2. Сущность и принципы реформирования государственной службы
Система администрации – атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной администрации бывают достаточно существенны, а корни таких различий чаще всего уводят далеко в историю страны. В частности, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой административной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример – Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалистские административные учреждения, т.е. система носит как бы полицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сейчас Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, коммунального самоуправления; крайний пример подобной модели развития – США, умеренный – Англия и Швейцария.
Но не будем вдаваться в анализ всех типологических различий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно управлялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже общественно-экономические формации, но не глубинные основы административной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табели о рангах" принцип породы был потеснен принципом выслуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на смену им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне вписывалось в традиции "государевой" службы. И сейчас, в постсоветские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с одной ее модификацией, причем производящей довольно странное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии госслужбы доминируют совсем иные тенденции: традиционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллектуальное движение, амбициозно именующее себя "административной" или "постбюрократической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной лестницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Президент, выступая в Российской Академии государственной службы, "уже новой Россией во многом продолжаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеалы позавчерашнего дня.
Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, общая цель которых – впервые в истории России создать не "государеву", а публичную государственную службу, которая отвечала бы критериям эффективности, профессионализма и соответствия потребностям формирующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практически во всех развитых странах так называемой meritsystem (системы заслуг и достоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения нашей госслужбы, к изложению которых мы и переходим.
1. Принцип приоритета профессиональных качеств
Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструкции включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализацию на практике, а именно:
1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме:
а) политических должностей;
б) должностей, на занятие которых нет избытка претендентов; в этом случае действует аттестационный порядок назначения. Это позволит существенно расширить "рынок" кандидатов, до сих пор в значительной мере отражающий закон циркуляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствованию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, которым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвижении по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессионального опыта работы на аналогичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кадров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должностные уровни, помимо административной лестницы. По некоторым должностям конкурс может носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем будут допускаться лишь люди, уже находящиеся на государственной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Возможны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть основания опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государственной точки зрения.
2) Создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров, направленной на привлечение, поощрение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих механизмов:
а) четко прописанной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников по результатам квалификационных экзаменов и аттестаций на основе их квалификации и деловых качеств, а не выслуги лет;
б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сторонних членов – работников кадровых служб других учреждений, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.;
в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение в которые, впрочем, будет возможно только по серьезным, специально оговоренным основаниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфликтов.
3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что позволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность посредством четкой фиксации их прав и обязанностей, условий вознаграждения и привилегий, при необходимости – специальных требований и ограничений, обусловленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заключаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подлежать автоматическому продлению и расторгаться лишь по четко обусловленным в них основаниям, предусмотренным трудовым законодательством.
Детали контрактной системы должны быть проработаны в Кодексе государственной службы. Таким образом, предлагаемая система полностью сохраняет возможности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей большую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоятельство усилит положительную трудовую мотивацию служащих и тем самым будет "работать" на утверждение приоритета профессиональных достоинств.
2. Принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей
К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим критериям, на внеконкурсной основе и в соответствии с закрепленной Конституцией РФ и высшими законами субъектов Федерации кадровой номенклатурой Президента, других федеральных и региональных органов и должностных лиц. Увольнение с этих должностей также производится по упрощенной процедуре и зачастую по сугубо политическим, а не квалификационным или иным деловым характеристикам. Таким образом, эти должности явно отличаются по статусу от "карьерных" административных должностей. И все это – обычная, нормальная практика.
Однако юридические последствия снятия с этих должностей явно не проработаны в законодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое либо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение "без вины виноватого" высококвалифицированного человека, отстраненного по политическим соображениям, которые нередко тождественны конъюнктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность занимающих их лиц, следует снабдить их "позолоченными парашютами", т.е. выходными льготами в форме либо пожизненной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом назначения и увольнения), либо предоставить право сдачи экзаменов на достаточно высокий классный чин, дающий в свою очередь право на занятие соответствующей постоянной "карьерной" должности. К числу последних относятся все должности в госаппарате, кроме установленных законом политических[5].
3. Принцип компенсируемых ограничений
Поступая на государственную службу или занимая в ней должность определенного уровня, человек принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения по сравнению со статусом "обычных" граждан. Например, ограничения на политическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров"; ограничения, связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на публичные выступления по вопросам служебной деятельности, особенно по политически "деликатным" вопросам, регулируются на полуформальном уровне или даже на уровне норм административной морали. К сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется справедливым и прагматически целесообразным компенсировать их материально и морально, через определенные привилегии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекательность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спецмедобслуживания, а также льготный порядок пенсионного обеспечения (последний, впрочем, насколько мы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств).