СОВРЕМЕННАЯ УКРАИНСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ:
РЕГИОНАЛЬНЫЕ И ГЕОПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Материалы к докладу
Отношения между центром и регионами.
Украина представляет собой территориально неоднородное государство и с этой точки зрения напоминает Россию, Германию и другие государства со сложной территориальной структурой. Единство государственной территории в таких странах обеспечивается с помощью двух противоположных моделей территориально-государственного строительства – федеративной, предполагающей политическую автономию неоднородных частей, и унитарной, отрицающей такое право. Каждая из этих моделей имеет свои достоинства и недостатки: федерализм при слабой правовой базе и неэффективном центре ведет к сепаратизму, унитаризм вызывает недовольство регионов, в наибольшей степени отличающихся от “среднего” уровня. Украинская национальная идея является унитарной, поскольку исходит из императива, что молодое государство, чтобы выжить, должно направить все свои усилия на консолидацию нации. Дискуссия о федерализации Украины не оказала серьезного влияния на политический процесс, она оказалась заблокирована политическими силами национально-государственной ориентации и государственной бюрократией.
Территориально-государственное устройство Украины осуществляется на принципах унитаризма. Можно говорить о том, что основные принципы унитаризма, т.е. единство и нераздельность государственного суверенитета стали частью национальной идеи. Формирование в Украине этого императива государственного строительства объяснялось сложностью и неоднородностью украинской территории, ее делением на множество исторических провинций, конфессиональными и национально-культурными различиями.
Специфика территориально-государственного устройства Украинского государства изложена в девятом разделе Конституции. Во вводной для этого раздела статье 132 делается упор на началах централизованного, но гибкого государственного строительства: “Территориальное устройство Украины основывается на началах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в деятельности государственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций”.
В то же время, несмотря на унитарную региональную политику, Украина не смогла избежать асимметрии территориально-государственного устройства в связи с возникновением крымской проблемы. Активная деятельность пророссийских политических сил в Крыму и ослабление контроля за ситуацией в этом регионе, провозгласившем себя республикой, заставили государство признать Крым особой частью Украины с особыми полномочиями. Фактически Автономная Республика Крым стала федеративным элементом в унитарном Украинском государстве. Ее конституционным полномочиям посвящен раздел 10 Конституции Украины.
Конституция Украины провозглашает Крым неотъемлемой составной частью Украины. В то же время АРК имеет право на собственную конституцию, которая, правда, подлежит утверждению Верховной Радой Украины. Конституция Украины определяет устройство органов власти АРК на принципах парламентской республики: в республике действуют собственные Верховный Совет и Совет министров, причем председатель Совета министров назначается и увольняется Верховным Советом АРК с согласия президента Украины. Также в АРК введен институт представителя президента. Закон “О представительстве президента Украины в АРК” принят 2 марта 2000 г., он заменил аналогичный закон 1993 г.
Определены следующие конституционные полномочия АРК: нормативное регулирование вопросов сельского и лесного хозяйства, мелиорации, общественных работ, ремесел и промыслов, градостроительства и жилищного хозяйства, туризма, музеев, библиотек, театров, общественного транспорта, автодорог, водопроводов, охоты и рыболовства, санитарной и медицинской служб. Причем Президент Украины может приостановить действие нормативно-правовых актов АРК и направить их для рассмотрения в Конституционный Суд.
В ведении АРК находятся назначение выборов депутатов Верховного Совета, утверждение состава избирательной комиссии, организация и проведение местных референдумов, управление имуществом АРК, разработка, утверждение и исполнение бюджета АРК, программ АРК по социально-экономическому и культурному развитию, определение статуса территорий как курортов и зон санитарной охраны, участие в обеспечении прав и свобод граждан, национального согласия, охраны правопорядка и гражданской безопасности, обеспечение функционирования и развития государственного и национальных языков и культур, охрана памятников истории, участие в разработке и реализации государственных программ возвращения депортированных народов, инициирование введения чрезвычайного положения и определения зон чрезвычайной экологической ситуации.
