Согласно п. “з” ст. 83 Конституции РФ, Президент утверждает военную доктрину государства. Этот документ представляет собой систему официальных взглядов по военным вопросам. “Основные положения военной доктрины Российской Федерации” были утверждены Указом Президента от 2 ноября 1993 г..
Существует мнение о целесообразности отнесения рассматриваемых полномочий главы государства к прерогативам Государственной Думы, не исключающей участие Президента РФ. Безусловно, данная точка зрения заслуживает внимания, однако согласно ч. З ст. 80 Конституции РФ: Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, следовательно, он вправе выработать и представить свое видение основных направлений, в том числе и в военной сфере.
Правом и обязанностью Государственной Думы является реализация поставленных задач в жизнь путем разработки и принятия соответствующих законов либо внесения изменений в уже действующие. К программно-политическим актам российского Президента относятся, в частности, Концепция национальной государственной политики РФ, утвержденная Указом от 15 июня 1996 г., Основные положения региональной политики в России (Указ от 3 июня 1996 г.).
Большой удельный вес в правотворчестве главы государства занимают президентские программы. Для их организационного обеспечения в Администрации Президента РФ было создано специальное подразделение — Центр президентских программ, статус которого определялся Указом Президента РФ от 7 апреля 1994 г. Центр, в соответствии с поручениями Президента, формировал программы, разрабатывал предложения по их корректировке, готовил рекомендации об использовании инвестиций в президентские программы, о налоговом и таможенном регулировании их реализации, проводил предварительную экспертизу всех программ, определяя значимость каждой. На сегодняшний день функции этого Центра переданы Экономическому управлению Президента РФ в связи с очередной реорганизацией Администрации главы государства.
Нужно отметить, что президентский статус присваивается как новым, так и уже действующим федеральным программам. Наличие такового, безусловно, влияет на судьбу общегосударственных программ и в первую очередь на их финансирование. Поэтому президентский статус не только присваивается, но и снимается — в зависимости от актуальности программы . Однако окончательная доработка и реализация программ возложена на Правительство РФ.
В 1996 г. был принят Федеральный закон “О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год”. Этот перечень насчитывает 35 программ, шесть из которых имеют статус президентских.
В соответствии с Законом от 13 декабря 1994 г. “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” осуществляется финансовое обеспечение президентских программ за счет федерального бюджета, средств российских и иностранных инвесторов, резервов предприятий, участвующих в реализации программ. Кроме того, могут создаваться специальные фонды. Деятельность фонда президентских программ регламентирована Указами Президента РФ от 21 ноября 1994 г. “О фонде президентских программ” и от 13 июня 1995 г. “Об обеспечении деятельности фонда президентских программ” .
По своему содержанию программы очень разнообразны. Только в 1996-97 гг. были утверждены: президентская программа “Мобильный комплекс”; федеральная целевая программа развития гражданской авиационной техники России до 2000 г.; государственная программа обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации на 1996-1997 гг.; комплексная программа мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров; программа развития газификации Центрально-Черноземного региона; федеральные целевые программы “Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации”, “Свой дом”, “Жилище”, “Российские верфи” (1996-2000 гг.), развитие газификации России на 1996-2000 гг.”, многочисленные дополнения к президентской программе “Дети России” и др.
Анализируемые программы, концепции, доктрины являются основной формой реализации конкретных полномочий Президента РФ как главы государства в различных областях государственной и социально-экономической жизни. Их необходимость и целесообразность вытекает из положений Конституции РФ и федеральных законов.
Статья 84 п. “е” Конституции РФ предусматривает издание еще одной особой разновидности актов главы государства программно-политического характера — ежегодные послания Федеральному Собранию. Вопрос о роли, статусе, правовой силе послания — один из самых сложных в конституционной теории и практике.
Этот институт закреплен в основных законах зарубежных государств. Например, Президент США “дает по необходимости конгрессу информацию о положении дел в Союзе и рекомендует к рассмотрению Конгресса такие меры, которые, по его суждению, необходимы и целесообразны”.
