Важным условием четкой организации работы по административному надзору является хорошее знание сотрудниками милиции соответствующих правовых актов и установленных правил поведения. Твердое знание и умелое применение действующего законодательства способствуют воспитанию граждан, повышению их чувства ответственности, укреплению правопорядка и законности в нашем обществе.[6]
§2. Институт административного надзора ОВД за лицами, освобожденными из мест лишения свободы
В СССР надзор милиции за определенной категорией лиц, освобожденных из мест лишения свободы, был легально учрежден в соответствии с совместным решением ЦК КПСС и Совета Министров СССР, принятым в июле 1966 г.[7], в ряду других мер, направленных на усиление борьбы с преступностью.
Па основании этого решения был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 26 июля 1966 I,, утвердивший положение об административном надзоре[8]. С вступлением в силу данного Указа надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, принял отчетливо выраженную принудительную форму. В частности, в отношении поднадзорных в целях обеспечения эффективного контроля за их поведением устанавливался специальный правовой режим — совокупность ограничений и дополнительных обязанностей, возлагаемых на поднадзорное лицо (запрет ухода из дома в ночное время; запрет без разрешения милиции выезда за пределы района (города) по частным делам; запрет появляться в определенных местах района (города); явка в орган внутренних дел для регистрации от одного до четырех раз в месяц и некоторые другие).
Согласно Положению надзор устанавливался за особо опасными рецидивистами, а также лицами, осужденными к лишению свободы за тяжкие преступления, если их поведение в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления, либо если они после отбытия наказания (или условно-досрочного освобождения от него) систематически нарушали общественный порядок, правила общежития и, несмотря на предупреждения органов внутренних дел, продолжали вести антиобщественный образ жизни. Срок надзора определялся в 6 месяцев.
Однако уже в первые три года практического применения данной меры, в течение которых, по оценке специалистов, она зарекомендовала себя весьма эффективным принудительным средством предупреждения рецидива преступлений, прояснилась необходимость совершенствования ее правового регулирования. В связи с этим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня 1970 г. был значительно расширен круг лиц, подпадающих под действие Положения. Причем это расширение произошло за счет формального критерия: теперь под надзор подпадали также лица, судимые более двух раз к лишению свободы за любые умышленные преступления. Материальный критерий сохранился: для установления надзора за этой категорией лиц требовалось, чтобы их поведение в местах лишения свободы свидетельствовало об упорном нежелании встать на путь исправления, либо чтобы они после отбытия наказания (или условно-досрочного освобождения от него) систематически нарушали общественный порядок, правила общежития и, несмотря на предупреждения органов внутренних дел, продолжали вести антиобщественный образ жизни.
Указом от 12 июня 1970 г. была увеличена продолжительность надзора: он стал устанавливаться на срок от шести месяцев до одного года. По-прежнему предусматривалась возможность его продления каждый раз еще на шесть месяцев в пределах сроков, указанных законом для погашения или снятия судимости. Все остальные положения Указа от 26 июля 1966 г. не изменились.
После этого законодательство о гласном административном надзоре оставалось стабильным. Лишь в сентябре 1983 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были внесены новые существенные изменения и дополнения в этот правовой институт. Вновь был расширен круг лиц, подпадающих под Положение об административном надзоре, причем опять за счет формального критерия. Надзор стал применяться дополнительно к лицам, судимым два раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, а также к ранее освободившимся из мест лишения свободы условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершившим умышленное преступление в течение неотбытой части срока наказания или обязательного срока работы. Материальный критерий, необходимый для применения надзора, изменен не был.
Этим Указом был пересмотрен порядок учреждения надзора за особо опасными рецидивистами и лицами, упорно не желающими в период отбывания наказания в местах лишения свободы встать на путь исправления. Если раньше надзор в отношении указанных лиц учреждался органами внутренних дел (милицией) по месту жительства поднадзорного, то теперь он стал применяться непосредственно администрацией исправительного учреждения при освобождении. Вплоть до последнего времени начальник исправительного учреждения выкосил мотивированное постановление, в котором указывались основания для установления надзора, его срок и определялось время прибытия поднадзорного к избранному им месту жительства. Обязанности и ограничения, предусмотренные Положением, устанавливались начальником органа внутренних дел по прибытии поднадзорного к избранному месту жительства.
