Столь же маловероятно и направление частных инвестиций в депрессивные регионы: спад экономики в них формирует плохие ожидания прибылей. Отсюда ясна необходимость государственного регулирования регионального развития. Более типично сейчас обозначение государственного регулирования территориального развития как проведение региональной политики государства.
Региональная политика государства в широком смысле слова - это правовая, экономическая и социальная деятельность центральных и региональных властей по оптимизации взаимодействия Федерации и регионов для обеспечения устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного развития регионов.
С учетом того, что наше государство многоуровневое, регулирующие воздействия могут быть также многоуровневыми и осуществляться:
· федеральным центром;
· органами субъектов Федерации;
· местными органами.
В силу того что Конституция РФ закрепила самостоятельность местного самоуправления, государственное регулирование и государственную региональную политику следует рассматривать в федеральном и субфедеральном уровнях. Остановимся первоначально на федеральном уровне региональной политики, или, иначе говоря региональной политике Центра.
Федеральная региональная политика представляет собой систему намерений и действий, позволяющих реализовать общенациональные интересы в отношении регионов.
Проведение федеральной региональной политики необходимо осуществлять с учетом того, что регионы - не только объекты, но и реальные субъекты реформ, имеющие специфические региональные интересы, далеко не всегда тождественные общегосударственным. В отличие от последних, региональные интересы, которые в нормальных условиях, прежде всего, ориентированы на стабильное воспроизводство и приумножение социального (в том числе национально-этнического), природноресурсного и экологического, демографического, хозяйственного потенциала региона.
Поскольку поддержка конкретного субъекта Федерации, с одной стороны, полезна для всей Федерации, а, с другой, она идет, по крайней мере частично, за счет прочих субъектов Федерации, федеральная региональная политика должна быть результатом решений всей Федерации, всех ее субъектов, а не одного лишь Центра.
В Правительственных Программах 90-х годов региональная политика занимает довольно значительное место. Проследим эволюцию их регионального аспекта.
Раздел «Региональный аспект реформы» содержался уже в «Программе углубления экономических реформ» (1992-1995 гг.). В ней указывалось, что региональная политика призвана ослабить внутренние социальные напряжения, сохранить целостность и единство страны. В экономической сфере ставилась цель рационального использования многообразия экономических возможностей регионов, объективных преимуществ территориального разделения труда и экономической кооперации регионов.
Кроме традиционных стратегических задач, таких как:
· реконструкция экономики старопромышленных районов,
· преодоление депрессивного характера АПК Нечерноземья, Южного Урала, Сибири и Дальнего Востока;
· создание условий для возрождения малочисленных народов;
· развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем и т.п. были сформулированы новые задачи региональной политики:
· переспециализация новых приграничных районов, создание здесь новых рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры;
· стимулирование развития экспортных зон, формирование свободных экономических зон, технополисов и региональных центров внедрения достижений отечественной и мировой науки;
· осуществление региональных программ создания новых экономических форм, адаптированных к местным условиям (приватизация, аграрная реформа, рыночная инфраструктура и т.д.).
В Программе предусматривался перенос центра тяжести с административных регуляторов на экономические. В качестве форм прямого участия предусматривались:
1) региональные программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных средств;
2) осуществление особо важных структурообразующих инвестиционных проектов;
3) размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд.
Однако преобладающей формой государственного экономического регулирования территориального развития должно было стать финансовое, денежно-кредитное, налоговое регулирование. В примерный перечень экономических регуляторов были включены:
· создание специального фонда регионального развития (его источником предполагалась дифференциальная рента, частично изымаемая у предприятий и регионов, использующих благоприятные природные и географические факторы, эффект прежних государственных инвестиций);
· стимулирование привлечения частных отечественных и иностранных инвестиций в регионы за счет налоговых льгот, льготных кредитов и т.п.;
· введение ускоренной амортизации для предприятий, расположенных в регионах со сложными условиями и т.д.
Для осуществления региональной политики, согласованной на всех уровнях, Программа предусматривала разработку Комплексного прогноза развития и размещения производительных сил Российской Федерации на период до 2000 года.
Программа создавалась в ситуации, когда угроза дезинтеграции России была весьма реальной, а правовые нормы общероссийского рынка еще отсутствовали. Поэтому задачей-минимумом ставились:
· сохранение внутреннего рынка, общей денежно-кредитной системы, единства ключевых инфраструктурных сетей.
· недопущение введения регионами явочным порядком одноканальной системы налогообложения,
· недопущение полной децентрализации экономического механизма природопользования,
· содействие снятию ограничений межрегионального движения товаров и услуг, капиталов и труда,
· недопущение отказа от поставок продукции другим регионам и иных подобных шагов.
Программа поддержала инициативу «снизу» по созданию региональных и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, по разработке и осуществлению совместных программ по возрождению малых городов. заповедных зон и т.п.
Программа «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 годах» (1995 г.) включала раздел «Региональная экономическая политика»
В программе отмечалось, что общий спад производства, галопирующая инфляция, кризис неплатежей и др. негативные макроэкономические факторы оказывают решающее влияние на ухудшение социально-экономического положения регионов. Вместе с тем, кризисные явления имели значительные региональные особенности.
Наибольший спад был характерен для трех групп регионов.
· с высокой концентрацией отраслей с сокращающимся спросом (особенно оборонной промышленности и тяжелого машиностроения),
· не выдержавших конкуренцию внешнего рынка («текстильные» регионы),
· удаленных от основных поставщиков и потребителей (Крайний Север и Дальний Восток).
Продолжала усиливаться территориальная дезинтеграция.
Из экономического кризиса первыми начали выходить крупные городские агломерации - центры банковского и торгового капитала, регионы с развивающейся рыночной инфраструктурой межрегионального значения, регионы, экспортирующие продукцию с высокой валютной эффективностью.
В Программе региональная экономическая политика характеризуется как «часть общей региональной политики, создающая экономические основы целостности Российского государства, всех жизненно важных направлений развития российского общества»[45].
В Программе были определены долговременные цели региональной экономической политики центра:
1) повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России;
2) укрепление экономического единства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;
Документ содержал конкретизацию этих стратегических целей региональной политики, подробный список проблем, выделенных в качестве приоритетных на ближайшие годы.
Программа содержала положения о необходимости государственного регулирования регионального развития на основе экономических методов: через бюджетно-финансовые рычаги, государственное финансирование федеральных программ регионального развития, размещение федеральных заказов.
Приоритетным направлением региональной политики была выделена поддержка проблемных регионов, в качестве которых были определены:
- отстающие в экономическом отношении, имеющие низкий уровень среднедушевых доходов населения, слабо развитую производственную базу и недостаточный налоговый потенциал;
- депрессивные регионы, обладающие достаточным экономическим потенциалом, но испытывающие непреодолимый в среднесрочной перспективе спад производства, связанный с перестройкой структуры национальной экономики;
- кризисные регионы, в которых проблемы экономического, социально-политического и экоприродного порядка оказались крайне острыми вследствие чрезвычайных обстоятельств;