Назрела необходимость повысить, считают авторы, статус государственного органа по рыбному хозяйству до уровня министерства с четкой вертикальной структурой. Представляется, что эти требования были обоснованы.
Сегодня Пограничная служба ФСБ России является ведущим органом, осуществляющим охрану континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации и координацию использования сил охраны иных федеральных министерств и ведомств. С подписанием Президентом Российской Федерации Указа от 29 августа 1997 г. «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»[34], Пограничная служба официально была признана органом, осуществляющим охрану живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
В соответствии постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания»[35], и от 30 декабря 1998 г. «О специально уполномоченных государственных органах в области охраны окружающей природной среды»[36] было определено, что Федеральная пограничная служба Российской Федерации является специально уполномоченным государственным органом по охране и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и названа специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды.
В настоящее время, на Пограничную службу ФСБ России возложены следующие задачи в сфере охраны живых ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации и ведения государственного контроля за их использованием:
1) предупреждение незаконного промысла живых ресурсов;
2) пресечение добычи, иного использования живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации со стороны лиц, не имеющих на то специального разрешения или осуществляющих его в объемах, превышающих установленные государством;
3) обеспечение неотвратимости наказания лиц, нарушивших установленный порядок использования и охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации.
Координирующая роль Пограничной службы в системе органов управления охраной природными ресурсами очевидна. Подтвердим это положение ссылками на законодательство: в соответствии с Федеральными законами «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации» координация использования сил органов охраны (федеральный орган по пограничной службе, федеральный орган по геологии и использованию недр, федеральный орган государственного горного надзора, федеральный орган по рыболовству, федеральный орган по охране окружающей природной среды и природных ресурсов) осуществляется федеральным органом по пограничной службе.
Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[37] определяет, что Охрана внутренних морских вод, территориального моря и их природных ресурсов осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе во взаимодействии со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по обороне, федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды, федеральным органом исполнительной власти по природным ресурсам, другими специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, а также с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.[38]
Значимое место Пограничной службы в структуре специально уполномоченных государственных природоохранных органов определяется тем, что она выполняет ярко выраженные, экологические функции, такие как:
· участие в разработке и реализации государственной политики Российской Федерации в сфере охраны живых ресурсов, федеральных программ в сфере охраны живых ресурсов;
· участие в подготовке законодательных актов и разработка нормативно-правовых актов по вопросам охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
· организация выполнения совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти законодательства Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере охраны живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
· разработка концепции охраны живых ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
· разработка мер по предупреждению и пересечению незаконного использования живых ресурсов и контроль за их реализацией; организация взаимодействия Пограничной службы с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями и объединениями[39];
Правильно подобранная комбинация управленческих функций государственных органов, согласованная в одном направлении с целями управления, с управленческими потребностями управляемых объектов, способствует повышению действенности государственного управления.
Идеология совместной работы должна определяться двумя главными задачами государственного контроля в сфере охраны живых ресурсов: 1) сохранить запасы всех видов живых ресурсов, обеспечить их неистощительное, рациональное использование; 2) обеспечить поступление налогов и сборов от результатов промысловой деятельности в бюджеты всех уровней.
Нельзя обойти вниманием имеющиеся примеры совместных действий по охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны. В сентябре 1999 г. было заключено Соглашение между Федеральной пограничной службой РФ и Государственным комитетом России по охране окружающей среды (Министерство природных ресурсов РФ) о взаимодействии сил и средств по охране окружающей среды и координации действий по охране внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов. В соответствие с этим Соглашением стороны осуществляют взаимодействие по следующим направлениям: подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации совместных предложений по вопросам оптимизации системы охраны морской среды и ее природных ресурсов; проведение согласованной политики по разработке и реализации экологических программ; обмен информацией; совместная работа инспекторских групп; обеспечение сторон своевременной и полной информацией об обнаруженных фактах нарушения природоохранного законодательства; осуществление взаимной помощи в задержании и доставке в порты Российской Федерации судов-нарушителей; оказание содействия в расследовании выявленных нарушений; подготовка и передача сторонами соответствующих материалов в правоохранительные органы для решения вопроса о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении природоохранного законодательства.
В Концепции охраны Государственной границы Российской Федерации, внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации и их природных ресурсов на 2001-2005 гг., подготовленной еще Федеральной пограничной службой Российской Федерации, говорится, что одной из основных угроз национальным интересам России является широкомасштабное расхищение морских биологических ресурсов на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. В связи с этим необходимо совершенствование системы государственного управления, создание необходимых благоприятных условий в сфере охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны России и их живых ресурсов. Это должно достигаться путем:
а) совершенствования оперативности и качества информационного обеспечения;
б) развития международного сотрудничества с учетом обеспечения политических, экономических, пограничных и иных интересов Российской Федерации в ее пограничном пространстве;
в) обеспечения неукоснительного соблюдения законодательства Российской Федерации по вопросам пограничной безопасности;
г) совершенствования эффективности координации и взаимодействия на региональном и местном уровне структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти;
д) бюджетного обеспечения законодательно закрепленных задач охраны континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
е) формирования и последовательного осуществления государственных мер по поддержанию профессионального и морально-психологического состояния личного состава Пограничной службы.
В свою очередь координация и взаимодействие могут достигаться путем:
а) систематического уточнения целей, задач и содержания координации и взаимодействия;
б) определения и согласования различных вариантов совместных действий;