Если переговоры не привели к соглашению, стороны обязаны обращаться к другим мирным средствам.
Консультации, по существу, являются разновидностью переговоров. Это относительно новый способ мирного разрешения споров, его появление относится к XX столетию.
Различаются факультативные и обязательные консультации. Факультативными являются консультации, к которым стороны прибегают в каждом конкретном случае по взаимному согласию. К обязательным относятся консультации, проведение которых обусловлено заранее в соглашении на случай возникновения разногласий между его участниками.
В ряде многосторонних конвенций содержится обязательство проводить консультации по любому вопросу, который может возникнуть в отношении цели или в связи с осуществлением положений конвенции, например в Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) оружия и токсинов и их уничтожении 1972 года (ст. V), в Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 года (ст. IX).
Такие консультации можно рассматривать как наиболее раннее средство, позволяющее предотвратить разногласия или споры. Именно в этом ключе говорится о консультациях в Договоре о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения 1971 года. В ст. III предусмотрено, что если у государства — участника Договора имеются обоснованные сомнения относительно выполнения обязательств другим государством-участником, то оно может провести консультации с этим государством с целью устранения сомнений.
В ряде договоров консультации прямо предусмотрены как мирное средство разрешения споров (например, в ст. 283 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). В Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 года в ст. 84 говорится: «Если между двумя или несколькими государствами — участниками настоящей Конвенции возникает спор по поводу ее применения или толкования, но просьбе любой из них между ними проводятся консультации. По просьбе любой из сторон в споре для участия в консультациях приглашается организация или конференция».
3. ДОБРЫЕ УСЛУГИ И ПОСРЕДНИЧЕСТВО.
Добрые услуги и посредничество — это мирные средства разрешения международных споров с помощью третьей стороны. Между ними есть много общего, но есть и различия.
Гаагские конвенции о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 годов в числе мирных средств разрешения споров предусматривают добрые услуги и посредничество. В них указывается, что добрые услуги и посредничество должны оказывать государства, не причастные к спору (столкновению). Третья сторона может оказывать добрые услуги или посредничество по своей инициативе или по просьбе одной или нескольких сторон в споре. При этом как предложение добрых услуг или посредничества, так и отказ от них не считается недружелюбным действием (ст. 3). Добрые услуги или посредничество имеют «исключительное значение совета и не могут почитаться обязательными» (ст. 6).
Различия между этими двумя мирными средствами следующие. Целью добрых услуг является налаживание контактов между сторонами в споре с тем, чтобы побудить их вступить в переговоры. Сторона, оказывающая добрые услуги, не должна участвовать в переговорах и влиять на их ход. Посредничество предполагает более активное участие третьей стороны. Его целью является не только налаживание контактов между спорящими сторонами, но и достижение между ними примирения. Как отмечается в ст. 4 Конвенций 1899 и 1907 годов, «задача посредника заключается в согласовании противоположных притязаний и в успокоении чувства неприязни, если оно возникло между государствами, находящимися в споре». Посредник может участвовать в переговорах, активно влиять на их ход, внося предложения по существу спора. Именно поэтому для осуществления посредничества необходимо согласие обеих спорящих сторон.
Обладая широкими правами, посредник должен соблюдать определенные обязанности: воздерживаться от оказания помощи одной стороне в ущерб другой; уважать суверенные права, честь и достоинство спорящих государств.
Добрые услуги и посредничество могут быть индивидуальными и коллективными. Их могут оказывать государство, международная организация, их должностные лица, частные лица, как правило, видные общественные деятели.[3]
Государства весьма активно используют в своих международных отношениях эти мирные средства. Это относится и к России, которая в ХVIII-ХIХ веках выступала с предложением добрых услуг и оказания посредничества. Известны добрые услуги Правительства СССР, перешедшие в посредничество, по разрешению индо-пакистанского конфликта, приведшие к подписанию конфликтующими сторонами Ташкентской декларации от 10 января 1966 г. В 1945 году Советское правительство согласилось на посредничество Франции в переговорах со Швейцарией по поводу судьбы интернированных в ней советских граждан.
Известен и случай отказа СССР от предложения быть посредником. В 1945 году японское правительство предложило СССР выступить посредником между Японией, с одной стороны, и США, Великобританией и Китаем — с другой, по вопросу прекращения войны на Дальнем Востоке. Данное предложение не имело смысла, так как Япония отклонила требование указанных держав о безоговорочной капитуляции.
