Разработка и реализация единой государственной политики в отношении создания и функционирования ОЭЗ возлагается на специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Минэкономразвития России). Однако не указано, что с этой целью должна разрабатываться федеральная программа создания и функционирования ОЭЗ, а это необходимо с учетом тесной связи реализации указанной государственной политики с бюджетным процессом, находящимся в ведении законодательной власти.
Полномочия по управлению ОЭЗ возлагаются на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению ОЭЗ (Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами), и его территориальные органы (далее - территориальный орган). Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами наделено полномочиями по управлению, выдаче разрешений, контролю и надзору, но без участия в осуществлении и координации предпринимательской деятельности.
На такое участие уполномочивается наблюдательный совет ОЭЗ, который должен участвовать в том числе в рассмотрении и утверждении перспективных планов развития ОЭЗ. В его состав входят не только представители соответствующего федерального органа, но и представители исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, представитель исполнительно-распорядительного органа муниципального образования а также представители экономических операторов в ОЭЗ (резидентов ОЭЗ и иных организации). Однако его полномочия по координации предпринимательской деятельности все же четко не определены и согласно Закону об ОЭЗ подлежат определению в положении о наблюдательном совете ОЭЗ, которое должно быть утверждено Правительством РФ.
Что касается специального административного режима в отношении резидентов ОЭЗ, Закон об ОЭЗ предусматривает лишь осуществление органами государственного контроля контрольных мероприятий в отношении резидентов ОЭЗ (за исключением таможенного и налогового контроля) исключительно в виде плановых комплексных проверок по согласованию с территориальным органом в течение срока, не превышающего 2 недель. При этом в Законе об ОЭЗ нечетко сформулировано понятие "плановая комплексная проверка". Неясно, идет ли речь о привлечении к проверке нескольких подразделений одного контрольного органа либо о проведении проверки несколькими контрольными органами.
Вместе с тем не предусмотрены такие из имеющихся в международной практике инструментов административного режима, как освобождение от оплаты тарифов (или льготное их применение), на услуги, установленные государственными монополями, применение преимущественных прав при участии в реализации государственных контрактов, льгот при уплате сборов и платежей любого рода, в частности льготных портовых сборов и тарифов за пользование электроэнергией, предоставление особых прав на пользование услугами телекоммуникационной связи.
Для стимулирования инвестиционной активности резидентов ОЭЗ им предоставляются, в частности, таможенные льготы. Так, непосредственно в Закон об ОЭЗ включены положения, устанавливающие в ОЭЗ таможенный режим свободной таможенной зоны (такие положения правильнее было бы включить в новый Таможенный кодекс РФ). Согласно этому режиму иностранные товары размещаются и используются в пределах территории ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин, налогов, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта без уплаты вывозных таможенных пошлин, но с уплатой акциза.
При вывозе иностранных и российских товаров (продуктов их переработки), помещенных под таможенный режим свободной таможенной зоны, с территории ОЭЗ на остальную часть территории РФ таможенными органами взимаются подлежащие уплате таможенные пошлины и налоги в соответствии с законодательством РФ. При вывозе указанных выше товаров за пределы таможенной территории РФ ввозные таможенные пошлины, налоги не взимаются, а вывозные таможенные пошлины подлежат уплате в соответствии с таможенным режимом экспорта.
Для стимулирования инвестиционной активности резидентов ОЭЗ им предоставляются также налоговые льготы 25 августа 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (1 апреля 2006 г. вступила в силу ред. от 10 января 2006 г.), в соответствии с которым особенности налогообложения резидентов ОЭЗ закрепляются в Налоговом кодексе РФ исходя из следующего.
По единому социальному налогу для налогоплательщиков - организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой ОЭЗ и производящих выплаты физическим лицам, работающим на территории технико-внедренческой ОЭЗ, применяются ставки в размере от 14% налоговой базы (при налоговой базе до 280000 руб.) до 57120 руб. плюс 2% с суммы, превышающей 600000 руб. (при налоговой базе, превышающей 600000 руб.).