Таким образом, Крым имеет в составе Украины значительную автономию, собственные конституцию (утверждена Верховной Радой Украины 31 декабря 1998 г.), органы законодательной и исполнительной власти с ограниченными полномочиями, делегированными центром. При этом действуют механизмы вмешательства центра – институт представителя президента, механизм приостановки и отмены крымских нормативно-правовых актов, а конституция Крыма не может вступить в силу без утверждения Верховной Радой Украины. При всей ограниченности крымской автономии само ее существование позволяет говорить об асимметрии территориально-государственного устройства Украины.
Также особое место на политической карте Украины занимают города Киев и Севастополь. В соответствии с конституцией они имеют особый статус, который определяется законами Украины. Киев и в советское время был самостоятельной административной единицей, не входившей в состав Киевской области. Став столицей независимого государства, он сохранил это положение и имеет свои собственные органы власти. При этом в 1999 г. в Киеве был введен институт выборного главы администрации, и Киев стал единственным регионом Украины, где первое лицо избирается всенародно. Это стало возможным после принятия закона “О столице Украины”. 30 мая 1999 г. в Киеве прошли первые в истории выборы городского головы (мэра).
Севастополь был выделен из состава Республики Крым в отдельное административно-территориальное образование уже после провозглашения украинской независимости. Впрочем, в советское время, до передачи Крыма Украины он также непосредственно подчинялся центру – Москве. В результате Севастополь стал еще одной – 27-й административной единицей Украинского государства и вторым городом республиканского подчинения. В соответствии с конституцией предполагается принятие закона “О статусе Севастополя”, который будет предусматривать реформу органов городского управления по типу киевского – с введением института выборного городского головы.
Основная часть Украины – 24 области не пользуются никакими особыми правами по типу региональной автономии и являются частью централизованной, унитарной территориально-государственной структуры.
Линия на создание централизованного государства, предполагающего, однако, достаточную степень свободы для территорий, может считаться доминирующей в современной Украине и практически общепризнанной. Сейчас только крайние националисты провозглашают последовательный и бескопромиссный унитаризм одним из основополагающих принципов государственного строительства. Украина определяется как унитарное государство в программах КУН и УРП. Однако программа УРП также определяет Украину как “унитарное государство с широкими полномочиями органов территориального самоуправления”. Лишь национал-радикалы вводят в свои программные документы принцип жесткого унитаризма и требования отмены крымской автономии (программа движения “Державная самостийность Украины”).
Зато в программе Народного руха образца 1998 г. не было ни слова про унитарное государство. Его программа, наоборот, предусматривала передачу на места экономических полномочий, провозглашая принцип формирования бюджета “снизу вверх” и протестуя против финансирования регионов по остаточному принципу. С этим соглашались практически все прочие партии. Например, СДПУ (о) высказалась за “широкое региональное самоуправление” и передачу на места определенных экономических полномочий. Программа партии “Реформы и порядок” даже содержала специальный раздел по региональной политике, в котором упор делался на децентрализацию бюджета и развитие местного самоуправления.
Еще дальше в этом направлении продвинулись партии, созданные влиятельными элитными группами Востока Украины. Преследуя свои интересы, они акцентируют необходимость децентрализации экономики и передачи на места широких экономических полномочий. Например, раздел “Региональная политика” присутствует в программе ЛПУ и целиком посвящен экономике. ЛПУ провозглашает лозунг “Экономически сильные регионы – экономически сильное государство”, выступая за децентрализацию экономики и ресурсов, формирование бюджетов снизу вверх, передачу права распоряжаться природными ресурсами местным органам власти. Возникшая в Донецке Партия регионального возрождения Украины использует другой привлекательный лозунг “Через возрождение регионов – к процветанию Украины”. В программе партии предлагаются широкая автономия регионов в экономической и гуманитарной сфере и разделение компетенции между центром и регионами.
Выделяется небольшая группа партий, представляющих интересы Крыма и Донбасса, которые проводят идею федерализации Украины. Принцип федеративно-земельного (или земельно-федеративного) устройства записан в программах Гражданского конгресса Украины (Донецк), Межрегионального блока реформ (лидер – известный выходец из Харькова), партии “Союз” (Крым). Крымская Партия экономического возрождения провозглашает постепенное движение Украины к федерализму. Кроме того, МБР – единственное политическое движение, записавшее в своей программе необходимость губернаторских выборов. Из партий, созданных по идеологическому признаку, к ним близка только СДПУ, программа которой содержит раздел “Земельное устройство” (понятие “федерализм” не используется).