До 1993 г. все служащие государственных организации в законодательстве, на практике и в науке признавались государственными служащими. Иными словами, существовало широкое понимание государственной службы. Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь необходимо различать должность в государственной организации и ее разновидность - государственную должность т.е. должность в органе государственной власти.
Государственные должности подразделяются на[4]:
1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов РФ) для непосредственного выполнения полномочий государственных органов (президент, председатель правительства, руководители органов законодательной и исполнительной властей, депутаты, министры, судьи и др.). Это государственные должности категории "А",их можно назвать политико-судебными;
2) должности, учреждаемые в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочия лиц, замещающих должности категорий "А". Это государственные должности категории "Б", их можно назвать патронатными;
3) должности, устанавливаемые государственными органами для исполнения и обеспечения собственных полномочий - это государственные должности категории "В" (административные).
Действующее законодательство закрепило еще один формальный признак государственной должности: она должна быть включена в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Он состоит из перечня политических должностей (категории "А") и государственных должностей государственной службы. В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации включаются должности патронатные и административные (категории "Б" и "В"), классифицированные по группам. Этот реестр утверждается Президентом Российской Федерации.
1.2. Государственный служащий и государственная служба
В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы» содержится определение: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».
Значит:
1) Государственным служащим может быть только гражданин РФ. Исключения из этого правила устанавливаются специальными нормами.
2) Государственный служащий занимает государственную должность и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности: реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.
3) За свою службу он регулярно получает денежное вознаграждение не менее заранее определенного размера.
4) Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, т.е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогоплательщиков.
Под государственной службой в законе понимается профессиональная деятельность лиц (замещающих государственные должности категорий "Б" и "В") по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще ч обладая всеми ее признаками, государственная служба имеет ряд специфических признаков, определяющих ее качественное своеобразие.
Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патерналистские и административные (категории "Б" и "В") государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов государственной службы я при этом значительно сужает их круг.
Деятельность служащих государственных предприятий, учреждений, даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фонда, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т.п., теперь официально не считается государственной службой. Более того, не считает закон государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политико-судебные государственные должности (категории "А").
По правовому положению служащих государственная служба подразделяется на гражданскую и милитаризованную. О последней в Законе "Об основах государственной службы" ничего не сказано. Но вряд ли стоит сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части находятся на государственной службе. Фактически названный Закон является Законом об основах гражданской государственной службы и, конечно, жаль, что об этом прямо в Законе на сказано. Но очевидно и то, что отсутствие в законе четкого положения о том, что он регламентирует гражданскую службу и не распространяется на милитаризованную. не прекратило существования последней.
Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, осуществление государственных функций. Важно отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а, следовательно, с осуществлением исполнительной власти.
«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. На службе у государства находятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований»[5].
В-третьих, государственная служба содержится за счет бюджетного финансирования.
Задачи, стоящие перед государством, соответственно полномочия государственных органов выполняют государственные служащие. В своей работе они используют технические средства, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросовестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое существенное значение для страны имеет государственная служба, а, следовательно, правильное определение целей и направлений труда служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимулирование добросовестной работы и т.д. Некоторые ученые за рубежом утверждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что там, где надлежащим образом не организован труд служащих, государство испытывает серьезные трудности.
К сожалению, засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом России. И хотя государственный аппарат в федеральных органах власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регионах примерно на треть. Бывший Президент РФ Б.И. Ельцин отметил: «...В поры управления глубоко проникла несогласованность действий различных подразделений аппарата, продолжается принятие решений без учета их последствий. В новой России мы во многом продолжаем руководить и управлять по-старому»[6].
Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается во всех сферах жизнедеятельности государства - в экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия нынче подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, ответственности чиновничества зависит судьба не только отдельных россиян, но и общее будущее. Государственная служба - важнейший инструмент государства. На всем пространстве России она должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, укомплектована квалифицированными специалистами, способными глубоко анализировать происходящие процессы, видеть далеко вперед, организовывать и проводить в жизнь принятые решения.
1.3. Правовой институт государственной службы
Правовой институт состоит из норм административного права. Он связан с Конституцией, с рядом финансово-правовых правил, с уголовным, а особенно тесно – с трудовым правом.
Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. Например, работники агропромышленного комплекса часто обращаются к гражданскому, земельному праву, следователи МВД – к уголовному и уголовно-процессуальному, работники органов образования – к семейному. А институт государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государственных служащих.
При советской власти так и не был принят закон о государственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Существовали Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях, Единая номенклатура должностей служащих (утв. Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утв. ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, – а таких лиц было более 20 млн., – не имели права обжаловать в суд свое увольнение).