Часть вторая ст. 78 вводит новый правовой инструмент регулирования в системе исполнительной власти – соглашения между федеральными органами и органами и органами субъектов федерации. Подобное представляет собой одну из форм реального федерализма, отражает стремление полнее учесть своеобразие природных, демографических, этнических и экономически условий субъектов Российской Федерации. Данные соглашения не замещают традиционные способы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральных законов и иных правовых актов и дополняют их.
Названные соглашения не должны противоречить конституциям и уставам субъектов федерации, а также договорам, заключенным в порядке ч.3 ст.11 Конституции РФ, о разграничении предметов ведения и полномочий, неотъемлемой частью которых данные соглашения являются.
Конституция РФ придает принципиальное значение договорной форме распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Заключенные в последнее время в рамках ст. 78 Конституции РФ подтверждают асимметричный характер российского федерализма, разнообразие двухсторонних отношений между субъектами федерации и федеральными органами исполнительной власти. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключенных таким образом договоров уменьшается для федерации и соответственно возрастает для ее субъектов. Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат федерации, субъект приобретает не только право регулировать ту или иную сферу государственной, общественной или экономической жизни, но и возлагает на себя обязанность или ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные органы исполнительной власти, как сторона договора, сохраняют за собой возможность контролировать, как реализуются делегированные им и субъекту полномочия. Наличие конституционно-договорных отношений с отдельными субъектами федерации позволяет полнее учитывать те или иные особенности субъекта, интересы проживающих в нем народов. Однако этот процесс должен строго протекать в рамках Конституции РФ.
Федеративный договор поставил условием принятия федерального закона по вопросам совместного ведения обязательный учет мнения субъектов РФ, для чего соответствующий проект должен предварительно направляться им для обсуждения. Кроме того, общее положение о недопустимости противоречий принятых субъектами законов и иных правовых актов федеральным законам по предметам исключительной или совместной компетенции федерации сочетается с новым конституционным правилом о юридической силе нормативных правовых актов субъектов РФ в случае, если федеральный закон противоречит им по вопросам, не отнесенным к ведению федерации или совместному ее ведению с субъектами. Если к этому добавить, что в Конституции не предусмотрено право федеральных органов на отмену каких-либо актов субъектов федерации, принятых ими по предметам своей компетенции, то станет ясно, что круг властных законодательных полномочий субъектов в достаточной степени защищен юридическими гарантиями.
Труднейшей проблемой федеративного устройства является разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации. Трудности связаны с тем, что субъекты федерации порой признают себя суверенными государствами или государственными образованиями с ограниченным суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию.
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делится этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это – объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.
Исключительные полномочия федеральных органов государственной власти затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общественные интересы многонационального населения страны.
Мировая практика выработала форму решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключительной компетенции федеральных органов власти, б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации. Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций. Российская Федерация следует по этому испытанному пути: ст. 71 Конституции Российской Федерации содержит перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции Российской Федерации, ст. 72 – перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в ст. 73 закреплена (без перечня вопросов) вся остаточная (т.е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов федерации, а согласно п.2 ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектами возможно только на основе Конституции, федеративного договора и иных договоров по этим вопросам. Это положение включено в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституция РФ), оно призвано воспрепятствовать решению проблемы разграничения в неправовых формах или хотя бы путем принятия законов, а так же постановлений исполнительной власти. Здесь самый чувствительный нерв федерализма и одновременно залог стабильности власти на всей территории федерации.
1. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ
1.1 Конституция РФ принятая на всенародном референдуме 12.12.1993
1.2 Декларация о государственном суверенитете РСФСР: принята I съездом народных депутатов РСФСР 12.06.1990г.
1.3 ФКЗ «О правительстве РФ» от 17.12.1997г.
1.4 Гражданский кодекс РФ от 21.10.1994г.
1.5 ФЗ «О федеральном железнодорожном транспорте» от 20.07.1995г.
1.6 Закон РФ «О государственной границе РФ» от 01.04.1993г.
1.7 ПОЛОЖЕНИЕ «О порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» от 12 марта 1996 года
1.8 Указ Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17.08.1999г.
1.9 Устав Краснодарского края в ред. ЗКК от 18.07.1997г.
2. ИССЛЕДОВАНИЯ
2.1 Азаркин Н. Какое государственное устройство к лицу России?, Российская Федерация., 1998г. №21.
2.2 Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации., М., 1996г.
2.3 Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеральных отношений., Государство и право, 1998г. №3.
2.4 Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Конституционное право Российской Федерации., М., 1995г.
2.5 Комаров С.А., Основы государства и права., М., 1998г.
2.6 Комментарий к Конституции Российской Федерации./под ред. Кудрявцева Ю.В., М., 1996г.
2.7 Сахаров А.Н., История России ХХ век., М.,1997г.
2.8 Хропанюк В.Н., Теория государства и права., М., 1998г.
2.9 Чиркин Б.Е., Модели современного федерализма: сравнительный анализ., Государство и право, 1994г., №8-9.
2.10Чистяков О.И., История отечественного государства и права., М.,1997г.
Принята на всероссийском референдуме 12.12.1993г.
(Извлечения)
Статья 71
В ведении Российской Федерации находятся:
а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и
федеральных законов, контроль за их соблюдением;
б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав
национальных меньшинств;
г) установление системы федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти, порядка их организации и
деятельности; формирование федеральных органов государственной
власти;
д) федеральная государственная собственность и управление ею;
е) установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области государственного, экономического,