Компенсация направлена на возмещение реального ущерба, расходов, причиненных субъекту, и представляет собой одну из мер государственной социальной помощи (поддержки)[26].
Субсидия - разновидность государственной социальной помощи, заключающаяся в выплате пособий в денежной или натуральной форме, предоставляемых государством за счет средств государственного или местного бюджетов, а также специальных фондов физическим лицам. Хотя в ФЗ «О государственной социальной помощи» впервые дано правовое определение такого понятия, как «субсидия» (ст.1)[27], в то же время следует остерегаться расширительного толкования норм Закона, действие которого не распространяется на правовое поле всех установленных весьма обширным действующим в нашей стране законодательством социальных пособий, субсидий, компенсаций и других всевозможных выплат. В частности, основания и порядок предоставления жилищных субсидий целиком и полностью регулирует Жилищный кодекс РФ[28]. Жилищная субсидия - это адресная мера поддержки семей, нуждающихся в помощи, со стороны государства, позволяющая им реализовать конституционное право на жилище и выполнить обязанность по его оплате. Она представляет собой способ уменьшения расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг тех граждан (семей), чей доход не позволяет делать им это самостоятельно. В этом смысле жилищные субсидии следует отнести к числу видов государственной социальной помощи[29].
Неоправданно, как представляется, устраняется из терминологии 122-го закона понятие «льготы», которое является устоявшимся и давно употребляемым в большинстве нормативно-правовых актов. Правовые льготы представляют собой юридическое средство, с помощью которого создается режим благоприятствования для удовлетворения интересов и потребностей субъектов, имеющее для последних компенсационное, стимулирующее либо гарантирующее значение. Устанавливая определенные изъятия, исключения из единых требований нормативного характера, они позволяют дифференцированно подходить к вопросам регламентации определенных групп социальных связей, учитывать их специфические особенности в каждом конкретном случае, выделив положение отдельных категорий субъектов в той или иной области общественных отношений.
Как отмечают специалисты, «в теоретическом плане «льготы», как научная категория, введена для обозначения правомерных изъятий, исключений из общего, стандартного порядка правового регулирования»[30], что позволяет четко разграничивать понятие «льготы» и смежные понятия - гарантии, меры социальной поддержки, компенсации и т.д. Неудачная замена терминов в законе является нарушением важнейшего принципа правовой политики, а точнее, научной обоснованности.
Представляется нецелесообразной и создающей опасность нарушения социальных прав концепция безальтернативного перехода от льготной системы социальной поддержки к компенсационной. Думается, что каждому гражданину следует предоставить реальную возможность выбора той формы социальной поддержки, которую он считает наиболее предпочтительной.
В законодательстве дифференциация льгот осуществляется по контингентам граждан, которым они предоставляются. Льготы в социальном обеспечении предоставляются ветеранам, инвалидам, детям, многодетным семьям, семьям, имеющим детей-инвалидов, жертвам политических репрессий, бывшим несовершеннолетним узникам фашистских концлагерей, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации др. Содержание этих льгот неоднородно по их экономической и социальной значимости.
Существенные изменения в систему льгот внес Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Многие ранее существовавшие льготы заменяются на денежные выплаты. Кроме того, закон разграничил компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере финансирования предоставляемых мер по социальной поддержке граждан.
Так, к компетенции Российской Федерации отнесены меры по социальной поддержке инвалидов и участников Великой Отечественной войны, бывших несовершеннолетних узников фашизма, ветеранов боевых действий, лиц, награжденных знаком «Житель блокадного Ленинграда», Лиц, проработавших в годы Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений и других военных объектах, членов семей умерших инвалидов и участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, всех категорий инвалидов, а также граждан, подвергшихся воздействию радиации.
Для указанных категорий граждан (по их выбору) предусматривается возможность получения ежемесячного «социального пакета», заменяющего бесплатный проезд, бесплатное обеспечение лекарственными средствами, а также санаторно-курортное лечение в размере 450 руб. Сохранены льготы по оплате коммунальных услуг, протезно-ортопедической помощи, а также по предоставлению технических средств по реабилитации.
К компетенции субъектов отнесено финансирование мер по социальной поддержке жертв политических репрессий, ветеранов труда, ветеранов военной службы, пенсионеров, тружеников тыла, пенсионеров, имеющих доход ниже прожиточного минимума. В этой связи представляется целесообразным не только установить категории льготируемых граждан и виды предоставляемых им льгот, но и разделить все льготы на федеральные и региональные.
Законодательство о социальном обеспечении предусматривает широкий спектр льгот для инвалидов, престарелых, семей, имеющих детей. К их числу относятся:
- бесплатный или льготный проезд на городском транспорте; транспорте пригородного сообщения, а также на железнодорожном, воздушном и водном, междугородном автомобильном транспорте;
- льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и топлива;
- бесплатная установка телефона;
- налоговые льготы;
- предоставление ежемесячных денежных выплат;
- первоочередное бесплатное предоставление жилья;
- льготы по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение;
- льготы по предоставлению медико-социальной помощи и обеспечению лекарственными препаратами;
- обеспечение транспортными средствами;
- льготы по протезированию и т.д.
Льготы можно классифицировать и по категориям граждан, которым они предоставляются.
1.2 Принципы и содержание реформы (монетизации) социальных льгот в социальном обеспечении России
Основные принципы реформы льготирования в Российской Федерации не связаны с принципами социального обслуживания в целом, а напротив, устанавливают принципиально новые для отечественной правовой системы положения. Эти принципы изложены в преамбуле ФЗ №122. Как отмечают специалисты, «практика принятия программных документов приносит свои результаты и является оправданной, если предполагается внесение нескольких законодательных актов, изменяющих и дополняющих отдельные нормы различных законов на протяжении длительного периода времени. В случае же реформирования финансового или социального законодательства, суть которого сконцентрирована в одном законодательном акте, более эффективным является установление целей и задач непосредственно в тексте закона»[31].
В рассматриваемом случае основные положения реформы монетизации сформулированы в Преамбуле Федерального Закона №122. Так как в нем пересекаются социальные вопросы и вопросы использования бюджетных средств, его структура содержит многочисленные разноплановые изменения в несколько законодательных актов одновременно. Данный Закон сложен и по содержанию, поскольку оформляет, как уже отмечалось, непопулярный шаг государства. Толкование этого Закона было бы практически невозможно, если бы не подробная преамбула, в которой четко определены цели законодателя и общие принципы применения Закона.
Вопрос о конституционно-правовом истолковании Федерального закона №122-ФЗ был поставлен главой города Твери и Тверской городской Думой в их совместной жалобе перед Конституционным Судом Российской Федерации. Причем вопрос касался бюджетных правоотношений, а именно совокупного объема финансирования соответствующих льгот и выплат, который согласно Федеральному закону №122-ФЗ не может быть уменьшен при изменении порядка реализации льгот и выплат после введения в действие Закона. Решения судов всех инстанций при рассмотрении возникшего спора и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 15 мая 2006 г. №5-П во многом опирались на подробную преамбулу Федерального закона №122-ФЗ[32].
В преамбуле Федерального закона №122-ФЗ содержатся несколько принципов, которые предлагают общие ориентиры правового регулирования реформ и инициатив в финансовой и социальной сферах. Эти принципы до принятия Закона о монетизации льгот уже были сформулированы в судебной практике, в частности в практике Конституционного Суда РФ. ФЗ №122-ФЗ являет собой новый позитивный опыт, когда принципы, выработанные практикой, получили полноценное воплощение в преамбуле Закона.