Заключение высшего должностного лица (органа исполнительной власти) субъекта Федерации должно быть индивидуализировано по форме и подписано уполномоченным лицом.
Если по заключению тре буется увеличение расходов из б юджета субъекта РФ, рассмотрение внесенног о закон опроекта откладывается до подготовки законопроекта о внесении изменения в закон о бюджете субъекта РФ либо срок вступленияв силу закона устанавл ивается с начала нового бю джет ного года.
Следует отметить, что практика огра ничения права депутатов парламента и др угих су бъектов права законодательной инициативы на внесен ие «финансовых» законопроектов, а также более жесткой процедуры их рассмотрения и вступления в силу весьма распространена в мире. Во многих странах про цедура внесения подобных законопроектов гораздо жестче, чем это преду смотрено Конституцией Российской Федер ации, уставами (конституциями) субъектов Федерации. [40]
Например, в Канаде члены ( верхне й) палаты парламента - Сената вообще лишены права в ыступать инициаторами финансов ых законопроектов. Во Франции депутаты парл аме нта не имеютправа вносить закон опроекты, влекущие сок ращение государственн ых ресурсо вили увеличениебюджетных расходов. Так , на основании ст. 140 Конституции Французской Республ ики « ...законопредложения не представля ются приемлемыми , если следствием их приняти е я вляется либо сокращение доходов, либо создание или у величение расходов государства». [41]
В Греции, И ндии и ряде други х стран д епутаты могут внос ить на рассмотрение парламента «финансовые» законопроекты, но представлен на рассмотрение такой проект может быть тол ько при условии предварительного получения на него рекомендации президе нта страны и мотив ированного заключе ния министра финансов. При этом, если президент не рекомендует предл оженный проект, он не может быть прин ят к р ас смотрению. [42]
Введение подобных ограничений пр оставляется вполне оправданным и объясняет ся тем,что только высшее должностное лицо (орган исполнительной власти) субъекта Федерации имеет во змо жно сть об еспечить скоординированное решениевопро сов финансовой политики, так какотвечает за составление бюджета и его исполнение.
Несомненно, что решение проблемы «финансовоемких» законопроектов
позволит не только снизить напряженность между ветвями власти, но и оздоровить экономическую ситуацию в стране
* * * * *
По нашему мнению, проведя анализ вопросов, связанных с осуществлением такой стадии законодательного процесса как рассмотрение законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации можно сделать следующие основные выводы:
- необходимы четкая регламентация законодательством субъектов Российской Федерации процесса рассмотрения, а также строгое соблюдение установленных процедур;
- субъекты, не наделенные правом законодательной инициативы, должны участвовать в рассмотрении опосредованно через субъектов, наделенных таким правом;
- при рассмотрении следует учитывать психологические механизмы процесса правотворчества, правовые установки как самих депутатов, так и лиц, представляющих законопроект, иных лиц, участвующих в обсуждении законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации;
- требуется особая правовая регламентация рассмотрения «финансовоемких» з аконов, в т.ч. в обязательном порядке должно учитываться заключение высшего должностного лица (органа исполнительной власти) соответствующего субъекта Российской Федерации, принятие «финансовоемких» законопроектов должно увязываться с финансовыми возможностями Российской Федерации и ее субъектов.
Вопросы принятия и вступления в силу законов субъектов Российской Федерации будут рассмотрены в следующих главах настоящей работы.
ГЛАВА 4. Принятие законов как составляющая деятельности
представительного органа субъекта Российской Федерации
В однопалатных законодательных (представительных) органах стадия принятия закона по сути есть завершение последнего или единственного чтения – последнее голосование. Оно может производиться сразу по проекту в целом либо сначала по статьям или главам, а затем по проекту в целом. Голосование бывает обычным или поименным. Например, в случае с принятием 29 декабря 1998 года Закона Ярославской области «О налоге с продаж» применялось поименное голосование. Тайное голосование по законопроекту нелогично и встречается крайне редко.
В законодательстве субъектов Российской Федерации предусматривается, что законы принимаются большинством от установленного числа депутатов (статья 40 Устава Костромской области, статья 67 Устава Свердловской области, статья 82 Конституции Удмуртской Республики, а также в Ивановской, Вологодской, Нижегородской областях и др.).
Помимо сказанного, для принятия некоторых законов законодательством субъектов Федерации предусматривается квалифицированное большинство голосов. Так, в соответствии с требованиями статьи 124 Устава Ярославской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области считается принятым Государственной Думой Ярославской области в случае, если за его принятие проголосовало не менее 2 /3 от установленного числа депутатов Государственной думы Ярославской области.
Для сравнения, в соответствии с положениями принятого 16 сентября 1998 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и отклоненного Президентом Российской Федерации федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, а иные законы субъекта Российской Федерации принимаются более чем половиной голосов от установленного числа депутатов.
В связи с существующими различиями по проценту голосов необходимых для принятия законов Ярославской области в последнее время возникают споры о том, может ли обычный закон Ярославской области содержать положения о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области и наоборот. В августе 1998 года в Государственную Думу Ярославской области Губернатором Ярославской области был внесен проект закона «Об утверждении описания границ Ярославской области», который устанавливал, что описание границы Ярославской области, включая картографические материалы, является документом фиксирующим границы Ярославской области и составляет неотъемлемую часть Устава Ярославской области. По инициативе ряда депутатов Государственной Думы Ярославской области указанный законопроект был изменен. Из него исключили положения о том, что описание границы Ярославской области составляет неотъемлемую часть Устава Ярославской области.
Свою позицию депутаты Государственной Думы Ярославской области обосновывали тем, что для утверждения приложений к Уставу Ярославской области необходимо принятие закона о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области.
На наш взгляд, эта позиция не основана на действующем законодательстве Ярославской области. Действительно, для принятия изменений и дополнений в Устав Ярославской области необходимо квалифицированное большинство голосов депутатов Государственной Думы Ярославской области, а для принятия иного закона Ярославской области - простое большинство голосов. В этом и заключается их единственное отличие. Устав Ярославской области не предусматривает иерархии и видов законов Ярославской области. Например, существование уставных законов Ярославской области. В связи с этим, нормы о внесении изменений и дополнений в Устав Ярославской области могут помещаться в закон, носящий любое название и содержащий иные нормы, а также и наоборот. Все различие заключается в том, что за указанные нормы голосование должно проводиться в различном порядке.
Обращаясь к вопросу голосования по законопроектам, нельзя не отметить, что нередко острой проблемой, возникающей в процедуре голосования в законодательном органе, является наличие кворума, т.е. количества голосов, необходимого для принятия решения. Отсутствие кворума может парализовать работу законодательного органа, приостановить законодательный процесс, негативно повлиять на его качество. Особенно, на наш взгляд, это касается завершающего этапа голосования законопроекта в целом, означающего принятие закона в законодательном органе. Вопрос о кворуме должен быть достаточно урегулирован, иначе возникает ряд проблем. Так, возможны случаи, когда один депутат регистрируется и голосует за другого. Вместе с тем, действующее законодательство не устанавливает порядок голосования одного депутата за другого, а также порядок выражения своей воли депутатом, находящимся вне зала заседания законодательного (представительного) органа. [43]