По предметам совместного ведения издаются федеральные нормативно-правовые акты и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, единство системы налоговых органов берет свое начало в основном законе Российской Федерации.
Централизация налоговых органов обусловлена закреплением обязанности строго подчинения территориальных налоговых органов всех уровней главному органу федерального уровня - Федеральной налоговой службе. Каждый налоговый орган, независимо от уровня, находится в непосредственном подчинении ФНС России и ей подконтролен. В соответствии со статьей 9 Закона РФ "О налоговых органах"[5] вышестоящим налоговым органам предоставляется право отменять решения нижестоящих налоговых органов в случае их несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам. В этом заключается сущность централизации.
Итак, мы рассмотрели характерные признаки системы, которые отражают ее сущность и принцип построения. Далее необходимо рассмотреть структуру системы и ее элементов. Как было указано выше, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 года N 506[6] главным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, является Федеральная налоговая служба (ФНС России). Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
Федеральную налоговую службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов Российской Федерации. Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Таковыми в нисходящем по вертикали порядке построения являются:
- Управление Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации;
- Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по федеральному округу;
- Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по централизованной обработке данных, Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по крупнейшим налогоплательщикам;
- Федеральная налоговая служба межрайонного уровня и инспекция Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления.
Данная структура системы определена приказом Министерства финансов Российской Федерации от 9 августа 2005 г. N 101н "Об утверждении положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы"[7]. В документе досконально расписаны права и обязанности всех перечисленных инспекций, а также управлений по субъектам РФ.
Каждый орган системы налоговых органов находится в непосредственном подчинении ФНС России и ей подконтролен, за исключением Федеральной налоговой службы межрайонного уровня и инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления, который находится в непосредственном подчинении Управления ФНС России по субъекту Российской Федерации и подконтрольна сразу двум вышестоящим органам: ФНС России и Управлению.
К компетенции рядовых инспекций Минфин относит непосредственный контроль за соблюдением налогового законодательства и уплатой налогов, объемами производства и реализации этилового спирта, валютными операциями, полнотой учета полученных доходов, учет налогоплательщиков на подведомственной территории, регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Помимо этого инспекции на местах регистрируют договоры коммерческой концессии, ведут оперативно-бухгалтерский учет по каждому налогоплательщику и виду платежа, проводят налоговые проверки и занимаются взысканием недоимки, пеней, а также налоговых санкций.
На Управления Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации согласно Приказа возложены обязанности контролировать соблюдение законодательства о налогах и сборах, полноту уплаты налогов, производство и оборот этилового спирта, алкогольной и табачной продукции, а также валютного законодательства.[8] К их компетенции отнесена выдача лицензий на закупку, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции. Кроме того, управления будут регистрировать юридических лиц и предпринимателей, контролировать правильность применения контрольно-кассовой техники, представлять государство в делах о банкротстве. В их задачи входит также и бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах. Помимо этого УФНС обязаны вести прием налогоплательщиков и отвечать на каждый поступивший запрос.
В структуру налоговой службы входят две специальные межрегиональные инспекции: по крупнейшим налогоплательщикам и по централизованной обработке данных.
Межрегиональная инспекция по крупнейшим налогоплательщикам призвана вести учет крупнейших налогоплательщиков, оперативно-бухгалтерский учет сумм налогов, подлежащих уплате ими и фактически поступивших в бюджет.
В ее функции, как и прежде, входят полный налоговый контроль за крупнейшими налогоплательщиками, их налоговое администрирование, возврат и зачет налогов, предоставление отсрочки и т.д.
Межрегиональная инспекция по централизованной обработке данных должна осуществлять автоматизированный контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, ведение федеральных информационных ресурсов и информационное обслуживание ФНС России. Эта инспекция отвечает за прием и входной контроль данных налоговой, бухгалтерской отчетности, получаемой от налоговых органов и налогоплательщиков, проводит их автоматизированную обработку. Соответственно, к ее компетенции отнесено ведение ЕГРЮЛ, ЕГРИП, ЕГРН, реестров лицензий, разрешений, свидетельств, архивное хранение ресурсов на основе электронных хранилищ данных и бумажных носителей. На основании имеющихся данных инспекция должна осуществлять автоматизированный отбор налогоплательщиков для проведения проверок.
Межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по федеральному округу не ведет налогового администрирования налогоплательщиков. Его сфера - координация и контроль деятельности территориальных налоговых органов и межведомственная координация в определенных предметных областях, обеспечение защиты сведений, составляющих государственную и налоговую тайну.
Так, она принимает участие по согласованию с ФНС России в проверках, организуемых полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе, организует взаимодействие ФНС России с полномочным представителем Президента Российской Федерации в соответствующем федеральном округе по вопросам, отнесенным к ее компетенции, и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа, организует и проводит проверки территориальных органов ФНС России и организаций, находящихся в ведении ФНС России, в соответствующем федеральном округе, в том числе по вопросам исполнения сметы доходов и расходов и осуществления финансово-хозяйственной деятельности, проводит выездные (повторные выездные) налоговые проверки, назначаемые ФНС России, проводит анализ схем уклонения от налогообложения, подготовку предложений по выявлению, пресечению и предупреждению данных схем, выполняет ряд других полномочий.
Как мы видим, этому налоговому органу предоставлено право на проведение так называемых контрольных проверок, когда региональное управление повторно проверяет налогоплательщика, оценивая работу нижестоящей инспекции. Безусловно, что штрафовать налогоплательщика за нарушения, обнаруженные в ходе таких мероприятий, недопустимо, однако, по мнению налогового законодателя, легальным результатом таких мероприятий может стать доначисление недоимки и пеней. Как справедливо указывает О.В. Борисова, такие действия налогового органа неконституционны, нарушают целый спектр прав налогоплательщиков, гарантированных Конституцией РФ. По ее мнению, с которым мы соглашаемся, в перспективе этот вопрос может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Существование в современном законодательстве о налогах и сборах подобных тривиальных норм свидетельствует о необходимости построения ясной схемы налогового процесса в русле соответствия принципам конституционализма[9]
В соответствии с п. 3 статьи № 30 НК РФ налоговые органы обязаны действовать в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Это не что иное, как закрепление общеправового принципа законности в отрасли налогового права. Законность представляет собой достаточно абстрактную и многоплановую юридическую категорию. В правоведении под законностью понимают и общеправовой принцип, и признак общеобязательности права, и метод государственного управления, и особый режим общественной жизни, и результат правового регулирования, а также многое другое[10]
В работах по общей теории права под законностью понимается принцип права, выражающий демократический режим жизни общества и состоящий в требованиях строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами правового общения и основанных на них подзаконных актов, полного и реального осуществления субъективных прав, надлежащего, обоснованного и эффективного применения права при исключении малейшего произвола в деятельности государственных органов и должностных лиц[11]