Сказанное может показаться неожиданным. Однако отличие объектов общественных наук от объектов наук естественных как раз и состоит в том, что в общественных явлениях нельзя четко и однозначно провести разграничительную линию между двумя взаимодействующими явлениями, отношениями и т. п.[5,100] Причем можно констатировать, что с развитием и усложнением общества подобные взаимоналожения увеличиваются и расширяются, охватывая все новые и новые сферы.
Несмотря на то, что местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государственной власти в современных условиях не вполне корректно. Однако именно это, методологически недостаточно корректное, положение лежит сегодня в основе реформирования местного самоуправления в России. И именно в нем — причина многих, если не всех неудач в предпринимаемых (даже внешне вполне взвешенных и продуманных) практических шагов.
Идея о необходимости переосмысления сущности взаимоотношений местного самоуправления и системы органов государственной власти не нова. Ее критикуют с различных позиций. Так, нередко в выступлениях руководителей ряда субъектов Федерации звучат призывы к восстановлению прежней, советской формы организации «местного самоуправления». Причем, как правило, необходимость подобного возврата мотивируется тем, что в современных условиях некоторые территориальные уровни, в частности административные районы и города, не готовы перейти к самостоятельной организации своей жизнедеятельности.
Однако с подобными утверждениями трудно согласиться. Дело не в кризисном и переходном характере российской экономики и общества в целом. Дело в том, что местное самоуправление даже в демократическом обществе (а может быть, и именно в нем) должно занимать адекватное ему место и выполнять соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства (в т. ч. и федеративного). И если признать, что единая исполнительная вертикаль является одним из атрибутов системы органов государственной власти, а именно ее исполнительной ветви (а с подобным утверждением трудно не согласиться), то тезис, будто местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, при всей своей привлекательности становится достаточно противоречивым. Да, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти — в том смысле, что государство не может указывать органам местного самоуправления, что они должны делать на своей территории. Но законом РФ о местном самоуправлении за ним закреплен определенный объем предметов ведения и компетенции, за реализацию которых оно (и соответствующие органы) несет ответственность не только перед своим населением, но и, что особенно важно, перед обществом и, следовательно, государством.Таким образом, конституционное положение об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти не только теоретически не бесспорно, но и вступает в противоречие с другими положениями российской Конституции. Ведь закрепление за местным самоуправлением определенного набора функций означает не только то, что в эти сферы недопустимо вмешательство государства (хотя и это важно, особенно учитывая советский опыт его развития), но и то, что местное самоуправление «обязано» выполнять соответствующие функции, а значит, оно, точнее, его органы должны быть включены в единую исполнительную вертикаль. Именно этим — необходимостью включения в названную вертикаль — местное самоуправление отличается от общественного территориального самоуправления, формирование и функционирование которого является «делом воли и желания» проживающего на той или иной территории населения.И если сказанное верно, то, видимо, следует признать, что антиконституционные попытки подмены в некоторых субъектах Федерации органов местного самоуправления местными органами государственной власти и управления, так же как и назначения глав местной администрации главами исполнительной власти (президентами) субъектов Российской Федерации,— отнюдь не всегда лишь результат автаркических устремлений и желания восстановить административно-командную систему в рамках отдельных регионов.Итак, предпосылка решения многих проблем, стоящих сегодня перед местным самоуправлением, видится в пересмотре вопроса о его месте в системе органов государственной власти. Речь должна идти не об отделении первого от второй, а о наделении местного самоуправления (как, впрочем, и других уровней территориального управления) полной, а главное, реальной самостоятельностью в рамках закрепленных за ним компетенции. Именно подобный подход позволит рассматриваемому институту занять адекватное место в системе современного гражданского общества.
2.2.Местное самоуправление в единой исполнительной вертикали
Проблема формирования системы местного самоуправления, помимо своей чисто демократической направленности, должна быть связана и с задачей восстановления управляемости всего социально-экономического пространства России, что немыслимо без укрепления единой исполнительной вертикали.
Однако (как уже отмечалось) реализация тезиса об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти привела к тому, что проблема фактически перестала быть предметом как теоретического анализа, так и нормотворчества. А это, в свою очередь, способствовало усилению дезорганизации социально-экономического пространства в целом, на что сегодня постоянно обращают внимание руководители страны и регионов. Единая исполнительная вертикаль — атрибут любого стабильно развивающегося государства, будь то государство унитарное или федеративное. Если в отношении вертикали законодательной федеративное государство, с одной стороны, и государство унитарное — с другой, различаются в принципе, то в случае вертикали исполнительной подобные принципиальные различия между двумя типами государственного устройства отсутствуют. В обоих случаях существует необходимость обеспечения единства социально-экономического пространства посредством выработки и реализации общих принципов его функционирования и развития. Современное положение России, однако, имеет особенности, связанные с тем, что, во-первых, российская государственность находится в фазе перехода от унитарно-авторитарной к новой, федеративно-демократической форме. Во-вторых, местное самоуправление находится лишь на начальной стадии своего формирования. В-третьих, задача построения современной рыночной экономики еще далека от своего решения. Вместе с тем формирование и функционирование единой исполнительной вертикали является одной из предпосылок достижения социально-экономической стабильности общества. Она, в самом общем виде, охватывая все уровни территориального управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных конституционных и нормативно-законодательных норм, а также повсеместный контроль за реализацией общенациональных интересов, в т. ч. и на местах, на основе формируемых на общих принципах отношений между Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением.
Незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, а также процесса распределения полномочий между органами государственной власти Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления также является фактором, сдерживающим процесс формирования единой исполнительной вертикали. Имеющиеся противоречия приводят, с одной стороны, к взаимному вмешательству органов управления различных уровней в сферы компетенции друг друга, с другой — к взваливанию вышестоящими органами территориального управления на плечи органов нижестоящих проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов.Как уже отмечалось, конституционное положение об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти создало своеобразную юридическую основу для исключения местного самоуправления из поля действия государственной исполнительской дисциплины. А это создало почву для двоякого рода последствий. Во-первых, местное самоуправление начинают приравнивать — и подобные представления уже получили распространение — к некоей разновидности общественного самоуправления. Однако, несмотря на известное внешнее сходство этих общественных институтов — оба призваны удовлетворять, в рамках существующего законодательства, повседневные потребности и интересы граждан, — они имеют принципиально различную сущность. Местное самоуправление является обязательным, конституционно закрепленным элементом системы общественных отношений в целом, территориального управления, в частности, в любом демократическом государстве. За ним, опять же конституционно (или законодательно), закреплен определенный объем компетенции, которые при отсутствии подобного института просто могут не быть реализованы. Формирование же различных форм общественного самоуправления зависит от конкретных потребностей конкретного населенного пункта.
Во-вторых, вывод местного самоуправления из системы органов государственной власти (а значит, по мнению некоторых, и из единой исполнительной вертикали) создает правовую основу для того, чтобы на это «вакантное» в исполнительной вертикали место претендовали какие-либо иные, отличные от органов местного самоуправления, общественные институты. Отсюда (как уже было упомянуто) — прямой путь, строго в рамках Конституции РФ, к восстановлению общегосударственной (субъекта Федерации или Федерации в целом) опеки или даже контроля над местным самоуправлением.