В ранее действовавшем законодательстве реквизиция предусматривалась Декретами "О реквизициях и конфискациях"[34] от 16 апреля 1920 г., "О порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и общества"[35] от 17 октября 1921 г., принятыми СНК РСФСР; Гражданским кодексом РСФСР 1922 г. (ст. 69), Гражданским кодексом РСФСР 1964 г. (ст. 149). ВЦИК и СНК РСФСР 28 марта 1927 г. был утвержден Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества[36].
2.2. Понятие и порядок проведения реквизиции.
Действующий Гражданский кодекс предлагает считать реквизицией принудительное изъятие имущества у собственника с выплатой ему стоимости при обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, в порядке и на условиях, установленных законом. Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" указывает, что основания для реквизиции могут быть установлены и международным договором.
Основная цель - ликвидация чрезвычайных ситуаций и их последствий. В юридической литературе было высказано соображение о том, что реквизиция допустима и для последующего уничтожения имущества, в частности для уничтожения зараженных животных в случае эпизоотии.
Квалифицирующим признаком реквизиции по действующему законодательству является дальнейшее использование и сохранение имущества при принудительной смене собственника. Безусловно, собственник может и уничтожить имущество, но предварительно хотя бы краткосрочно осуществляет владение и пользование им. Однако акт о ликвидации имущества (сносе) в отличие от реквизиции прекращает право частной собственности, не порождая права государственной собственности[37].
Если же задуматься о совершенствовании законодательства, то в дальнейшем возможно уточнение понятия "реквизиция" путем указания на то, что реквизируемое имущество переходит в собственность государства или уничтожается.
В качестве объекта изъятия подразумевается любое имущество, принадлежащее на праве собственности. На практике объектами реквизиции становятся транспортные средства, рабочий и продуктивный скот, продовольствие.
Согласно Положению о военно-транспортной обязанности[38], утвержденному Указом Президента РФ от 2 октября 1998 г., перечни транспортных средств, подлежащих предоставлению войскам, формированиям и органам гражданами, устанавливаются Министерством обороны РФ (п. 21). В частности, приказом Минобороны России от 31 декабря 1999 г. №628[39] дан исчерпывающий перечень из 15 наименований изымаемой техники, гужевого и вьючного транспорта (легковые автомобили повышенной проходимости (полноприводные) производства отечественных заводов-изготовителей; грузовые и специальные автомобили всех марок, прицепы и полуприцепы к ним; краны автомобильные; автобусы всех марок; верблюды; ездовые олени и проч.).
По Декрету 1920 г.[40] реквизиция вещей домашнего обихода (мебели, одежды, обуви, посуды и проч.) воспрещалась. Полагают, не может быть реквизировано имущество, отсутствие которого приведет к гибели (ликвидации) носителя интереса - гражданина или юридического лица. Для физического лица следует ввести запрет реквизиции продуктов питания и денег на общую сумму величины прожиточного минимума; предметов необходимой домашней обстановки и обихода, необходимых вещей индивидуального пользования (одежда, обувь); топлива, необходимого для отопления своего жилища и приготовления ежедневной пищи; жилого помещения, которое является единственно пригодным для постоянного проживания. В отношении имущества юридического лица требуется ввести запрет реквизиции части уставного фонда, если снижение приведет к принудительной ликвидации юридического лица в соответствии с законом. Следует отметить, что данное предложение требует дополнительного уточнения по кругу объектов и по их денежной оценке или количеству.
Есть ряд ограничений проведения реквизиции.
В соответствии с Консульской Конвенцией между Российской Федерацией и Республикой Албанией[41] (Москва, 11 апреля 1995 г.) ст.15.: "Консульские помещения, резиденция главы консульского учреждения и других консульских должностных лиц, предметы их обстановки, имущество консульского учреждения, а также его средства передвижения пользуются иммунитетом от любых видов реквизиции в целях государственной обороны или для общественных нужд государства пребывания. В случае крайней необходимости отчуждение помещений для указанных выше целей осуществляется по согласованию Сторон. Государство пребывания принимает в этих случаях меры для обеспечения деятельности консульского учреждения и безотлагательно выплачивает представляемому государству соответствующую и эффективную компенсацию".
