2. Законодавче регулювання лобізму
Майже кожний, хто серйозно задумується про лобізм, зіштовхується з питанням, як його можна контролювати. Цілком явним є припущення, що якщо процес залишити без контролю, то суспільне благо може постраждати. Численні зловживання, що мали місце в минулому, дозволяють зробити висновок про правильність даного припущення.
Існує два загальновизнаних стандарти, що повинні бути дотримані при виробленні заходів для регулювання лобізму. Результати уже вжитих заходів законодавчого чи іншого характеру повинні відповідати цим двом вимогам.
Перша з них - дотримання того, щоб ніякий контроль за лобі не протидіяв реалізації конституційного права подачі петицій. Це право є настільки фундаментальним при демократичному і ліберально-демократичному режимах, що краще терпіти можливі негативні явища, що виникають при лобіюванні, чим відмовлятися від цього права. Друга вимога – це видимість даного процесу. Якщо громадяни беруть участь у реалізації своєї влади, то вони повинні знати, що відбувається при прийнятті державних рішень. Якщо ж лобіювання буде відбуватися таємно, то це також може привести до дуже небажаних результатів.
Отже основною формулою регулювання лобізму є збереження конституційного права петицій плюс максимальна відкритість процесу.
В американському законодавстві існує Закон про Регулювання Лобізму (1946р.) [Збірник Законів США- титул18, гл. 8А]. Згідно 267-му параграфу цього закону будь-яка особа, що займається діяльністю, яка має метою впливати на прийняття чи відхилення Конгресом Сполучених Штатів якого-небудь законодавчого акта, повинна перед тим, як приступити до яких-небудь дій по здійсненню зазначеної мети зареєструватися в клерка Палати представників і секретаря Сенату і представити під присягою в письмовому виді заяву, у якій приводяться: ім'я й адреса установи особи, що реєструється, ім'я й адреса особи, яка її наймає й у чиїх інтересах вона виступає, терміни наймання, сума винагороди, сума і мети виділюваних на витрати засобів. Особа, зареєстрована в такий спосіб у період між першим і десятим днем кожного кварталу календарного року, представляє клерку і секретарю під присягою докладний звіт, у якому приводяться усі засоби, отримані і витрачені на зазначені цілі в попередньому кварталі.
Відповідно до закону, тільки зареєстровані в міністерстві юстиції лобісти іноземних урядів і іноземних компаній можуть займатися лобіюванням чи підготовкою суспільної думки. Кожні 6 місяців вони повинні повідомляти в міністерство про доходи, отримані за контрактом і в результаті своєї діяльності.
Особливо необхідно розглянути питання про регулювання лобізму на рівні штатів. Варто пам'ятати, що в легіслатурах ряду штатів воно існує скоріше в теорії, у деклараціях законів, ніж на практиці. Порушення законів про лобізм трактуються як незначні провини і караються штрафом від 100 до 10000 дол. Існує точка зору, що лобізм на рівні штатів повинний контролюватися сильніше і суворіше, ніж на федеральному рівні, тому що лобісти в легіслатурах штатів менш професійні,чим у Вашингтоні. Тому на рівні штатів підвищується імовірність порушень через недосвідченість. Однак тут немає місця і регуляторам соціальної справедливості. Наприклад, в Орегоне за десятиліття число лобістів подвоїлося, однак, як і в минулому, переважали серед них захисники інтересів капіталу. 66% складали лобісти бізнесу; 18,4%- місцевих органів влади, релігійних груп,соціальних служб і т.п.; 8%- асоціацій фахівців; 6%- профспілок.
Одним з непрямих регуляторів, керуючих лобіюванням, є формалізм. Законодавці, на яких, вплинули лобісти, по тому чи іншому питанню, звичайно не складають більшої частини в легіслатурі, тому їхні дії – дії меншості.
Регламент голосування в законодавчих зборах штатів складно підвести під загальний знаменник. У третині легіслатур необхідне голосування простої більшості присутніх законодавців, а в інших - більшості за списком (конституційна більшість). Остання умова дозволяє членам легіслатур відкидати законопроекти простою відсутністю в палаті. Це зручно для політиканів, які потім завжди можуть послатися на те, що зустрічалися з виборцями, не чули оповіщення і т.п. Звичайно в легіслатурах штатів потрібно величезна більшість (до двох чи третин трьох чвертей всіх обраних або присутніх членів) для того, щоб відхилити вето губернатора, прийняти надзвичайний чи закон окремі типи законопроектів про асигнування.
У США в 1946 р. був прийнятий спеціальний закон про регулювання лобізму, у якому установлена вимога про необхідність реєстрації всіх професійних лобістів. Докладним образом описана процедура реєстрації лобістів секретарем сенату і клерком палати.
