Борьба с коррупцией в той или иной форме осуществлялась всегда. До нас дошли памятки древнего и средневекового права, в которых содержатся правовые средства борьбы с коррупцией в государственном аппарате, но говорить о становлении учения об административно-правовых средствах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы можно лишь с XIX в., хотя борьба с коррупцией чиновников осуществлялась с момента образования чиновничьего аппарата XVI в.
Следует сказать, что периоды развития законодательства и учения о коррупции в системе государственной службы могут охватывать следующие этапы: XIV - XVII вв. Следующий этап может быть определен с середины XVIII - до 60-х годов XIX в. Данный этап характеризуется усилиями Петра I в сфере борьбы с коррупцией. Петр I стремился в деле предупреждения и пресечения коррупции использовать разнообразный арсенал правовых средств, а также привлекать в мероприятия по борьбе с коррупцией различные слои населения. Петр I начал материально стимулировать участие населения в антикоррупционных мероприятиях. Данный опыт в настоящее время активно используется в целом ряде зарубежных государств.
Заключительный этап, который помещается в рамки существования Российской империи, связан с развитием буржуазных реформ и продолжался до 1917 г.
В советский период нашей истории говорить о необходимости разработки и реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы не приходится, несмотря на то, что советская власть с самого начала своего существования столкнулась с серьезными проблемами коррупции в системе государственной службы.
К концу XIX в. начали появляться работы, посвященные исследованию института государственной службы, в которых, так или иначе, поднималась проблема административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции. На проблему коррупции в системе государственной службы обращали внимание не только государствоведы, но и специалисты в области уголовного права.
До 1917 г. можно выделить ряд этапов в исследовании коррупции в системе государственной службы.
Первый этап охватил два заключительных десятилетия XIX в., его представители (И.Е. Андреевский, В.А. Евреинов, Н.М. Коркунов, А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин и др.) исследовали институт государственной службы, а также административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, используя исторический метод и метод сравнительного правоведения[17].
--------------------------------
<8> См.: Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России: исторический очерк. СПб., 1887; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893; Градовский А.Д. Общие качества служебной деятельности // Начала русского государственного права. СПб., 1897; Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1894. С. 369; Андреевский И.Е. Полицейское право. Введение и ч. 1. Полиция безопасности. СПб., 1874.
В работах названных ученых был осуществлен анализ истории функционирования административного аппарата России за последние триста лет.
Второй этап, продолжавшийся два первых десятилетия XX в., привлек в свои ряды новую волну исследователей (Н.И. Лазаревский, В.В. Ивановский, П. Берлин, А.И. Елистратов, И.И. Евтихиев, Э.Н. Берендтс и др.) <9>, которые стали с помощью статистики и анкет изучать доходы, образование, служебную мобильность, социальное происхождение и др. чиновников [18].
--------------------------------
<9> См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. II. Административное право. Ч. 1. Органы управления. СПб., 1910; Ивановский В.В. Русское государственное право. Вып. 7. Государственная служба. Казань, 1895; Евтихиев И.И. Ответственность должностных лиц. М., 1917; Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913; Елистратов А.И. Административное право. Л.; М., 1929; Берлин П. Русское взяточничество как социально-историческое явление // Современный мир. 1910. N 8. С. 48.
Так, до 1917 г. данная проблема получила свою оценку в работах К. Анциферова, И. Липранди, Н.В. Муравьева, В.Н. Ширяева, П. Фейербаха, Н.С. Таганцева, А.Я. Эстрина и др. <12>.