В практике ООН с оказанием добрых услуг и посредничества очень часто выступают Генеральный секретарь ООН или его специальные представители, действующие на основе резолюций Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи ООН. Добрые услуги Генерального секретаря во время Карибского кризиса в 1962 году содействовали переговорам между СССР и США и привели к его урегулированию. Добрые услуги и посредничество представителя Генерального секретаря ООН сыграли важную роль в мирном урегулировании в 1988 году в Афганистане и в других международных конфликтах.
В ст. 8 Конвенций 1899 и 1907 годов предусмотрен особый случай посредничества. Находящиеся в споре государства избирают, каждое со своей стороны, державу-посредницу. Эти державы должны войти в непосредственные сношения друге другом и провести переговоры по предмету спора. В этот период спорящие стороны не должны поддерживать между собой никаких контактов в отношении спора. При помощи такого посредничества был решен алжиро-марокканский спор о границе, возникший осенью 1963 года. Государствами-посредниками выступили Мали и Эфиопия.
4. СЛЕДСТВЕННАЯ И СОГЛАСИТЕЛЬНАЯ ПРОЦЕДУРЫ.
Международные следственные и согласительные комиссии — органы, создаваемые спорящими сторонами на паритетных началах, иногда с привлечением третьей стороны. В ст. 33 Устава ООН эти мирные средства обозначаются терминами «обследование» и «примирение».
Задачей следственных комиссий является точное установление фактов, связанных со спором. Согласительные комиссии не ограничиваются выяснением фактической стороны дела, они предпринимают усилия для урегулирования спора и с этой целью вносят предложения. Выводы следственных и согласительных комиссий факультативны и не обязывают спорящие стороны. Они могут с ними согласиться или отказаться принять их. Однако существует ряд соглашений, в которых признается обязательный характер выводов таких комиссий, например в Конвенции о режиме судоходства на Дунае 1948 года (ст. 45).
Порядок формирования и функционирования международных следственных комиссий установлен по инициативе России в Гаагских конвенциях о мирном решении международных столкновений 1899 и 1907 годов (ст. 9 -35). Согласно Конвенциям, целью таких комиссий является «выяснение вопросов факта посредством беспристрастного и добросовестного их расследования» (ст. 9). Следственная комиссия создается на основе особого соглашения между спорящими сторонами, в котором должны быть точно определены подлежащие расследованию факты, установлены порядок и срок образования комиссии, объем полномочий комиссаров. В соглашении могут быть также определены место пребывания комиссии, ее право на перемещение, язык, которым она будет пользоваться, и т.д. (ст. 10). Если стороны не согласились об ином, то в соответствии со ст. 12 и 45 каждая сторона назначает в комиссию из общего списка членов Постоянной палаты третейского суда двух комиссаров, из которых только один может быть ее гражданином. Четыре члена комиссии выбирают пятого — председателя комиссии.
В Конвенциях 1899 и 1907 годов установлены правила следственного производства: следствие производится состязательным порядком; заседания комиссии являются, как правило, закрытыми; решения принимаются большинством голосов членов комиссии. Комиссия составляет доклад, который подписывается всеми ее членами и передается сторонам. В ст. 35 подчеркивается, что доклад комиссии, ограничиваясь лишь установлением фактов, не имеет характера третейского решения. За сторонами сохраняется полная свобода воспользоваться по своему усмотрению этими фактическими выводами.
Следственная процедура предусмотрена в Женевских конвенциях о защите жертв войны 1949 года для расследования заявлений одной стороны по поводу фактов нарушения положений конвенций другой стороной.
В практике ООН большое значение придается работе по установлению фактов. Генеральная Ассамблея в ряде резолюций по вопросу о методах установления фактов, например в резолюции от 16 декабря 1963 г., отмечала значение следственной процедуры для мирного разрешения споров.
9 декабря 1991 г. Генеральной Ассамблеей была одобрена Декларация об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания международного мира и безопасности. Декларация исходит из того, что при выполнении своих функций, связанных с поддержанием международного мира и безопасности, Совету Безопасности и Генеральной Ассамблее необходимо иметь подробную информацию в отношении любого спора или ситуации.