Президиум Верховного Совета СССР постановил, что «все государственные и общественные органы должны обеспечивать гражданам СССР необходимые условия для осуществления провозглашённых и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами прав вносить в письменной и устной форме в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, обращаться с заявлениями, обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Государственные и общественные органы, предприятия, организации, их руководители, другие должностные лица обязаны принимать и в соответствии со своими полномочиями, в установленные настоящим Указом и другим законодательством Союза ССР и союзных республик порядке и сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры».
При этом Указ Президиума Верховного Совета СССР устанавливал, что «письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы также данные о месте его жительства, работы или учёбы. Обращение, не содержащее этих сведений, признаётся анонимным и рассмотрению не подлежит» [17, с. 1].
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года содержал прямой запрет «направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются».
На практике этот запрет во многих случаях игнорировался. Формально данная норма соблюдалась, однако, в том случае, если гражданин жаловался, например, на коллегиальный орган, обращение направляли «для разрешения» его руководителю, а если, наоборот, гражданин обжаловал действия того или иного начальника, жалоба направлялась в тот орган, руководителем которого он как раз и являлся.
Президиум Верховного Совета СССР предусмотрел ответственность как должностных лиц за нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокиту, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику, так и за «подачу гражданином заявления или жалобы в клеветнических целях» [17, с. 3].
Нарушение должностными лицами установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, причинившее существенный вред государственным или общественным интересам или правам и охраняемым законом интересам граждан, влекли уголовную ответственность по соответствующим статьям уголовных кодексов союзных республик о должностных преступлениях.
Контроль за соблюдением Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года должны были осуществлять Генеральный прокурор СССР и подчинённые ему прокуроры, а также органы народного контроля.
Важно отметить, что Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года предусматривалась обязанность государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, их руководителей и других должностных лиц «систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы, содержащиеся в них критические замечания с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций» [5, с. 54-57].
Данная норма получила закрепление и развитие в различных документах, в том числе в Положении об Аппарате Президиума Верховного Совета РСФСР (было утверждено Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 августа 1984 года). К основным функциям Аппарата Президиума Верховного Совета РСФСР и его подразделений были, в частности, отнесены рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих в Верховный Совет РСФСР, его Президиум и постоянные комиссии, их изучение и обобщение, а также учёт и обобщение предложений и замечаний, высказанных при обсуждении законопроектов и других вопросов на сессиях Верховного Совета РСФСР, а также поступающих по проектам законов и другим вопросам, вынесенным на народное обсуждение, либо проектам законов, опубликованным для обсуждения общественностью.
Право граждан на обращения впервые было включено в Конституцию СССР в 1977 году. В статье 49 было записано, что граждане имеют право «вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе».
Конституция Российской Федерации 1978 года включала статью 51, которая гласила, что «граждане Российской Федерации имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок».
Следует отметить, что ст. 49 Конституции СССР 1977 года и статья 51 Конституции Российской Федерации 1978 года ограничивали предмет обращений граждан, сводя их к предложениям в адрес государственных органов и общественных организаций по улучшению их деятельности, в то время как Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года №2534-VII было предусмотрено право граждан на рассмотрение государственными органами не только их предложений, но и жалоб.
После вступления в силу Конституции СССР 1977 года не был принят закон о порядке рассмотрения обращений, жалоб и заявлений граждан. Лишь спустя более 20 лет, в декабре 1989 года, Генеральный прокурор СССР А.Я. Сухарев внёс в Верховный Совет СССР проект закона о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Законопроект был направлен на проработку в комитеты и комиссии Верховного Совета СССР, но поддержки так и не получил.
В 1990 году Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан был подготовлен и опубликован для обсуждения на страницах журнала «Народный депутат» проект Закона СССР об обращениях граждан, но данный законопроект также не был принят [6, с. 12].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в силу господства сначала авторитарного режима в Царской Руси, а затем тоталитарного режима СССР в стране работа с обращениями граждан носила скорее формальный характер. Реально мнение либо недовольство конкретного гражданина практически не учитывалось. Во многом по причине полного отсутствия демократических механизмов, предполагающих сбор, анализ и учет всех поступающих от граждан предложений и заявлений, советская система себя изжила. С момента обретения Республикой Беларусь государственного суверенитета организация работы с обращениями граждан встала на новые рельсы, учитывающие международный опыт и демократические тенденции в мире.
В нашем государстве принят ряд нормативных актов, цель которых создать большие гарантии гражданам для обращения их в государственные органы. Право граждан на обращение – одно из наиболее важных конституционных прав граждан.
В статье 40 Конституции Республики Беларусь предусмотрено, что каждый имеет право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы. Госорганы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок [7, с. 15]. Отказ от рассмотрения должен быть письменно мотивирован.
В действующем законодательстве определены формы обращений (предложения, заявления, жалобы, индивидуальные обращения, коллективные обращения, письменные обращения, устные обращения, повторные обращения, анонимные обращение).
В Беларуси порядок обращения граждан с предложениями, заявлениями и жалобами, а также порядок их рассмотрения определен Законом от 06.06.1996 № 407- XIII «Об обращениях граждан» (в редакции Закона 01.11.2004 № 340-3). В соответствии с положениями указанного Закона обращения адресуются должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращениях вопросов. Обращения граждан подлежат регистрации и обязательному рассмотрению. Должностные лица в пределах своей компетенции обязаны всесторонне и полно рассмотреть обращение, принять необходимые меры для его объективного разрешения и уведомить граждан о результатах рассмотрения. При этом запрещается передавать жалобы граждан должностным лицам тех органов, учреждений, организаций и предприятий, решения, действия или бездействие которых обжалуются [3, с. 4].
В целях полного, быстрого и правильного реагирования на обращения законодатель установил определенные требования к обращениям граждан.
Письменные обращения, направленные в государственные органы, иные организации (должностным лицам) с соблюдением требований настоящего Закона, иных актов законодательства Республики Беларусь об обращениях граждан, подлежат обязательному рассмотрению должностными лицами государственных органов, иных организаций, к компетенции которых относится решение вопросов, изложенных в обращении.
Письменные обращения, поступившие в государственные органы, иные организации (должностным лицам), к компетенции которых не относится решение вопросов, изложенных в обращениях, в пятидневный срок направляются в соответствующие государственные органы, иные организации (должностным лицам) с уведомлением об этом граждан либо по данным обращениям гражданам в пятнадцатидневный срок дается ответ с разъяснением, в какой государственный орган, иную организацию (к какому должностному лицу) им необходимо обратиться.