Участниками нормальных рыночных отношений всегда являются собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом, - граждане, включая индивидуальных предпринимателей, товарищества и общества, кооперативы и т. д. Сохранение в нашем имущественном обороте "предприятий" и "учреждений"-несобственников свидетельствует о его переходном характере, обусловленном, в свою очередь, переходным характером самой экономики, неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы. К числу таких элементов относятся и вещные права, предусмотренные главой 19 нового Гражданского кодекса.
Субъектами прав хозяйственного ведения и оперативного управления могут быть только юридические лица и притом не любые, а лишь существующие в специальных организационно-правовых формах - "предприятия" и "учреждения". Поскольку "предприятия" с 8 декабря 1994 года могут создаваться лишь на базе государственной и муниципальной собственности (а к ранее созданным и сохраняющимся до 1 июля 1999 года "предприятиям", принадлежащим иным собственникам, в соответствии с п. 5 ст. 6 Закона о введении в действие части первой ГК РФ применяются нормы об унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления), следует признать, что субъектом права хозяйственного ведения по действующему законодательству может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие (ст. 113-114 ГК) как разновидность коммерческих организаций.
Субъектом права оперативного управления теперь могут быть как унитарное (казенное) предприятие (ст. 115 ГК), относящееся к категории коммерческих организаций, так и учреждение (ст. 120 ГК), относящееся к некоммерческим организациям. При этом такие учреждения могут создаваться как государственными и муниципальными образованиями, так и другими (частными) собственниками - гражданами и юридическими лицами. Однако они в определенных рамках могут заниматься и приносящей доходы деятельностью, что влечет появление у них особого права на полученное таким образом имущество, которое можно также квалифицировать как право хозяйственного ведения (п. 2 ст. 298 ГК).
Различие прав хозяйственного ведения и оперативного управления состоит в содержании и "объеме" правомочий, которые их субъекты получают от собственника на закрепляемое за ними имущество. Право хозяйственного ведения, принадлежащее либо предприятию как коммерческой организации или учреждению, осуществляющему разрешенную ему собственником предпринимательскую деятельность, в силу этого является более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать либо некоммерческим по характеру деятельности учреждениям, либо казенным предприятиям.
Вместе с тем оба этих вещных права значительно сужены по сравнению со своими прототипами, закреплявшимися ранее в законах о собственности. Такой подход вызван необходимостью более строгого контроля собственника, прежде всего публичного (государственного или муниципального), за целенаправленным характером деятельности созданных им юридических лиц-несобственников. В условиях развития рыночных отношений и появления значительного частного сектора экономики конструкции таких ограниченных вещных прав, как и их субъектов-несобственников, обнаружили свои очевидные слабости и недостатки, скрытые прежними условиями хозяйствования.
Один из основных недостатков состоит в больших возможностях злоупотребления такими организациями (точнее говоря, их органами) предоставленной им собственником экономической свободой, используемой нередко не в интересах собственника и даже не в интересах такой организации, а с целью передачи имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях. Именно поэтому право хозяйственного ведения ни по названию, ни по содержанию уже не является "полным", близким к праву собственности. В соответствии со ст. 294 ГК право хозяйственного ведения - это право государственного или муниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами.
Поскольку имущество, передаваемое унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачисляется на баланс предприятия, сам собственник уже не может осуществлять в отношении этого имущества по крайней мере правомочия владения и пользования (а в значительной мере - и правомочие распоряжения). Следует учитывать и то, что имуществом, находящимся у предприятий на праве хозяйственного ведения, они отвечают по своим собственным долгам и не отвечают по обязательствам создавшего их собственника, поскольку оно становится "распределенным" государственным или муниципальным имуществом (ср. абз. 1 п. 4 ст. 214 и абз. 1 п.3 ст. 215 ГК).
В отношении такого имущества собственник-учредитель сохраняет правомочия, предусмотренные п. 1 ст. 295 ГК. Он вправе создать предприятие - несобственника (включая назначение директора, утверждение устава и определение объема правоспособности); реорганизовать и ликвидировать его (только в этой ситуации допускается изъятие и перераспределение переданного собственником предприятию имущества без согласия последнего, но с соблюдением прав и интересов его кредиторов); осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (в частности, проведение периодических проверок его деятельности); получать часть прибыли от использования переданного предприятию имущества.
В отличие от ранее действовавшего Закона о собственности ГК не предусматривает необходимости заключения учредителем-собственником какого-либо договора со своим унитарным предприятием, хотя наличие у него "права на получение части прибыли" не исключает возможности согласования размера этой части с предприятием, если она прямо не определена в утвержденном собственником уставе. Детальный порядок осуществления этих прав должен предусматриваться специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
Вместе с тем ныне невозможно, как ранее, говорить о полной самостоятельности и свободе унитарного предприятия за пределами перечисленных правомочий и возможностей собственника-учредителя.
Осуществление принадлежащих ему правомочий может быть дополнительно ограничено специальным законом или даже иными правовыми актами. Из правомочия распоряжения в соответствии с п. 2 ст. 295 ГК теперь изъята возможность самостоятельного, без предварительного согласия собственника (в лице соответствующего комитета по управлению имуществом), распоряжения недвижимостью. Продажа, сдача в аренду или залог, внесение в качестве вклада в уставный или складочный капитал обществ и товариществ и иные формы отчуждения и распоряжения недвижимым имуществом не допускаются без согласия собственника.
В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 14 октября 1992 года № 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду" полномочия арендодателя при сдаче в аренду недвижимости, закрепленной за такими предприятиями, принадлежат соответствующим комитетам по управлению имуществом, а не самим предприятиям. Аналогичные ограничения ранее уже были предусмотрены п. 7 постановления Правительства РФ от 10 февраля 1994 года № 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности".
Что касается движимого имущества, то им предприятие распоряжается самостоятельно, если только законом либо иным правовым актом не будут предусмотрены соответствующие ограничения (абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК). Таким образом, даже подзаконным актом федерального правительства возможно ограничение права унитарного предприятия по распоряжению закрепленным за ним на праве хозяйственного ведения государственным или муниципальным имуществом, в том числе движимым.
Но Кодекс не предусматривает возможности для учредителя-собственника произвольно ограничивать правомочия по владению и пользованию закрепленным за унитарным предприятием имуществом, в частности изымать его без согласия такого предприятия (если речь не идет о его ликвидации или реорганизации). Подобные ограничения не могут устанавливаться иными (подзаконными) правовыми актами.
Данное правило является гарантией не только имущественных прав самого предприятия как юридического лица, но прежде всего интересов его кредиторов (других участников имущественного оборота), перед которыми предприятие отвечает всем своим имуществом. Изъятие имущества у предприятия его собственником могло бы нарушить указанные интересы. Ведь такое имущество, включая и недвижимое, хотя и перестало быть объектом свободного распоряжения предприятия -несобственника, но сохранило свою роль объекта взыскания кредиторов.
Право оперативного управления в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК - это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться по отношению к обычному унитарному предприятию, где он вправе лишь получить часть прибыли от своего имущества. В действующем законодательстве эти и другие особенности правового режима имущества казенных предприятий предусмотрены в Типовом уставе казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия, утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 года № 908 и действующем в части, не противоречащей соответствующим правилам ГК.