По налогу на прибыль организаций:
а) организации - резиденты промышленно-производственных ОЭЗ вправе в отношении собственных основных средств применять к основной норме амортизации специальный коэффициент, но не выше 2;
б) расходы на НИОКР (в том числе не давшие положительного результата), произведенные организациями - резидентами технико-внедренческих ОЭЗ, признаются в том отчетном (налоговом) периоде, в котором они были осуществлены, в размере фактических затрат;
в) ограничение, заключающееся в том, что налогоплательщик вправе перенести на текущий налоговый период сумму полученного в предыдущем налоговом периоде убытка, однако совокупная сумма переносимого убытка ни в каком отчетном (налоговом) периоде не может превышать 30% налоговой базы по налогу на прибыль организаций, не применяется в отношении организаций - резидентов промышленно-производственных ОЭЗ.
По налогу на имущество организаций освобождаются от налогообложения организации - резиденты ОЭЗ в отношении имущества, учитываемого на балансе резидента ОЭЗ любого типа, в течение 5 лет с момента постановки имущества на учет.
По земельному налогу освобождаются от налогообложения организации - резиденты ОЭЗ сроком на 5 лет с момента возникновения права собственности на земельный участок, предоставленный резиденту ОЭЗ любого типа.
Общий вывод заключается в том, что при избранном подходе к созданию и функционированию ОЭЗ совокупные затраты бюджета и транзакционные издержки могут оказаться гораздо выше, чем их возможная инвестиционная отдача. По-видимому, более рациональным было бы создание сети частных промышленных свободных зон и научно-технических парков с минимальным административным контролем (как это предлагалось в проекте федерального закона "О свободных экономических зонах", подготовленном в Государственной Думе еще в 1995 г.).
Закон об ОЭЗ нуждается в концептуальной переработке, что на данном этапе едва ли возможно. Необходимо для этого накопить опыт (как положительный, так и отрицательный), после чего вернуться к вопросу о внесении в него возможных изменений[17].
18 января 2007 г. на заседании Правительства Российской Федерации было принято решение о создании на территории страны семи туристско-рекреационных особых экономических зон. С точки зрения кабинета министров, наиболее привлекательными для туристов являются следующие регионы: Республики Бурятия и Алтай, Иркутская и Калининградская области, Алтайский, Краснодарский и Ставропольские края.
Очевидно, что данное событие символизирует начало периода активной государственной поддержки туристической индустрии, возведенной в ранг «локомотивов» развития регионов, а впоследствии и российской экономики в целом.
Вступившие в июле 2006 года в силу изменения в федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» добавили к уже существующим промышленно-производственным и технико-внедренческим типам особых экономических зон еще один – туристско-рекреационные. Основным мотивом их появления является стремление государства к форсированию темпов развития туристической индустрии и санаторно-курортной сферы. Инструментом достижения этой цели выбран механизм государственно-частного партнерства в виде создания особых экономических зон. Данный шаг является вполне логичным и экономически оправданным по ряду оснований.
Во-первых, ежегодное расширение масштабов и направлений мирового туризма все более подогревает интерес к поиску путей эффективного развития этой отрасли в России. Во-вторых, несмотря на положительную динамику развития, сфера туризма и отдыха до сих пор не стала высокодоходной индустрией и заметным источником прироста ВВП. По оценке Министерства экономического развития и торговли РФ, ее доля в ВВП страны в настоящее время не превышает 1,5%, в то время как в странах Европы аналогичный показатель достигает 5%. В-третьих, несмотря на отмечающееся в последние годы улучшение туристической привлекательности страны и увеличение масштабов въездного туризма, основной причиной, препятствующей дальнейшему ускорению темпов роста отрасли в условиях по-прежнему высокого рекреационного и санаторно-оздоровительного потенциала России, является именно нехватка инвестиций для строительства современной туристической инфраструктуры, отвечающей растущим требованиям российских и зарубежных граждан к качеству и доступности предоставляемых услуг.