В связи с тем, что установление ответственности за нарушение правил гласного административного надзора в СССР всегда относилось к компетенции союзных республик, законодательство об этом развивалось несколько обособленно.
В августе 1966 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об ответственности за нарушение правил административного надзора». За нарушение правил надзора была установлена административная ответственность в виде штрафа от десяти до пятидесяти рублей. Дела о данных правонарушениях рассматривались судьей единолично с вызовом поднадзорного, совершившего нарушение, и в необходимых случаях — свидетелей.
Тогда же, в августе 1966 г., был издан другой Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, включивший в Уголовный кодекс РСФСР ст. 198.2 «Злостное нарушение правил административного надзора».
В соответствии с введенной в юридический оборот новой уголовно-правовой нормой под злостным стало пониматься такое нарушение правил, предусмотренных Положением о надзоре, которое совершено, во-первых, с целью уклонения от надзора; во-вторых, если оно совершено лицом, которое дважды в течение года подвергалось административному взысканию за такие же нарушения. Санкция нормы предусматривала ответственность в виде лишения свободы на срок от шести месяцев до двух лет или исправительных работ на срок от шести месяцев до одного года. Однако в связи с изменениями, внесенными в 1982 г. в Основы уголовного законодательства, в соответствии с которыми срок исправительных работ был увеличен до 2 лет, санкция этой нормы была несколько ужесточена: исправительные работы стали применяться на тот же срок, что и лишение свободы.
Наконец, в сентябре 1983 г. законодательным актом РСФСР ст. 198.2 УК РСФСР была дополнена частью второй, предусматривающей уголовное наказание в виде лишения свободы на срок от одного года до трех лет за самовольное оставление поднадзорным места жительства с целью уклонения от надзора, а также за неприбытие без уважительных причин в определенный срок к избранному месту жительства лица, в отношении которо го надзор установлен администрацией исправительного учреждения при освобождении из мест лишения свободы.
Таким образом, последними из приведенных законодательных актов Союза ССР и союзных республик было значительно усовершенствовано состояние правовой урегулированности порядка установления и осуществления надзора, во всяком случае, в плане его полноты и завершенности.
По законодательству, действовавшему до сентября 1983 г., надзор устанавливался исключительно органами внутренних дел (милицией) по месту жительства поднадзорного. Это распространялось в том числе на особо опасных рецидивистов и на лиц, в отношении которых надзор учреждался па основании заключения администрации исправительного учреждения и наблюдательной комиссии. Однако данные лица, избрав при освобождении место жительства, нередко к нему не являлись, уклоняясь от установления надзора. Тем не менее они не подлежали ни уголовной, ни даже административной ответственности, поскольку мод надзор они взяты не были и не могли рассматриваться как нарушители его правил. Состав правонарушения отсутствовал. Этот пробел в законодательстве способствовал уклонению от надзора значительного числа подпадавших под него лиц.
Трудно было признать нормальным и такое положение, когда поднадзорный, уклонившийся от надзора и скрывшийся с места жительства, иногда отсутствующий более года, после обнаружения по окончании срока надзора не привлекался к ответственности. Между тем при уклонении от надзора лицо нарушало одновременно все его правила, лишало орган внутренних дел возможности контролировать его поведение, прерывало воспитательный процесс. Эго было равносильно самоликвидации надзора лицом, под ним состоящим. Недостаточное правовое обеспечение института административною надзора в этом отношении способствовало уклонению определенного количества лип от установленного надзора. Поэтому дополнения, внесенные и ст. 198.2 УК РСФСР, усиливая принудительный потенциал и расширяя сферу надзора, несомненно, способствовали его эффективности.
Этот вид надзора в юридической литературе носил наименование «специальный надзор милиции» или индивидуальный, персонифицированный надзор.[9] Сущность такого надзора состояла в контроле за поведением состоящего под ним лица, оказании на него необходимого воспитательного воздействия и предоставлении необходимой помощи (в частности, в трудовом и бытовом устройстве). Именно контроль, воспитание и помощь являлись главными элементами предупредительного механизма надзора.