В узком смысле под «государственным аппаратом» понимается подсистема органов государственного управления - исполнительно-распорядительный (профессионально-управленческий, «чиновничий») аппарат.
Наряду с органами государственного управления (органами исполнительной государственной власти) в системе органов государства выделяют законодательные (представительные) органы государственной власти, судебные органы (органы судебной государственной власти), органы прокуратуры. Иногда в самостоятельную группу выделяют «силовые» органы: армию, полицию, органы безопасности и т. п. Правильнее, видимо, их включать в государственный аппарат (систему органов государственного управления).
Следует иметь в виду, что система органов государства - это еще не все государство. В целом государство состоит из государственных организаций. К государственным же организациям относятся:
а) органы государства;
б) государственные учреждения;
в) государственные предприятия.
Государственные учреждения и государственные предприятия выступают как самостоятельные подразделения государства. При этом, однако, администрации этих предприятий и учреждений включаются в общую систему государственных органов.
Нужно обратить внимание на то, что в систему органов государства не входят органы местного самоуправления.
Наряду с государственными органами выделяют должностных лиц государства. «Должностное лицо» - это не некое физическое лицо, а «индивидуальный» элемент государства, своего рода «индивидуальный орган», который занимает свое место в системе органов государства, имеет свою компетенцию. «Должностное лицо» можно понимать как ячейку в системе государства, которую на тот или иной период времени может занимать то или иное физическое лицо, по своим качествам соответствующее данной должности. Высшее должностное лицо России - Президент.
Для государственного органа характерны следующие признаки:
- государственный орган, как и государство в целом, есть определенное социальное, то есть общественное образование;
- государственный орган есть элемент государства;
- государственный орган представляет собой целостное образование -систему, имеющую свой состав (совокупность элементов - подразделений государственного органа) и свою структуру (способ связи элементов), то есть то, что, собственно, и делает государственный орган организацией;
- государственный орган есть разновидность государственной организации;
- от других государственных организаций государственный орган отличает то, что он наделен государственно-властными полномочиями;
- каждый государственный орган имеет свою, установленную законом, компетенцию (круг ведения), в рамках которой он и должен действовать;
- в рамках своей компетенции государственный орган выступает от имени государства;
- каждый государственный орган имеет свои функции.
Под принципами организации и деятельности государственного аппарата в литературе понимают «наиболее важные, ключевые идеи и положения, лежащие в основе его построения и функционирования».
Говоря о принципах формирования и деятельности государственного аппарата, следует вести речь о них применительно ко всей системе органов государства. К таким принципам в литературе относят:
- принцип приоритета прав человека;
- принцип законности и конституционности в организации и деятельности государственного аппарата;
- принцип демократизма, который выражается прежде всего в широком участии граждан в формировании и организации деятельности государственных органов;
- принцип профессионализма государственных служащих, включающий требование профессиональной этики;
- принцип гласности, обеспечивающий информированность населения о происходящих государственно-правовых процессах;
- принцип иерархичности в построении и принцип субординации в деятельности государственного аппарата, выражающиеся в подчиненности и подотчетности нижестоящего органа вышестоящему;
- принцип координации в деятельности государственных органов, выражающийся в их взаимодействии «по горизонтали»;
- принцип сочетания коллегиальности и единоначалия,
- принцип сочетания выборности и назначаемости при формировании государственного аппарата.
73. ГОСУДАРСТВО И НАЦИОНАЛЬНОЕ СТРОЕНИЕ ОБЩЕСТВА
Государство как форма организации общества не может не учитывать его национальный состав. Более того, национальный фактор относится к числу важнейших факторов, определяющих строение государства и его развитие. Как отмечается в литературе, «национальный аспект - постоянный спутник развития государственности в многонациональных обществах» (Л.А. Морозова).
При устройстве государства с многонациональным населением должны учитываться особенности каждой нации: ее традиции, исторический опыт государственности, культурные, языковые и иные духовные потребности.
Важной формой устройства государств с многонациональным населением является национально-государственная федерация. Проф. Венгеров отмечает, что для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государственности и т. д., могут иметь место и культурные автономии.
С этими же моментами связано существование такого специфического политико-правового явления, как «право наций на самоопределение», которое реализуется, в частности, добровольным вступлением в федерацию. Однако реализация права наций на самоопределение не должна вести к нарушению целостности государства. Здесь нужно также учитывать интересы других субъектов федерации, а также федеративного государства в целом. Проф. Венгеров обоснованно подчеркивает тот факт, что в мире происходит утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, и на этой основе - переосмысление принципа права наций на самоопределение. Право на выход из состава федерации не закреплено в конституции ни одной страны, за исключением бывшего СССР, где оно, однако, лишь декларировалось, не имея реального механизма осуществления.
Государства с многонациональным составом населения используют в своем устройстве и такую форму, как автономия (от греч. «autonomia» - самоуправление, независимость). Различают два типа автономии: национально-территориальную и национально-культурную.
В советский период национально-территориальная автономия была осуществлена в двух формах - политической и административной.
Политическая автономия была реализована при образовании автономных республик как особых национальных государств. Автономные республики обладали ограниченным суверенитетом, имели свою конституцию, законодательство, правительство, высшие судебные органы, гражданство. До 1990 г. в состав РСФСР входило 16 автономных республик: Башкирия, Бурятия, Дагестан и др.
Административная автономия выражалась в создании автономных областей и национальных (автономных) округов, которые обладали особыми правами по устройству своей территории и установлению границ своих районов; их территория не могла быть изменена без их согласия. До 1990 г. в состав РСФСР входило 5 автономных областей и 10 национальных округов.
После провозглашения суверенитета России произошли изменения в ее внутригосударственном устройстве. Все автономные республики, автономные области (кроме Еврейской) и некоторые автономные округа приобрели статус национально-государственных образований - субъектов Федерации, изменив в ряде случаев ранее существовавшие названия. Например, Горно-Алтайская автономная область вышла из состава Алтайского края, получив название «Республика Алтай».
Под национально-культурной автономией понимается особый статус отдельных этнических групп и правовая форма разрешения национальных противоречий в многонациональном государстве. Идеи национально-культурной автономии разработаны в начале XX в. для Австро-Венгрии Карлом Реннером, Отто Бауэром и другими лидерами австрийской социал-демократии. Национально-культурная автономия широко применяется для этнических меньшинств во многих государствах современного мира. Поскольку представители марксизма (в частности, В.И. Ленин) к идее такой автономии в свое время отнеслись критически, в Советской России возобладал тип национально-территориальной автономии. В современной России отношение к национально-культурной автономии пересматривается. 15 июня 1996 г. Указом Президента РФ утверждена Концепция государственной национальной политики в Российской Федерации, в которой раздел 5 специально посвящен национально-культурной автономии народов России.
В России 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный Договор, чем удалось решить ряд вопросов национально-государственного характера. Практика государственного устройства России после распада СССР получила такие формы федеративной государственности, как «асимметричная» федерация (субъекты внутри федерации имеют разный политико-правовой статус), «жесткая» и «мягкая» федерации.
В Конституции РФ 1993 г. Россия провозглашена в качестве симметричной федерации, однако на деле она таковой не является. Так, 15 февраля 1994 г. был заключен Договор между Российской Федерацией и Татарстаном «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и государственной власти Республики Татарстан», по которому Татарстан выступает как ассоциированный член Российской Федерации (государство, объединенное с РФ).