствование государством методов оценки и повышения эффективности деятельности у частного сектора экономики. В том числе была перенята и методика управления по целям (MbO), предоставившая возможность повысить эффективность оценки результатов деятельности госслужащих среднего и высшего звена. Обоснованность такого заимствования состоит в том, что управление по целям является не исключительно экономическим, а общеуправленческим методом оценки, и может применяться по отношению ко всем сложным и комплексным видам управленческой деятельности, к которым, без сомнения, относится государственная управленческая деятельность.
В 1993 году президент США Клинтон и вице-президент Гор начали самую длительную в истории федерального правительства управленческую реформу - инициативу "Перестройка системы государственного управления", которая была призвана обеспечить более эффективную работу правительства. В 1993 году, в самом начале реформы, был принят и подписан Закон об эффективности и результатах работы правительства (ЗЭРРП). В нем, по сути, была закреплена связь оценки результатов деятельности по методике MbO, что, конечно, отразилось и на методах оценки деятельности госслужащих. Закон требует от ведомств ориентироваться при оценке эффективности и результатов деятельности на выполнение программ и стратегических планов. С эффективностью этого выполнения Закон связывает и финансирование ведомств, то есть устанавливается тесная и четкая связь между ресурсами и результатами. Согласно Закону, ведомства не только прилагают усилия по разработке и использованию показателей результативности в управлении программами, но и стараются включать эту информацию в бюджетные и ресурсные ассигнования, чтобы точнее определить затраты на достижение поставленных целей.
ЗЭРПП требует от каждого ведомства и агентства разработки стратегического плана на период не менее пяти лет. Стратегический план ведомства должен включать в себя формулировку его миссии; определять долгосрочные общие цели и задачи, в том числе связанные с результатами деятельности; указывать, как ведомство намерено достичь этих целей и с помощью каких людских, капитальных, информационных и иных ресурсов. В соответствии с этим законом, стратегические планы ведомств служат отправной точкой для определения целей ежегодных программ и оценки результатов ежегодных программ при достижении намеченных целей.
Повышенное внимание к оценке эффективности деятельности государственных органов и госслужащих, заимствование методов оценки и повышения эффективности из частного сектора было характерно и для ряда других государств, осуществлявших в 90-х годах реформирование государственной службы. Наибольшее распространение приобрело внедрение в ходе реформ методов MbO при планировании, бюджетировании и измерении эффективности служебной деятельности, в то время как попытки установить критерии оценки качественных и количественных характеристик деятельности на основе иных методов в общегосударственном масштабе, как правило, не достигали планируемого результата. Система критериев получалась громоздкой, виды критериев – несопоставимыми (практика создания комплексных федеральных индексов производительности получила распространение в основном в США).
В качестве наиболее успешных примеров внедрения новых методов оценки эффективности государственной службы можно в первую очередь отметить Австралию, Канаду, Великобританию, Новую Зеландию, Нидерланды.
В Австралии на первом этапе реформ государственной службы (первая половина 1990-х годов) каждому министерству было предписано определять программные цели, готовить ежегодные отчеты о достижениях и результатах реализации этих целей. Сметное финансирование министерств было также увязано с реализацией программ. Соответственно, результаты деятельности сказывались и на госслужащих, контракты которых еще предусматривали оплату по результатам. В настоящее время критерии оценки результатов деятельности все чаще устанавливаются в соглашениях об обеспечении определенных результатов деятельности (на основе договоренностей между покупателями и поставщиками государственных услуг). С руководителями высшего звена заключаются контракты, в которых четко устанавливались их ответственность за недостаточно эффективную работу в рамках таких соглашений. Окончательный переход к тесной связи финансирования и результатов работы произошел в 1999-2000гг., когда при подготовке бюджета впервые за основу были взяты результаты деятельности ведомств по реализации программ и принципы оценки по методу начисления (который предполагает, что при планировании, оценке эффективности и подготовке отчетности за основу принимается "отдача" - итоги и результаты деятельности ведомств в стоимостной оценке).
В Великобритании реформа государственной службы связана в первую очередь с созданием рамочной системы управления на основе результатов деятельности, обеспечиваемой введенных в 1997-98 гг. соглашениями о государственных услугах (СГУ), которые заключаются между министрами и Казначейством. Каждое соглашение основывается на трехгодичном ассигновании средств, и определяет политические результаты и цели, которых стремится достичь ведомство (число целей было постепенно сокращено с 630 до 160 для упрощения оценки результатов деятельности), и критерии, по которым будет оцениваться его работа. Все СГУ публикуются. СГУ образуют базу для планирования и определения целей внутри ведомств, и поэтому находят свое отражение в персональном плане отдельных государственных служащих, включая руководителей ведомств, по которому оценивается их работа и определяется размер вознаграждения. В 2001 году Казначейством и Секретариатом Кабинета министров была разработана новая рамочная система информации о результатах деятельности.