Россия относится к самым многосубъектным федерациям в мире. В ее составе 82 субъекта. Конституцией РФ 1993 г. все субъекты сгруппированы по шести видам (ч. 1 ст. 5), сделано перечисление их названий в алфавитном порядке (ч. 1 ст. 65). Это свидетельствует об объективном, а не статусном подходе. Закрытый конституционный перечень субъектов РФ не означает запрета изменения субъектного состава (ч. 2 ст. 65). Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[3] не предусмотрено изменение субъектного состава РФ по инициативе федерального центра, что ограничивает потенциал изменения федеративного устройства России на основе федеральных округов. Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является данное иностранное государство. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект РФ.
Конституция РФ не предусматривает право субъекта на односторонний выход из состава РФ – право сецессии. Поэтому любое официальное заявление подобного рода является прямым нарушением Конституции РФ, в частности, ее норм о государственной целостности России (ч. 3 ст. 4).
Применение двух подходов в основание выделения субъектов – национальный и территориальный – также относится к особенностям российского федерализма. В результате из 82 субъектов 26 (21 республика + 4 автономных округа + 1 автономная область) являются национальными, что преимущественно отражено в названии данных субъектов, и 56 территориальных субъектов (9 краев + 45 областей + 2 города федерального значения).
Таким образом, формирование современных федеративных отношений в России обусловлено историческими корнями, политическими факторами, национально-этническими особенностями России[4].
Здесь следует отметить, что федерации, создаваемые по национально-территориальному принципу, традиционно рассматриваются как средство решения национального вопроса в многонациональных государствах. В советском государствоведении длительное время противопоставлялись «буржуазные» федерации, созданные по территориальному принципу, и федерации «социалистические», в основе которых лежал национально-территориальный принцип[5]. Социалистическая федерация, во-первых, должна была строиться только по национально-территориальному принципу; во-вторых, согласно теории социалистического федерализма, сочетать в себе суверенитет федерации и ее субъектов, из чего выводилось право выхода субъектов из федерации; в-третьих, основываться на принципах добровольности объединения и равноправия субъектов федерации[6].
В последние десятилетия развитие федерализма показывает, что ни национально-территориальный подход (средство решения национального вопроса), ни подход территориальный (в частности, как способ децентрализации управления) к организации федеративного государства нельзя абсолютизировать[7].
В этой связи в России противоречив не сам принцип, а противоречиво сочетание национально-территориального и административно-территориального начала. Однако полагаем, что в силу своего многонационального состава в Российской Федерации существуют автономные государственные образования, статус которых целесообразнее было бы определять вне зависимости от определения национально-государственного устройства страны (так как территории этих образований составляют значительно меньшую часть по сравнению с административно-территориальными образованиями). На сегодняшний день в этих национально-государственных образованиях проживает всего 7% титульных наций, а остальные 8% (из 15% по отношению ко всему населению России) живут в иных национально-государственных или административно-государственных образованиях.
В.Е. Чиркин указывает, что национально-территориальный подход соответствует международно признанному праву народов на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство общества; на практике это – комплексно-территориальный подход, который в необходимых случаях может быть дополнен культурно-национальной автономией[8].
И.А. Умнова указывает на то, что в науке и практике распространено иное мнение: национальный признак недопустим как основа образования федерации[9]. Э.В. Тадевосян, ссылаясь на журнал «Социологические исследования», приводит мнение, согласно которому «по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 году» большая группа ученых приходит к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой «общенародной» Федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти»[10].
Многонациональное российское государство с точки зрения управления требует большой осторожности, ибо вопросы сохранения страны как единого непротиворечивого целого и национальной безопасности напрямую связаны с умением находить компромиссные решения в федеративных отношениях.
В настоящее время административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, сохраняя историческую преемственность, базируется на принципах, к которым О.Е. Кутафин относит экономический и национальный принципы и максимальное приближение государственного аппарата к населению[11].
Российская национальная система территориальной организации по Конституции РФ 1993 года хотя и пыталась придать старой структуре жесткость и неизменность границ между субъектами Федерации, все же имела определенную новизну. Новая федерация была не национально-государственной организацией с различным статусом составляющих ее элементов, а государственно-территориальной федерацией (хотя и асимметричной).
2. Основы федерализма
В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, отмечается, что «не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется множества определений «федерализма»… Теория федерализма еще развивается». «Несмотря на постоянное использование, термин «федерация» является все еще не ясным. Нет общепринятого определения».
В узком смысле федерализм обозначает взаимоотношения различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации: в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации[12] .
Классический федерализм означает форму политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование[13]. Необходимо отметить, что понятия "федерация" и "федерализм" не всегда совпадают.
Федерация - это форма государственного устройства, предполагающая образование единого государства из нескольких государственных образований, обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Понятие "федерализм" шире и сложнее понятия "федерация" поскольку включает в себя не только теорию федеративного государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Обращаясь к понятию «федерализм», известный американский политолог, специалист в области проблем федерализма профессор Д. Элазар указывает на многозначность данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких разновидностей политического устройства; федерализм направлен на достижение как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, так и процесс управления; федерализм является как политическим, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств, и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели. Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, то есть управление, разделенное на два уровня – федеральный и региональный.
Кроме того, в современных условиях федерализм следует рассматривать в большей степени как принцип связи частей и целого в территориально-политическом устройстве государства, а также как политико-правовую идею достижения компромисса между общегосударственными и местными интересами. Важнейшие цели федеративного государства: Федерации создаются для согласования и обеспечения единства и разнообразия интересов отдельных регионов.
Федерализм - это политико-правовой механизм, защищающий местные сообщества от тирании центрального правительства.
Федерализм является средством демократизации, поскольку позволяет населению участвовать в политическом процессе на нескольких уровнях власти.