К тому же перестал действовать прежний неформальный "кодекс административной морали". Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и организационных издержек. В частности, партийно-номенклатурные правила отбора и продвижения отнюдь не способствовали продвижению лучших кадров, а, напротив, отсекали независимо мыслящих, талантливых и настроенных на перемены администраторов. Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюрократической безнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершенный кодекс, а почти полный моральный вакуум, или, как любят повторять наши усвоившие уголовный жаргон политики и журналисты, "беспредел".
Само по себе стремление аппарата подчинить себе политику под флагом борьбы за независимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, но имеет и некоторую российскую специфику. Как и на Западе, наша бюрократия стремится получить максимальное информационное преимущество, а также убедить общество и политиков в незаменимости своей компетентности. Еще М. Вебер отметил, что монополия на роль профессиональных экспертов – основа бюрократической власти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Однако в некоторых странах, например в США, этому стремлению существуют противовесы в виде как высокого профессионального уровня самих политиков, которых совсем не просто "водить за нос", так и возможности привлечения независимых экспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональной компетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользу последнего, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздо меньше. Потому наши политики часто становятся заложниками информации и анализа, исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.
В 1995 г. порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации получил наконец юридическое оформление в виде Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Этот образец "корпоративного устава" содержит, пожалуй, беспрецедентную для современных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях: категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этой трехмерности, ибо, как известно, мир тоже трехмерен, а бюрократия, стало быть, претендует быть неким "параллельным" миром.) Категорий три – "А", "Б" и "В"; групп пять, называются они "высшие...", "главные...", "ведущие...", "старшие..." и "младшие государственные должности государственной службы", причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разрядов пятнадцать – "действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник РФ 1, 2 и 3-го класса", "советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса" и, наконец, "референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса". Каждый "этаж" разрядов полностью соответствует определенному "этажу" должностей, так что рационального смысла в этом "третьем измерении" вроде бы не слишком много, кроме, разумеется, "бюрократической эстетики", превыше всего чтящей единообразие, регулярность и "похожесть на военных". Да и в самих названиях "титулов" и должностей больше всего безвкусного бюрократического тщеславия, сознания "избранности приобщенных" к государственной машине. Авторы Закона в этой части по существу возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, перещеголять даже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишь мундиров для чиновников. Во всяком случае, эта сетка чинов открывает гигантское поле "важной государственной работы" и возможностей потешить бюрократическое тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников. Причем происходит это во времена, когда другие общества, даже такие традиционно стратифицированные, как Великобритания, стремятся преодолеть это наследие иерархического феодального общества. Мы же возрождаем институты, ставшие анахронизмом еще в XIX веке.
Разумеется, Закон содержит и целый ряд норм, действительно способствующих формированию общественно необходимого статуса современной гражданской службы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, ограничения, связанные со статусом государственного служащего, гарантии и привилегии служащих... Однако в целом все же, по моему мнению, в духе Закона преобладает не "meritsystem", т.е. принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств, являющийся основой современной государственной службы в развитых странах и даже вошедший в ее формальное определение, а желание создать режим воспроизводства и защиты чиновничьей касты.
Другим и, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократией своего особого статуса стало использование "смутного" переходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контроля над гигантскими ломтями госсобственности. Оно шло несколькими путями – через формальное закрытое акционирование как предприятий, так и таких грандиозных государственных монополий, как, например, "Газпром"; через приватизацию особо лакомых кусков государственного "пирога"; через такие трудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте внезапно возникли миллиардные состояния, а с другой – целые сегменты национального достояния (как, например, пресловутые "деньги КПСС") просто растворились в воздухе. О. Крыштановская в упомянутой статье частично описывает механику последнего рода трансформаций через образование так называемого класса уполномоченных, т.е. главным образом людей, формально вроде бы не связанных с номенклатурой, но на деле являвшихся как бы ее доверенными лицами – "трастовыми агентами". Е. Гайдар и другие авторы называют происшедшее "конвертированием власти в собственность" или попросту "приватизацией государства".
Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло "присвоение" государства бюрократией. Парадоксальным образом у нас реализовалась Марксова оценка прусского государства как "частной собственности бюрократии".
Разумеется, сказанное выше не следует понимать как выдвижение "коллективного обвинения" против всех работников госаппарата. В нем есть немало честных и даже самоотверженных администраторов, а также просто "рабочих лошадок", далеких от всего этого передела собственности. Речь идет о социальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он является криминальным, не будем сейчас судить. Как говорится, на это есть "компетентные органы". Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная "охота". Во всяком случае, в массовых размерах и при наших "традициях" она определенно не принесла бы ничего хорошего.
Вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии – как дореволюционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа достаточно квалифицированных и добросовестных работников среднего звена встречались и люди с подлинно реформаторскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие "розовые периоды" бывали не слишком долгими, и в силу этого традиции либерального и сознающего свою социальную ответственность чиновничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего общества.
Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государственной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направлении ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчерашнего), с другой – стремление к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных актов. Так что "поезд еще не ушел".
Думается, законодательная легитимация в одном документе двух противоположных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие противоречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в самом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было поменьше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них "управу" стало бы легче, а сами они стали бы максимально "отзывчивыми" на человеческие нужды. Но с другой – люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсировало последствия их собственных ошибок и вообще "наставляло бы на путь истинный". Однако "бесплатных завтраков не бывает". Государство, каким бы хорошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдозаботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.