Реальная административно-правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны возможна только при реализации правовых норм: 1) о правах и обязанностях должностных лиц; 2) о разрешительной системе (лицензировании) и регистрации разрешений на ведение промысловой деятельности; 3) о порядке управления охраной живых ресурсов и их рационального использования как одного из звеньев государственного управления, осуществляемого органами специальной компетенции; 4) об ответственности за экологические проступки; 5) об экологической безопасности при осуществлении разрешенной деятельности на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне.
Взятые во внутрисистемных связях и взаимодействиях вышеназванные элементы составляют административно-правовую охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Преобразования в тех или иных сферах государственной жизни влекут изменение роли и функций государства. Поэтому необходимо разработать концепцию и стратегию государственного управления в сфере охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также определить функции в данной сфере, исполнительной власти.
В широком смысле управление как процесс означает руководство чем-либо или кем-либо. Управление - это функция системы любой сложности, оно связано с определенным воздействием управляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления) с целью решения задач, стоящих перед системой, элементами которой они являются, обеспечения ее должной организации и необходимого режима функционирования[23].
Юридические средства действия права неразрывно связаны с управленческими[24]. Административное право заключает в себе правовые положения, которые специфическим образом действуют в сфере управления, а именно в области организации управления и процесса управления. Эти отношения связаны с деятельностью аппарата государственного управления; особенностью управленческого права является то, что его нормы регламентируют отношения, в которых одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти (орган управления)[25].
Цели, поставленные перед государственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять для достижения этих целей, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Как бы ни были специфичны управляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управляющих воздействиях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государственных органов.[26]
Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых схем государственного управления отраслями промышленности, аграрным сектором…[27] Подобная работа ведется и в сфере бизнеса.[28]
Оптимальную схему государственного управления необходимо разработать и в области использования природных ресурсов Российской Федерации. Однако эта тема требует отдельного исследования.
Нерешенными вопросами остаются: координация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в деле административно-правовой охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации; четкое разграничение их полномочий; правовое обеспечение их деятельности. Для их разрешения требуется участие Правительства Российской Федерации.
В структуре федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации воссоздано Федеральное агентство по рыболовству[29] и надо ожидать требований добиться передачи ему тотального контроля за добычей морских живых ресурсов.
На эту проблему в свое время обращалось внимание комиссией Правительства Российской Федерации по оперативным вопросам, которая на заседании 28 июля 1998 г. признала необходимым разработку Положения о взаимодействии и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1997г.[30] введено в действие Положение о Правительственной комиссии по координации деятельности и оперативному решению вопросов в сфере охраны живых ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей. На комиссию были возложены следующие задачи:
а) разработка мер по обеспечению государственного контроля и регулирования в области использования, охраны живых ресурсов;
б) координация деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по вопросам противодействия нарушениям в сфере использования живых ресурсов, неконтролируемого вывоза и нелегальной реализации продукции морских рыбных промыслов, обеспечение взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
в) организация подготовки и выполнения комплексных мероприятий по предотвращению противоправных действий при использовании живых ресурсов и реализации продукции морских рыбных промыслов;
г) подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации предложений по совершенствованию законодательных и иных нормативных актов в сфере использования и охраны живых ресурсов и реализации продукции морских рыбных промыслов;
д) выработка на основе межправительственных и межведомственных международных соглашений и договоренностей и осуществление мероприятий по предотвращению и пресечению нелегального вывоза и реализации продукции морских рыбных промыслов;
е) представление Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации докладов о состоянии дел в сфере охраны живых ресурсов.
В состав данной комиссии введен представитель (еще тогда) Пограничной службы - командующий морскими силами Федеральной пограничной службы. К сожалению, за два с половиной года существования комиссии проведено только три ее заседания. В 1999 г. она практически прекратила всякую деятельность.
Без четкого взаимодействия, без координации деятельности невозможно обеспечить защиту экономических и политических интересов России в морских пространствах, в том числе в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе страны.
Совершенствование системы органов исполнительной власти в сфере охраны живых ресурсов крайне актуально. До сих пор их беспрерывные преобразования на федеральном уровне порождаются не только личноконьюнктурными соображениями, но и отсутствием необходимой типологии органов и критериев их построения.
В настоящее время те или иные задачи по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, возложены в рамках присущих им функций, на следующие государственные органы:
· Пограничную службу ФСБ России;
· Министерство природных ресурсов Российской Федерации;
· Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
· Министерство транспорта и связи Российской Федерации;
· Федеральную таможенную службу;
· Федеральную службу по надзору в сфере экологии и природопользования;
· Федеральную службу по надзору в сфере транспорта;
· Федеральное агентство водных ресурсов
· Федеральное агентство по рыболовству.
· Федеральное агентство морского и речного транспорта.[31]
Соединение усилий этих ведомств необходимо в связи с тем обстоятельством, что каждое из них по отдельности не может обеспечить необходимый уровень управления использованием и охраной названных природных ресурсов.
В основе отнесения данных государственных органов к перечню органов, занимающихся охраной живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, лежит подведомственность дел об административных правонарушениях. И говорить о сложившейся системе государственных органов в этой сфере, при отсутствии правовых нормативных актов, координирующих их деятельность, преждевременно.
Ни в одном проекте положении о названных федеральных органах исполнительной власти нет прямого указания на защиту и контроль за использованием именно живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Нет такого указания и в Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».
Складывающаяся в стране система охраны и управления живыми ресурсами имеет как убежденных сторонников, так и яростных оппонентов, о чем свидетельствует полемика в средствах массовой информации. [32]
В декабре 2000 года группа известных специалистов рыбопромышленной отрасли обратилась с открытым письмом,[33] адресованным Президенту Российской Федерации В.Путину, Председателю Совета Федерации Е.Строеву, председателю Государственной Думы Г.Селезневу, председателю правительства Российской Федерации М.Касьянову. В письме отмечается, что неоднократные попытки рассмотрения кризисного положения дел в рыбном хозяйстве страны на заседаниях Правительства Российской Федерации не привели, к сожалению, к выработке оптимальных решений назревших проблем. Во многом это было вызвано недостаточным статусом Госкомрыболовства России в структуре Правительства Российской Федерации, частой сменяемостью его руководящего состава и низким авторитетом в отрасли. За годы реформ этот федеральный орган шесть раз реорганизовывался - чуть ли не ежегодно его преобразовывали то в министерство, то в департамент, то в госкомитет, а его руководство сменялось семь раз.