2.3.Местное самоуправление как система
Существует еще один важный вопрос, от формы решения которого во многом зависит модель будущего общественного устройства Российского государства. Что есть местное самоуправление: определенная система или же просто один из элементов (внутренне не структурированный) в системе территориального управления государства? Проблема эта совсем не надумана, как может показаться на первый взгляд; она проявилась сразу же после принятия новой Конституции РФ и обострилась с принятием Закона РФ о местном самоуправлении.
Как уже отмечалось, политиками различного ранга говорилось и говорится о том, что тот или иной территориальный уровень, отнесенный Конституцией РФ к местному самоуправлению, сегодня не готов к его введению. Действительно, «готовность» различных уровней территориального управления к введению местного самоуправления далеко не одинакова; да и различия в этом отношении между населенными пунктами одного уровня достаточно существенны. Впрочем, такая ситуация — отнюдь не специфика России; она имеет место во многих государствах и вовсе не противоречит, при надлежащем нормативно-правовом регулировании, принципам местного самоуправления.
В России же, вследствие несовершенства конституционной и нормативно-законодательной базы местного самоуправления, кризисного состояния экономики в целом, различия, существующие между готовностью того или иного уровня к введению местного самоуправления, ставят ряд трудноразрешимых проблем. В первую очередь они связаны с закрепленным в Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положением об отнесении к местному самоуправлению административных районов. Во - первых, встает вопрос о выделении различных уровней местного самоуправления. И проблема эта тем более реальна, что в рамках действующего законодательства она полностью игнорируется и, более того, вообще не ставится, даже чисто теоретически.
Во-вторых, обостряется связанная с первой проблема разграничения компетенции различных уровней местного самоуправления. Ведь очевидно, что требующие решения задачи, а значит, и объем компетенции какого-либо административного района, с одной стороны, и того или иного мелкого населенного пункта, входящего в этот район, — с другой, объективно весьма различны. Названная проблема, однако, также не имеет решения в существующем российском законодательстве.
В-третьих, включение административных районов в систему местного самоуправления предполагает наличие на этом уровне возможностей самостоятельного решения всего комплекса проблем, отнесенных к компетенции данного института. В нынешних же кризисных условиях, при повсеместном бюджетном дефиците таких возможностей, как правило, нет (впрочем, это не является спецификой районного звена). А потому подобный шаг лишь усугубляет и без того тяжкое положение большинства населения страны. К тому же в любом случае районный уровень в России по масштабам территории, перечню решаемых задач и объему компетенции принципиально отличается от других уровней, законодательно отнесенных к местному самоуправлению.
Все это, помимо недовольства населения того или иного района (что уже само по себе является дестабилизирующим для российского общества фактором), может иметь и гораздо более серьезные последствия: дискредитировать саму идею местного самоуправления.Выходом из создавшейся ситуации могло бы стать введение многоуровневой системы местного самоуправления, в которой каждый уровень, иерархически не подчиняясь другому («вышестоящему»), был бы наделен собственным объемом компетенции и полномочий. Подобная практика существует во многих зарубежных странах, где, кстати, термин «местное самоуправление» вообще отсутствует, а речь идет о таких категориях, как, например, местное управление, местное правительство, функционирование местных сообществ и т. п. При этом между местными сообществами (местным самоуправлением — в нашей терминологии) различных уровней существует четкое, законодательно отраженное распределение предметов ведения и полномочий. В любом случае следует признать, что главное—— местного самоуправления — его реальная самостоятельность. а вовсе не то, относится или не относится оно к системе государственной власти. Для достижения же названной самостоятельности необходимо, чтобы как можно быстрее изменилось отношение к этой сфере общественных отношений; перестали рассматривать проблемы ее реформирования как второстепенную для государства задачу. А для этого прежде всего необходимо решить, как минимум, четыре группы задач.
Первая. Сформировать и ввести в действие четкий, экономически и социально обоснованный механизм распределения государственных дотаций, субсидий и трансфертов, обеспечивающих максимально возможную при нынешнем кризисном состоянии российской экономики реализацию предметов ведения и полномочий, закрепленных по Конституции РФ за местным самоуправлением.
Вторая. Пересмотреть законодательные и иные нормативные акты, регулирующие распределение предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, в направлении их приближения к реальных возможностям последнего.
Третья. Решить, хотя бы в первом варианте, проблему многоуровневости системы местного самоуправления, распределив полномочия местного самоуправления между его различными уровнями соответственно реальным возможностям и потребностям каждого из них. При этом следует безусловно отказаться от любых вариантов иерархичности подобной систем.
Четвертая. Разработать четкий механизм санкций за вмешательство органов государственной власти Федерации и ее субъектов в сферы, составляющие исключительную компетенцию местного самоуправления; при этом обеспечить его неукоснительную реализацию.
Без этого невозможно уяснить себе место, которое занимает местное самоуправление в системе общественных отношений.
Заключение
Местное управление означает, что власть на местах осуществляют представители центральной (федеральной) власти и, таким образом, создаются и действуют местные органы государственной власти. Таковыми были, например, Советы народных депутатов и их исполнительные комитеты в городах, районах, селах, поселках СССР и его союзных республик, в том числе и в РСФСР.
Местное самоуправление означает, что публичная власть на местах осуществляется выборными от местного населения органами, которые называются органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своей компетенции, не подчиняются иерархически органам государственной власти и не входят в систему органов государственной власти.
Тем не менее между органами государственной власти и органами местного самоуправления существует известное единство — и те, и другие осуществляют властные полномочия и являются органами публичной власти, т. е. власти, отдельной от общества, осуществляемой выборными представителями общества и специальным аппаратом чиновников, состоящих на государственной службе (в органах государственной власти) или на муниципальной службе (в органах местного самоуправления).
Осуществление публичной власти органами местного самоуправления связано с таким принципом правового государства, как свободное и автономное функционирование гражданского общества. Местое самоуправление — это институт гражданского общества наряду с общественными объединениями граждан, коммерческими организациями и т. д. Тем не менее органы местного самоуправления наиболее близко из остальных институтов гражданского общества стоят к государству и его органам, являясь связующим звеном между гражданским обществом и государством. С другой стороны, органы местного самоуправления наиболее близко среди других органов публичной власти стоят к населению, к гражданскому обществу. Признание местного самоуправления государством есть необходимый признак правового государства и демократического политического режима. Отсутствие местного самоуправления свидетельствует, как правило, об антидемократическом политическом режиме.
Признание и осуществление местного самоуправления тесно связано с принципом разделения властей по вертикали и служит по существу продолжением этого принципа, составляет вместе с принципом разделения государственной власти — разделение публичной власти и также направлено на предотвращение чрезмерной концентрации власти в одних руках.
Наличие или отсутствие местного самоуправления или разные варианты его сочетания с местным управлением служат критерием классификации государств по форме их государственного устройства в зависимости от степени децентрализации публичной власти:
• централизованные унитарные государства, в которых отсутствует местное самоуправление;
• относительно децентрализованные унитарные государства, в которых существует различное сочетание местного управления и местного самоуправления;
• децентрализованные государства, в которых на всех уровнях административно-территориального деления осуществляется только местное самоуправление и отсутствует местное управление.
Централизованные унитарные государства — это, как правило, антидемократические государства с отсутствием разделения властей.