В центр реформ была поставлена проблема эффективности во всех ее формах – экономической, социальной и организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в переходе от государственного администрирования к государственому менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления. В основе концепции государственного менеджмента лежат предпосылки теории рационального выбора и рыночных установок в целом.
5. Ситуационный подход
Суть подхода состоит в учете всех (устойчивых и временных, объективных и субъективных) условий и обстоятельств, создающих социальную реальность, конкретный процесс, положение.
В отличие от системного подхода, стремящегося выявить закономерности в организации и функционировании сферы публичного управления, ситуационный подход основывается на предположении, что конкретные ситуации и конкретные условия, в которых функционирует система управления, настолько разнообразны, что не существует универсальных принципов и методов администрирования.
Конкретная ситуация, в которой принмается решение, представляет собой известный набор факторов (ситуационных переменных), имеющих различную длительность, направленность и степень воздействия.Поэтому прежде чем решать актуальную проблему, руководитель должен: (а) выбрать одну или несколько парадигм анализа ситуации; (б) правильно истолковать ситуацию (в частности, определить значимость тех или иных факторов, характер и длительность их воздействия, возможные варианты развития ситуации, включая и самые неблагоприятные); (в) сформулировать несколько вариантов решения проблемы, просчитав возможные последствия, наступающие в каждом случае, соотнеся затраты и результат, сохраняя каждый раз вероятность при определенных условиях перейти на другой, менее болезненный вариант решения.
Главная заслуга ситуационного анализа в развитии методологии государственного администрирования состоит в вычленении основных видов факторов (ситуационных переменных), которые влияют на процесс принятия решений, а также в понимании роли лидеров и поведения организационных структур в принятии решений.
Недостатком подхода является действие по принципу ad hoc (лат. - к случаю) и невозможность выработки концептуальных решений.
6. Сетевой подход
Новая, постиндустриальная реальность констатирует, что при производстве общественных благ государство все более и более зависит от других акторов и подсистем. В этой ситуации доминантной моделью управления становятся политические сети (policy network).
Выделяют две основные школы, которые используют сетевой подход в качестве методологии исследования государственного управления и политики.
Англосаксонская школа считает плодотворным использование сетевого подхода при изучении взаимодействия государства и заинтересованных групп. Здесь концепция политических сетей противопоставляется плюралистическому и корпоративному подходам, используемым для описания посредничества интересов.
Немецкая школа обращает внимание на сети в политике как современную форму государственного управления, отличную от иерархии и рынка. В этом отношении концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, что и концепция государственного менеджмента: традиционному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей и существует настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей базируется на учете коммуникативных процессов в постиндустриальном обществе и демократической практике современных государств.
7. Синергетический подход
Основателями синергетического направления являются И. Пригожин и И. Стенгерс.
В контексте синергетической методологии процесс публичного управления рассматривается одновременно как действование механизма властвования и его компонентов и как результат опосредованного воздействия на общество случайных факторов (экономических, экологических, культурных, социальных, геополитических и пр.), оказывающих влияние на общественное развитие.
С позиций синергетики государственное управление предстает как нелинейный процесс, в котором периоды стабильного развития сменяются зонами кризисов, или бифуркации, после которых возникает набор альтернатив в государственном регулировании общественного развития и выбор моделей «пилотирования» общества государственным аппаратом к скорректированным целям. Приближаясь к точкам бифуркации, государственное управление теряет устойчивость, а затем переходит в новое состояние.
Такой переход осуществляется за счет флуктуации, случайных отклонений от заданного «маршрута». В режиме бифуркации роль случайностей имеет решающее значение, поскольку они формируют набор альтернатив последующего развития.
Различают структурные и системные бифуркации (кризисы).
Структурный кризис в государственном управлении означает ситуацию, при которой отдельные компоненты системы после прохождения точки бифуркации не вполне способны распознавать новые вызовы и реагировать на них.
Системный кризис государственного управления означает, что публичная администрация в целом не воспринимает новую реальность и не может ориентировать общество.
Основным методом предотвращения и преодоления кризисных ситуация при таком подходе является правильная оценка роли и значения социальных, социокультурных, экологических, экономических, природно-географических и иных факторов, которые прямо или косвенно влияют на публичное управление, и научное планирование и прогнозирование возможных сценариев и их последствий.
Современная теория государственного управления представляет собой мозаику школ и направлений, акцентирующих внимание на различных аспектах публичного администрирования. Для того, чтобы понять логику ее развития, теория государственного управления представляется как смена парадигм, как чередование теорий и концепций, выдвигаемых различными авторами. Она была задана меняющейся ролью государства в условиях индустриального и постиндустриального обществ. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями.
Следует заметить, что смена парадигм в науке государственного управления есть не только чередование теорий, но и смена отношений к объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета. Практика государственного управления различных стран на протяжении ХХ в. существенно трансформировала традиционные представления об управлении как иерархически организованном процессе принятия решений. Стремление повысить способность системы государственного управления адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем, позволяющих выявить возможные пути совершенствования ее реагирующей и адаптационной функций.
1. Административная (классическая) школа
Классическая школа включает в себя два направления.
Первое – школа научного менеджмента (возникла в 1903 г.), была разработана Ф.
Тейлором (1856 – 1915), Г. Эмерсоном (1853 – 1931) и Г. Фордом (1863 – 1947), которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.
Второе – административная школа управления (возникла в 1916 г.), родоначальником которой является французский ученый Анри Файоль (1841 – 1925). Последователи школы достаточно удачно использовали теорию научного менеджмента (теорию факторов), заимствованную из организации управления в бизнесе, и перенесли ее на организацию государственного управления.
Родоначальник административной школы Файоль разработал 14 принципов управления, которые, на его взгляд, справедливы для любой организации, в том числе для государства:
1. Разделение труда – позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению качества управления;
2. Власть как право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться, и как ответственность;
3. Дисциплина – повиновение, усердие, деятельность, манера держать себя, внешние признаки уважения;
4. Единство распорядительства (единоначалие);
5. Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности операций, преследующих одну и ту же цель;
6. Подчинение частных интересов общим;
7. Поощрительное вознаграждение персонала;
8. Оптимальная степень централизации;
9. Иерархия;
10. Порядок - «определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем месте»;
11. Справедливость – благожелательное отношение к подчиненным, поощрения/санкции по результатам работы;
12. Постоянство состава персонала, т.к. текучесть кадров является одновременно причиной и следствием плохого положения дел;
13. Инициатива;
14. Единение персонала, построение гармоничных отношений в коллективе.
В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой категории. Следует подчеркнуть, что такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях государственного управления.