В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объединением вузов по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет документов об открытии новой специальности 07.18 (в настоящее время 0610) «Государственное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Миннауки России включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля.
Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессиональное политическое образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «государственного» и «политического» языка на язык гражданский. Именно поэтому государственное администрирование признано всем цивилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родившейся на пересечении политической теории и практики.
В отличие от «идеальной модели» бюрократии по Веберу, современная модель административно-государственной деятельности включает очень сложные характеристики. Постараемся выделить самые главные из них:
– применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);
– прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;
– анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;
– организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;
– прогнозирование развития социально-политических, социально-экономических и организационных процессов в объектах управления, проектирование программ нововведений и осуществление этих программ;
– применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.
Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по Веберу не заканчиваются.
Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели Вебера. В системе государственной администрации, как и в любой другой организации, импровизация, отступление от формы и стремление «пустить пыль в глаза» при принятии решений являются обычными вещами. Государственные служащие обладают психологией и редко действуют в стерильных условиях, которые подразумеваются у Вебера.
Далее, бюрократия, по Веберу, служит высокостратифицированному авторитарному обществу, – такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюрократу. Демократические страны Европы и Америки в конце XX столетия – это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граждане, и законодатели, не смущаясь критикуют государственную администрацию или призывают создавать комиссии по расследованию, для объяснения действий высокопоставленных государственных служащих.
Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в парламенте. Они не поступают – да и в действительности не могут поступать – толькона основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по административно-государственной деятельности считают, что административно-государственное управление должно характеризоваться новым подходом. Принципиальное значение приобретает более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению. Для того, чтобы административно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.
Помимо этого, структура государственных служб к концу XX века претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х важное значение стало придаваться политической деятельности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.
В конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Сегодня служащие государственной администрации должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от президента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть на основе такого детального знания своей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров. Частое совпадение административных и политических функций является, следовательно, результатом требований современного государственного управления, а не желанием власти профессиональных государственных служащих.
Профессор Йельского университета Д. Йейтс считает, что в наши дни при господстве «бюрократической демократии» в развитых странах мира уже нельзя говорить о действительном разделении властей. Бюрократия приобрела, по его мнению, законодательные функции, поскольку она является решающей силой при выдвижении законодательных предложений. Бюрократия играет также рель судебной власти, особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и свои исполнительные функции в сфере реализации государственной политики[8].
Американские политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс считают, что можно выделить шесть основных направлений деятельности «государственного администрирования»: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство.П. Вулл, автор книги «Американская бюрократия», полагает, что правительственная бюрократия на любом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, разумеется, есть бюро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций).
Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в жизнь законов, которые приняты законодательством, и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это есть, собственно, администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам с тем, чтобы оплатить стоимость разнообразных программ благосостояния. Департамент здравоохранения и медицинской помощи осуществляет эту политику, решая сколько денег предназначается каждому штату и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы для предназначаемых целей.
Британия проводит политику свободного медицинского обеспечения граждан. Ее служба Национального здравоохранения осуществляет эту политику, контролируя медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и так далее. В России Министерство здравоохранения следит за распределением средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуществляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения.
Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выполняет политические решения, она также разрабатывает и принципы управления. Наряду со своими административными обязанностями, департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убеждению общественности в выгодах относительно цели какой-либо программы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах как пожарная профилактика, безопасность движения и охрана природных богатств.
В Великобритании исполнительные власти и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов, и высокие административно-должностные лица помогают разрабатывать предлагаемые законопроекты, так же, как помогают своим министрам отвечать на запросы членов парламента. Поскольку Британия (подобно Франции) обладает частично национализированной экономикой, такие основные отрасли как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии управляются правительственно-контролируемыми корпорациями, которые выполняют политические решения (обычно сохраняемые за частным сектором в Соединенных Штатах).
Что касается второй функции правительственной бюрократии – обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специфических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не задумываемся о его службе, тем не менее, это является жизненно важным для фермеров или рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в области контроля за вредителями, землеустройства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании население. В Британии и России здравоохранение в основном обеспечивается правительством. В Швеции и Западной Германии правительство оказывает расширенную помощь в трудоустройстве. В России правительство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто может и желает учиться.