Природа налогового контроля ясно обнаруживается в его основных проявлениях как функции управления государственной системой налогообложения. В соответствии с положениями Лимской Декларации руководящих принципов контроля, контроль - это не самоцель, а неотъемлемая часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять соответствующие корректирующие меры, а в необходимых случаях - привлечь виновных к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб и вместе с тем разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем (ст. I). В юридической литературе обоснованно отмечается, что содержание контроля включает в себя1:
а) наблюдение за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии;
б) анализ собранной информации, выявления тенденций, причин нарушений, разработки прогнозов;
в) принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, нецелесообразных действий и расходов;
г) учет конкретных нарушений, выявление их причин и условий;
д) выявление виновных, привлечение их к ответственности.
Специфика любого контроля как элемента управления заключается в том, что контролировать можно только то, что уже объективно имеется, реально существует (или, по крайней мере, должно существовать). Налоговый контроль является сам по себе элементом организации любой финансовой деятельности. Цель налогового контроля - устранение и предотвращение ошибок, нарушений, а также качественное улучшение налогового учета и отчетности.2
Государство осуществляет налоговый контроль, прежде всего с такими целями, как пополнение бюджета и внебюджетных государственных фондов. Деятельность негосударственных организаций и частных предпринимателей является объектом государственного налогового контроля лишь в части соблюдения финансовой дисциплины. В целях объективной оценки роли и сущности налогового контроля его понятие следует рассматривать в двух аспектах: узком и широком. В широком аспекте налоговый контроль — это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных фискальных интересов. В узком аспекте налоговый контроль — это контроль государства в лице компетентных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе введения, уплаты или взимания налогов и сборов. Налоговый контроль, как и контроль вообще, представляет собой специальный способ обеспечения законности в налоговом праве и осуществляется на всех стадиях финансово-хозяйственной деятельности фискально обязанных лиц. Поскольку налоговый контроль является разновидностью государственного контроля, он несет в себе все сущностные черты последнего. В то же время налоговый контроль имеет некоторые специфические черты, отличающие его от иных направлений контрольной деятельности и заключающиеся в особенностях его объекта и предмета, состава субъектов контроля и подконтрольных лиц, целей и задач, а также форм и методов. Специфика налогового контроля зависит от сфер финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, видов налогов, правового статуса налогоплательщика и т. д.Объектами налогового контроля являются движение денежных средств в процессе аккумулирования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ресурсы налогоплательщиков. Предметом налогового контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые декларации, использование налоговых льгот, бухгалтерская документация и т. д.
Субъектами налогового контроля являются налоговые органы, органы государственных внебюджетных фондов, таможенные органы. Отдельными контрольными полномочиями относительно сферы налогообложения обладают Счетная палата РФ и Министерство финансов РФ. Подконтрольными субъектами выступают организации и физические лица, на кого возложена обязанность уплачивать законно установленные налоги и сборы. В системе правоотношений, складывающихся в сфере налогового контроля, эти субъекты становятся адресатами властных предписаний, что и обусловливает необходимость контроля за выполнением установленных правил поведения. Цель налогового контроля может быть определена как обеспечение законности и эффективности налогообложения. Наиболее ярко это выражается в проверке соблюдения специальных налоговых режимов. Налоговый контроль за законностью распространяется и на совершение действий (операций), установленных не только запрещающими нормами. Например, подконтрольными являются требования о предоставлении налоговым органам информации, необходимой для осуществления контроля за правильностью исчисления и полнотой уплаты налогов.
Выполнение основной пели налогового контроля осуществляется путем решения определенных задач, зависящих от проводимой государством финансовой политики:
— обеспечение экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрализованных денежных фондов;
— обеспечение надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием;
— улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации;
— проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями со стороны организаций и физических лип;
— проверка целевого использования налоговых льгот;
— пресечение и предупреждение правонарушений в налоговой сфере.
В сферу налогового контроля не входит проверка исполнения финансовых требований и правил экономического, а не юридического характера, которые хотя и влияют на фискальные интересы государства, но не относятся к финансово-правовому регулированию (управление портфелем ценных бумаг, планирование прибыли на коммерческом предприятии, соблюдение экспортных и импортных квот и т. д.).1
Налоговый контроль за частным сектором экономики затрагивает только сферу выполнения денежных обязательств перед государством (уплату налогов и иных обязательных платежей), соблюдение законности и целевого использования налоговых льгот, соблюдение установленных государством правил ведения бухгалтерского учета, а также выполнение законных требований уполномоченных органов государства относительно предоставления какой-либо финансовой документации.
При осуществлении налогового контроля не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о налогоплательщике (плательщике сбора, налоговом агенте), полученной в нарушение положений Конституции Российской Федерации, Налогового кодекса РФ (далее НК РФ), федеральных законов, а также в нарушение принципа сохранности информации, составляющей профессиональную тайну иных лиц, в частности адвокатскую тайну, аудиторскую тайну.2
Эффективность налогового контроля во многом зависит от качества организации бухгалтерского и налогового учета на предприятиях.
Рассмотрим более подробно формы и виды налогового контроля.
§3. Формы и виды налогового контроля
Реализация налогового контроля осуществляется посредством процедурно-процессуальной деятельности налоговых органов, основу которой составляют обоснованные и адаптированные конкретные приемы, средства или способы, применяемые при осуществлении контрольных функций.
Форма налогового контроля — это способ конкретного выражения и организации контрольных действий. Под формой налогового контроля можно понимать и отдельные аспекты проявления сущности контроля в зависимости от времени проведения контрольных мероприятий.
Основными формами налогового контроля являются1:
— проверки;
— получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов;
— проверки данных учета и отчетности;
— осмотр помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли).
Контроль за деятельностью налогоплательщиков может осуществляться и в иных формах, предусмотренных НК РФ.
Формы налогового контроля имеют большое значение, поскольку от правильного выбора контролирующими субъектами конкретных действий и процедур зависит достижение конечного результата и эффективность контроля. С другой стороны, адекватное применение приемов и способов налогового контроля гарантирует соблюдение прав и законных интересов подконтрольных субъектов, позволяет не препятствовать нормальному функционированию их финансово-хозяйственной деятельности.
Наличие у налогового контроля разнообразных целей и задач обусловливает и дифференцированные подходы к их решению, т. е. необходимость использования тех или иных способов проверок, оценок и анализа финансового состояния подконтрольных субъектов. Применение определенной формы зависит и от других факторов: правового положения и особенностей деятельности контролирующих органов; объектов контроля; оснований возникновения налогово-контрольных правоотношений; особенностей ведения бухгалтерского учета; финансово-правового режима доходов и расходов подконтрольного субъекта и т. д.
Налоговый контроль классифицируется по различным основаниям на несколько групп.