Конституция США наделяет Президента правом (и обязанностью) обращаться к конгрессу с посланиями, каждое из которых “содержит не только анализ той либо иной ситуации внутри — или внешнеполитического характера, но и соответствующие законодательные предложения”. Конституция Французской Республики закрепляет за президентом полномочия по обращению с посланиями к парламенту и нации о существенных угрозах государственности и о принимаемых мерах .
Сходство посланий российского Президента с зарубежными заключается в том, что они тоже не нуждаются в чьем-либо одобрении, отличие — в бóльшей политической окраске по сравнению с аналогами в США и Франции.
В послании дается оценка ключевым направлениям государственной политики во всех сферах экономической, социальной и общественной жизни, формулируются конкретные задачи органов власти и управления .
Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране. Всего было шесть посланий: в 1994 г. — “Об укреплении Российского государства”; в 1995 г. — “О действенности государственной власти в России”; в 1996 г. — “Россия, за которую мы в ответе”; в 1997г. — “Порядок во власти — порядок в стране”; в 1998г. — “Общими силами — к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)”; в 1999 г. — “Россия на рубеже эпох”.
Согласно ст. 5 Закона от 20 июня 1995 г. “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” ежегодные послания Президента РФ должны содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. В остальном, документы структурируются по усмотрению главы государства. Этим же Законом установлены требования, предъявляемые к первому посланию Президента РФ после вступления его в должность в результате всенародных выборов. В него обязательно включается концепция социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (от трех до пяти лет) с ежегодной корректировкой.
Дискуссионным считается вопрос о юридической силе посланий Президента РФ. Существует мнение, что послание — нормативный акт, по своей силе приравниваемый к закону . Противоположной точки зрения придерживается Е.В. Колесников, утверждая, что послание — это официальный документ, который “не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы”.
Ряд исследователей считает, что президентские послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функций. Они служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В то же время по отношению к федеральному Правительству их императивность очевидна.
По нашему мнению, наиболее приемлемо последнее суждение, потому что Президент РФ в сфере исполнительной власти обладает обширными полномочиями (п. “а”, “б”, “в”, “д” ст. 83 Конституции РФ), из которых вытекает его право выступать с директивными установками по отношению к Правительству. Послание 1997 г. — яркий тому пример. В нем определяются не только приоритетные задачи, но и сроки их исполнения и отчетности: “- в трехмесячный срок разработать программу сокращения бюджетного дефицита...”; “- в трехмесячный срок разработать программу жилищно-коммунального хозяйства.. .”
Федеральное Собрание — составная часть демократического механизма власти и не считаться с официальными взглядами главы государства оно не может, поэтому заявленные президентские позиции влияют на составление плана законопроектных работ парламента. Не было случая, чтобы российский парламент каким-либо образом не отреагировал на выступления Президента РФ. Оценивая, к примеру, послание 1996 г., В. Рыжков заявил: “Наша фракция в самое ближайшее время проанализирует содержание Послания, возьмет под свой контроль исполнение задач, которые касаются Государственной Думы и Правительства”.
Таким образом, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию является политико-правовым документом, обязательным для рассмотрения парламентом и исполнения федеральным Правительством.
Например, по реализации послания 1994 г. Правительство РФ приняло ряд постановлений. Воплощая в жизнь директивы послания 1997 г., председатель Правительства РФ осветил на страницах печати порядок и темпы их выполнения.
На наш взгляд, существует необходимость в специальной правовой регламентации юридической природы ежегодного послания Президента РФ (предпочтительнее в виде федерального закона), которая позволит снять неопределенность в этом вопросе.
Политическая практика зарубежных стран знает несколько видов президентских посланий. В США “Послание о состоянии Союза”, “Послание о бюджете” направляются конгрессу в начале каждой сессии, к 20 января каждого года президент обязан сделать доклад конгрессу о состоянии экономики страны. Он также может обращаться и к населению страны. В конституциях республик Армения (ст. 55 п. 1), Беларусь (ст. 83), Грузии (п. 5 ст.73), Украины (п. 2 ст. 106) закрепляется право президентов обращаться с посланиями к народам и парламентам своих государств.