Преамбула Федерального закона N 122-ФЗ устанавливает, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны:
- при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств. В частности, как указал в упомянутом Постановлении от 15 мая 2006 г. №5-П Конституционный Суд РФ, положения статьи 153 данного Федерального закона, предопределяющие развитие законодательства в сфере социальной защиты и государственной поддержки, а также содержание соответствующих правовых норм, конкретизируют приведенные положения преамбулы. По смыслу данной статьи, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. Это означает, что тем самым пролонгируются федеральные гарантии общедоступности дошкольного образования, которые содержались в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-1[33]. Таким образом, в силу положения абзаца второго части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ сохраняется обязанность органов местного самоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией и действовавшие по состоянию на 31 декабря 2004 года. Этим, однако, не исключается право федерального законодателя - в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2; статья 71, пункт "в") и с учетом настоящего Постановления - предусмотреть в дальнейшем иные формы и способы реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования;
- реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;
- предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений. Такая проблема возникла применительно к оплате труда специалистов села. «Это, в частности, было закреплено Законом РСФСР от 21 декабря 1990 года N 438-1 "О социальном развитии села". Статья 22 указанного Закона гласила: "Установить специалистам социально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, народного образования, санитарной и ветеринарной служб, физкультуры и спорта, работающим на селе, повышенные на 25 процентов оклады и тарифные ставки по сравнению со ставками специалистов, занимающихся этими видами деятельности в городских условиях"… Однако согласно ст. 156 закона N 122-ФЗ с 1 января 2005 года Закон РСФСР от 21 декабря 1990 года N 438-1 "О социальном развитии села" признан утратившим силу… Означает ли это, что специалисты, работающие на селе, лишены права на повышение окладов (ставок)?»[34]. Несмотря на то, что Ф.Н. Кадыров не находит правового решения этой проблемы, тем не менее представляется, что в целях адаптации условия действующих трудовых договоров со специалистами села не могут быть изменены работодателями в одностороннем порядке. Иначе говоря, в данном случае вопрос должен решаться через трудовое, а не социальное законодательство, но на принципах, установленных последним.
Такого рода принципы актуальны для правового обеспечения особенно любых значимых шагов государства в сфере финансовых реформ, в том числе при реализации приоритетных национальных проектов. Названные выше ориентиры могут послужить гарантией адекватного воплощения инициатив Президента и Правительства Российской Федерации в жизнь.
Юридическое содержание реформы монетизации льгот сводится, по существу, к следующим положениям.
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (далее - 122-й закон) существенно модернизировал действовавшую долгое время систему правовых льгот. Замена натуральных преимуществ денежными компенсациями - самое болезненное социальное новаторство с точки зрения общественной реакции, на которое решилось Правительство РФ за последний период.
Многие специалисты отмечают системные недостатки 122-го закона, практика реализации положений которого вызвала столь негативную оценку населения в процессе адаптации людей к подобным нововведениям[35]. «Исполнение знаменитого закона о льготных выплатах, - отмечается в прессе, - подобно движению не до конца собранного локомотива, на который прямо на ходу устанавливаются недостающие детали и механизмы. И на каждом перегоне выявляются новые проблемы»[36]. Ошибки при проведении в подобном русле социальной реформы дорого обходятся власти, но еще дороже обществу. Поспешно и непродуманно начав модернизацию системы социальных льгот, власть, по сути, создала опасный прецедент. В итоге актуальная идея «монетизации» натуральных преимуществ была серьезно дискредитирована с самого начала.
Практика реализации 122-го закона со всей очевидностью продемонстрировала отсутствие на современном этапе в Российской Федерации научно обоснованной Концепции льготно-правовой политики, в рамках которой были бы определены первостепенные задачи (приоритеты), обозначены стратегические цели, этапы, временные рамки модернизации «льготного» юридического инструментария, адекватные тактические приемы и средства[37]. На подобный факт обращается внимание в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 апреля 2005 г. "О предварительных итогах реализации в 1 квартале 2005 года Федерального закона от 22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[38], в Докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 год[39], в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ[40].
Нарушаются временные сроки обсуждения, рассмотрения и принятия законов, устанавливающих правовые преимущества. Как отмечается в докладе "О состоянии законодательства в Российской Федерации", подготовленном в соответствии с решением Совета Федерации Федерального Собрания РФ, существенным фактором, негативно влияющим на качество законодательства, является доминирование политической целесообразности скорейшего принятия законов над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур. Так, сложнейший 122-й закон был рассмотрен на всех стадиях законодательного процесса менее чем за три месяца. Допущенные ошибки при разработке, принятии и вступлении в силу данного нормативно-правового акта в значительной степени снизили его позитивную направленность, спровоцировали негативные социально-политические и экономические последствия. Совокупные издержки, связанные с неэффективностью законотворческого процесса, в том числе касающегося сферы "льготного" регулирования, составляют порядка трех млрд руб. Финансово-экономические обоснования "льготных" законов, по мнению многих экспертов, не выдерживают критики[41].
В целях оптимизации процесса реализации 122-го закона необходимо, как представляется, осуществить следующие меры:
1. Установить равнозначные компенсации для федеральных и региональных льготников, нормативно закрепить критерии и основания, по которым происходит подобное подразделение "основных потребителей" преимуществ. Меры социальной поддержки должны предоставляться не только в зависимости от места проживания, но и от фактической нуждаемости субъектов в "льготном" обеспечении. При этом под нуждаемостью (принципом нуждаемости) понимается уровень дохода одиноко проживающего гражданина или среднедушевого дохода семьи, не превышающий величины прожиточного минимума[42]. Очевидно, что такая нуждаемость должна определяться исходя из принципа «потребительской корзины» для каждой категории населения. В этом смысле высоко следует оценить ряд региональных законов[43], определяющих предельно гибкие потребительские корзины для различных социально-правовых статусов.
2. Обозначить критерии, исходя из которых определяется размер, уровень предоставляемых денежных или натуральных льгот. В ряде случаев количество социальных гарантий значительно различается у практически одинаковых групп субъектов (например, поддержка реабилитированных лиц и членов их семей осуществляется в значительно большем объеме, нежели у лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий). Установлены и разные условия предоставления социального проездного билета гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, и гражданам, меры социальной поддержки которых отнесены к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, что вызывает социальную напряженность в обществе.