--------------------------------
<12> См.: Анциферов К. Взяточничество в истории русского законодательства (до периода сводов) // Журнал гражданского и уголовного права. 1884. Кн. 2. С. 1; Липранди И. О взятках, взяточниках и доносчиках // Чтения в Императорском Обществе истории и древностей российских при Московском университете. 1870. N 3. С. 63; Муравьев Н.В. Об уголовном преследовании должностных лиц за преступления по службе // Юридический вестник. М., 1879. Ноябрь. N 11. С. 795; Ширяев В.Н. Взяточничество и лихоимство в связи с общим учением о должностных преступлениях: Уголовно-юридическое исследование. Ярославль, 1916; Фейербах П. О подкупе // Журнал гражданского и уголовного права. СПб., 1884. Кн. 6. С. 63; Эстрин А.Я. Взяточничество в доктрине и законодательстве // Труды кружка уголовного права при С.-Петербургском университете. СПб., 1913. С. 153 и др.
События октября 1917 г. кардинально замедлили развитие юридической науки. Практически все теоретические изыскания по вопросам государственной службы были преданы забвению. Советская власть начала строить свою государственную службу. Но советская государственная служба впоследствии стала еще более коррумпированной, чем государственная служба Российской империи. Одним из первых декретов советской власти был Декрет "О взяточничестве". Советская доктрина права, которая формировалась в первые годы советской власти, термин "взяточничество" трактовала очень широко. Под взяточничеством понималось незаконное совместительство, предоставление протекций, предоставление подрядов и др. За данные правонарушения предусматривались серьезные меры юридической ответственности.
Коррупция охватила все органы и учреждения советской власти, для борьбы с этим явлением создавались специальные структуры, которые посредством суровых мер принуждения вели борьбу с коррупцией в системе советской государственной службы. Следует сказать, что работа по борьбе с коррупцией в государственном аппарате широко освещалась в периодической печати. Проблемы коррупции в системе советской государственной службы в 20-х годах XX в. рассматривались в работах В. Зеньковича, И. Нироса <13>.
--------------------------------
<13> См.: Нирос И. История взятки (Страничка русской государственности) // Еженедельник чрезвычайных комиссий по борьбе с контрреволюцией и спекуляцией (Еженедельник ВЧК). 1918. N 4. С. 8; Зенькович В. К итогам борьбы со взяточничеством // Еженедельник советской юстиции. 1923. N 10. С. 219.
Следует сказать, что в советских работах, посвященных проблеме борьбы со взяточничеством и коррупцией в системе государственной службы, отмечалось, что эти явления - позорный пережиток прошлого и что советский государственный аппарат в перспективе освободится от данных негативных явлений. Следует сказать, что косвенно проблемы коррупции в государственном аппарате затрагивались в трудах ученых-административистов. В частности, на данную проблематику обращал внимание М.Д. Загряцков <14>.
--------------------------------
<14> См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве: развитие идеи и принципов административной юстиции. Административный процесс и право жалобы в советском законодательстве. Административно-финансовое распоряжение и финансовая жалоба. М., 1925.
После 1917 г. институт советской государственной службы начал исследоваться только в 40-х годах XX в. Данное обстоятельство было обусловлено тем, что термин «коррупция» в советской научной литературе практически не употреблялся в силу высокой политизированности данной проблемы.
В этой связи к обсуждению проблем государственной службы обратились после Великой Отечественной войны.
Второй этап развития учения о советской государственной службе приходится на 50-е годы XX в. К этому времени уже накоплен определенный теоретический материал, который находит свою реализацию в диссертациях Н.И. Фаянса, М.С. Почиталиной, Н.П. Поборчей <17>.
--------------------------------
<17> См.: Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1952; Почиталин М.С. Основные вопросы государственной службы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955; Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955.
В 60-е годы XX в. институт государственной службы исследовался достаточно фундаментально. В 60-е годы были опубликованы работы И.Н. Пахомова, В.М. Манохина, А.А. Жданова, Л.А. Сергиенко <18> и др. Но проблема коррупции в системе советской государственной службы в работах ученых-административистов советского периода не поднималась.
--------------------------------
<18> См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966; Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1964; Жданов А.А. О понятии советской государственной службы // Правоведение. 1962. N 19. С. 37; Сергиенко Л.А. Совершенствование законодательства о советской государственной службе // Советское государство и право. 1984. N 5. С. 27 - 34.