Дополнительный протокол к Женевским конвенциям[42] от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол I)от 8 июня 1977 г. в ст.14 говорит о том, что:
1. Оккупирующая держава не может реквизировать гражданские медицинские формирования, их оборудование, их материалы или привлекать в принудительном порядке к труду их персонал, пока эти ресурсы необходимы для обеспечения надлежащего медицинского обслуживания гражданского населения и для непрерывного ухода за ранеными и больными, уже проходящими лечение. 2. При условии, что общее правило, содержащееся в пункте 2, продолжает соблюдаться, оккупирующая держава может реквизировать упомянутые ресурсы, соблюдая следующие конкретные условия:
а) что эти ресурсы необходимы для оказания надлежащей и неотложной медицинской помощи раненым и больным лицам из состава вооруженных сил оккупирующей державы или военнопленных;
б) что реквизиция продолжается только до тех пор, пока такая необходимость существует; и
в) что немедленно принимаются меры для обеспечения того, чтобы затронутые такой реквизицией медицинские нужды гражданского населения, а также нужды раненых и больных, проходящих лечение, продолжали удовлетворяться.
Статья 242 ГК РФ не называет собственников изымаемого имущества. Следовательно, реквизиция может быть проведена не только в отношении имущества граждан и юридических лиц, но и муниципальных образований. ФКЗ "О военном положении"[43] говорит о реквизиции имущества только у граждан и юридических лиц.
В соответствии с приведенными нормативно-правовыми актами можно выделить два условия проведения реквизиции:
1) необходимо наступление обстоятельств, носящих чрезвычайный характер. К таким обстоятельствам, как правило, относятся стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, аварии. ФКЗ "О военном положении" допускает реквизицию при введении военного положения в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии.
ГК РСФСР 1964 г. не указывал на необходимость наличия чрезвычайных обстоятельств. В качестве примера приведем решение Администрации Приморского края от 14 июля 1994 г. №340 о реквизиции безнадзорно брошенных судов научно-технического центра "Дальвент" в акватории залива Петра Великого в связи с созданием опасности для торговли и пассажирского судоходства.[44] Были ли подобные обстоятельства чрезвычайными или нет, спорно.
Очевидно, что реквизиция не является санкцией, как конфискация.
2) требуется наличие общественного интереса в реквизиции, а именно в использовании изъятого имущества для предотвращения сложившихся чрезвычайных обстоятельств. В ЗК РФ использован оборот "в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с чрезвычайными обстоятельствами угроз". В ФКЗ "О военном положении" интересом общества названы нужды обороны.
Порядок проведения реквизиции разработан следующим образом:
1) Решение о реквизиции принимается государственным органом (в ЗК РФ уточняется - уполномоченным исполнительным органом государственной власти, в ФКЗ "О военном положении" - федеральным органом исполнительной власти. В юридической литературе объясняется, что реквизиция - крайняя мера, направленная на ограничение прав и свобод граждан, пережиток советского периода российского гражданского права.
Думается, что изъятие имущества является не ограничением, а прекращением права собственности у прежнего собственника. Кроме того, Конституция РФ (ст. 35) никаких исключений (крайних мер) не приводит. Очевидно и то, что без принудительного изъятия имущества в административном порядке в собственность государства не удастся быстро и эффективно ликвидировать чрезвычайную ситуацию.
2) Собственнику выплачивается стоимость имущества. При этом оценка стоимости может быть оспорена собственником в суде. Спор о размере компенсации не приостанавливает применение реквизиции. При реквизиции имущества иностранного инвестора компенсация должна выплачиваться в валюте, в которой были осуществлены первоначально инвестиции.
3)Собственнику земельного участка по его желанию либо выплачивается рыночная стоимость имущества, либо предоставляется равноценный земельный участок. По ГК РСФСР 1922 г. вознаграждение собственнику выплачивалось "по средним рыночным ценам".[45]