Имеется точка зрения, что российский вариант государственного устройства исторически ближе американскому (с оговоркой, что культурная основа государственного строительства принципиально различна). За 200 лет с момента принятия Конституции США их территория увеличилась в четыре раза (и никто не попрекает отцов-основателей США в "имперских амбициях"). Наблюдалось нечто похожее на освоение Россией Сибири, Средней Азии и Дальнего Востока. Вместе с Конституцией США действуют конституции штатов. Нечто похожее есть и у нас с той лишь разницей, что США удается избежать "войны законов". При этом правовое изобилие не могло бы существовать в США, если бы оно не сопровождалось жестким прагматизмом и практиционизмом.
В любом штате Америки преступник - это преступник, разница только в мере наказания: будет ли ему вынесен смертный приговор или он будет осужден на пожизненное заключение. Гражданин США повсюду имеет право быть вооруженным, однако в одном штате разрешается иметь при себе оружие всегда, в другом - хранить его исключительно в целях защиты жилища.
То же и с коррупционерами, предателями Родины, врагами нации, не говоря уж о любых формах сепаратизма. Общеамериканская идентичность не противоречит идентичности территориальной. У нас же эти идентичности конфликтуют. Федерализм же этот конфликт возводит в правило и даже закрепляет в государственных актах. Федерализм в России рискует стать политикой удельного суверенитета, конкурирующего с суверенитетом центрального правительства. Здесь-то и находится ахиллесова пята разбалансированности государственного управления.
Тезис о "многонациональности" России, как и большевистская установка на интернационализм, вместо гражданского равенства утвердил в России равенство прав народов. В этих условиях сепаратисты могли использовать исходящую от них угрозу государственному единству в качестве аргумента для выбивания всяческих льгот и привилегий. Федерализм становится инструментом выбивания этих льгот. Свидетельство тому - договора о разграничении полномочий от Татарстана до Москвы.
В целом, хотя и в первом приближении, в числе проблем системного федерализма можно выделить как бы три видения. Если представить себе некий этнографический рельеф, имеющий место в любой стране, то можно выделить три конкурирующих отношения к этому рельефу. Первые полагают, что этот рельеф мешает общественной жизни и должен быть по мере возможности всюду разглажен. Вторые полагают необходимым усугублять естественные неровности рельефа бастионами, через которые ни проехать без выплаты обременительных пошлин, ни проложить коммуникации без целой истории с переговорами со строителями этих "китайских стен". Третьи, чья позиция наиболее конструктивна, разумно относятся к естественным образом сложившемуся рельефу и учитывают его при прокладке коммуникаций - где-то используют этот рельеф, где-то подправляют его, но не становятся его рабами.
Итак, российский федерализм принципиально отличен от европейского. На Западе - это путь компромиссов, в России - путь противостояния на почве разрешения множества противоречий. Осознание пагубности этого пути приводит к поиску рычагов, способных ввести этот процесс в русло цивилизованного развития.
Первой такой попыткой можно считать проведение в Москве Всероссийской конференции на тему "Проблемы и перспективы развития российского федерализма" (19-20 января 1998 г.), на которой обнаружились две группы политиков и теоретиков, занимающие противоположные позиции в понимании федерализма. Первая группа, возглавляемая Е. Строевым, выступала за укрепление федерации путем восстановления действия конституционных норм и общегосударственного законодательства на всей территории России. Вторая группа во главе с Р. Абдулатиповым и В.Михайловым, опираясь на поддержку "титульных" политико-этницистов, ратовала за дальнейшее ослабление федеральных институтов власти, за фактическую конфедерализацию, за такое построение государства, при котором федеральная Конституция могла бы корректироваться на основе конституций субъектов федерации, а "титульные" республики имели бы привилегии.
Конфедерация показала, что в российском обществе продолжается двухполюсная консолидация сил: государственническому мировоззрению противостоит антигосударственный этницизм. Этницисты вооружены достаточно разработанными теориями, ориентированными на опыт Запада. Государственники, напротив, только еще начинают осваивать зарубежный и отечественный опыт государственного строительства. Тем не менее, потребность в интеллектуальном оформлении основ государственного единства рано или поздно заставит наиболее здравых государственных деятелей расстаться с федералистскими иллюзиями и искать твердой почвы под ногами в русском консерватизме, русской традиции государственности и зарубежном опыте обеспечения национальной безопасности.
Россия издавна отличалась глубоким территориальным разделением труда. Именно это во многом и уберегло ее от распада в критические годы. Ни один российский регион, или даже группа соседствующих регионов, не могли существовать изолированно от других.
К сожалению, этот процесс зашел слишком далеко, породив большие различия между районами не только по специализации, но и по уровню экономического развития, по уровню жизни людей. Нельзя считать нормальным, когда одни регионы в несколько раз отличаются от других по таким важнейшим показателям социального развития, как душевные доходы, спад производства, безработица, детская смертность или душевная обеспеченность расходами госбюджета и т.д.
Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране. Они неизбежны, однако, если они выходят за пределы, то это неминуемо вызывает напряженность в обществе.
В этом отношении ситуация в России намного тревожнее, чем в других развитых странах мира. Приходится признать, что за годы реформ эти различия сильно углубились, достигнув критического уровня.
Для того чтобы выровнять неровную дорогу, надо, прежде чем наложить асфальт, заделать рытвины и ухабы. Так и в региональной проблематике: для того чтобы выравнивать экономику регионов, нужно дифференцировать региональную политику, прежде всего, в сфере взаимоотношений федеральных и региональных властей.
Исходя из реальной ситуации ослабления системного управления регионами и учитывая имеющийся небогатый опыт современных теоретических исследований, можно выделить несколько направлений управленческой и правотворческой работы, рассчитанной на то, чтобы сохранить и укрепить, как говорится в преамбуле к Конституции Российской Федерации, "исторически сложившееся государственное единство" России.
Во-первых, повысить эффективность деятельности всех федеральных властей, придать ей необходимую целеустремленность и согласованность, поднять доверие регионов и всего населения страны к федеральному Центру.
Во-вторых, как можно быстрее завершить процесс строительства основ федерации, принять предусмотренные Конституцией федеральные законы, призванные регулировать федеративные отношения, в том числе и, в первую очередь, в области налогов и бюджета.
В-третьих, усилить действенность мер, направленных на обеспечение реального верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации.
В-четвертых, на основе научных разработок разграничить предметы ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и там, где для этого имеются убедительные, подкрепленные серьезным анализом основания пойти на реальную децентрализацию, на укрепление самостоятельности субъектов федерации. Сейчас как никогда остро перед Россией стоит решение триединой задачи.
Первая. Сохранить в регионах трудоспособное население, не дать разрушить предприятия.
Вторая. Не допустить разрушения единого экономического пространства, стимулировать обмен местными товарами между регионами.
Третья. Обеспечить поступление средств в бюджет для выполнения неотложных федеральных программ. Одним из методов решения триединой задачи может быть выпуск долговых обязательств, выполняющих функции, средства обращения и средства платежа.
Грамотное использование подобного рода денежных и финансовых суррогатов будет способствовать экономической стабилизации региона, формированию такого режима федеральных и региональных взаимоотношений, при котором бы выполнялось целевое использование бюджета по установленным статьям.
Решать триединую задачу можно и на основе ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации, посвященных распределению между федеральными и региональными властями. В ст.72 определены совместные полномочия, которые предстоит распределять между этими ветвями власти. Здесь для федеральных властей заключены немалые и вполне конституционные отношения для дифференциации своих отношений с властями регионов. Если власти региона нацелены на реформы и успешно действуют в этом направлении, то они не нуждаются в опеке или жестком контроле со стороны федеральных властей. Федерация может пойти на то, чтобы свести свою активность в регионе к минимуму и передать властям региона всю инициативу в проведении реформ. Если же руководство региона не справляется с задачей или, хуже того, явно тормозит реформы, то федеральные власти вправе наращивать свою активность и брать на себя инициативу в реформировании региона.