Крім того, лобісти зобов'язані представляти під присягою докладні звіти, у яких указуються всі засоби, отримані і витрачені на зазначені цілі, а також інші зведення.
Практика реалізації даного закону свідчить, наскільки важко буває виробити й оформити однозначні принципи і норми, застосовні до діяльності великого числа неоднозначних і різнохарактерних організацій. Такий закон буде працювати лише в тому випадку, якщо існує і функціонує спеціальний контрольний орган, наділений широкими повноваженнями і привабливий достатніми засобами.
В Україні такого закону не існує, але сам по собі лобізм вживається
От приклад з Німецького досвіду. Безпосередня взаємодія між групами інтересів і державно-адміністративних органів там відбувається у формі консультацій. Різні наради, ради, комітети і комісії діють практично при усіх федеративних відомствах. Більшість при міністерстві економіки і праці.
Консультативні органи при урядових закладах не володіють певним юридичним статусом, для створення і скасування не вимагають якої-небудь уніфікованої адміністративної процедури, що робить їх зручною і практичною формою контактів груп інтересів з держапаратом.
У свою чергу для уряду, міністерств і інших адміністративних структур значення цих груп визначено їхньою організаційною міццю і великими інформаційними ресурсами, якими вони оперують. Використання цього потенціалу помітно полегшує підготовку і практичне застосування законів і указів, істотно підвищуючи тим самим ефективність адміністративної діяльності.
Очевидна перевага полягає в тім, що близькість союзів до найважливіших сфер життя суспільства, до реальних професійних, економічних, соціальних і інших турбот своїх членів, робить ці організації бажаними партнерами.
Форми і методи впливу груп інтересів на парламентські партії в чималому ступені залежать від того, наскільки близькі чергові вибори. У переддень виборів особливого значення набувають такі фактори, як розміри фінансових засобів союзу. Тому зокрема в асоціаціях німецьких підприємців уже давно практикується створення спеціальних відділів по справах друку і роботи з громадськістю. Величезну роль грають зв'язку з великими журналами.
Законодавці в Німеччині виходять з того, що лобізм як система організованого оформлення, вираження і представництва визначених інтересів через урядові інститути, є невід'ємним і найважливішим елементом життя демократичної країни. Між цивільним суспільством і державою повинний відбуватися безупинний і вільний комунікаційний обмін. Без такого обміну більшість громадян країни можуть виявитися в ізоляції і відчуженні, позбавитися можливості робити скільки-небудь діючий вплив на процес вироблення і прийняття владних рішень, що торкають їхній життєво важливі інтереси.
В Австрії, Франції, Голландії пішли по шляху створення відповідної структури, спеціального інституту – "соціально-економічної ради", яка, маючи дуже чіткий юридичний статус, виконує роль своєрідного лобістського парламенту. Він може виступати й у якості консультативного дорадчого органа, а може і мати право вирішального голосу в законотворчому процесі.
Однак у цілому закордонна практика наочно свідчить, що існуючі способи оформлення діяльності лобістських груп поки ще не дозволяють вирішити питання про те, як ефективно контролювати їх, не накладаючи в той же час зайвих обмежень на суспільство.
Що стосується загальних тенденцій лобізму в закордонних державах, розходження складаються головним чином у тім, наскільки гласно здійснюється лобіювання, наскільки підконтрольне воно закону і демократично, наскільки різноманітні зв'язки і канали тиску і впливу. Тут лобізм більш-менш однотипний, механізми забезпечення прийняття рішень відомі і прості, тому що відпрацьовувалися сторіччями.
Інша справа - лобізм у СРСР і пострадянській Росії, де соціальне й економічне життя були сковані жорстоким, директивно-ідеологічним корсетом. Специфіка радянського і російського лобізму обумовлена, насамперед, граничною ідеологізацією і бюрократизацією суспільства.
Вважається, що лобізм найчастіше здійснюється в органах виконавчої влади. Фактично це відбувається через президентські укази і постанови уряду, що відіграють домінуючу роль у системі правового регулювання, і мають пряму дію.
У лютому 1995 року Фонд розвитку парламентаризму в Росії організував і провів "круглий стіл", присвячений проблемі інституціоналізації лобізму. Зокрема, обговорювався законопроект про регулювання лобістської діяльності в Росії. Предметом правового регулювання відповідно до змісту розробленого законопроекту є, насамперед, порядок створення лобістських структур, їхня реєстрація, і звітність перед органами влади. Відповідно "лобісти" за законом – це фізичні і юридичні особи, зареєстровані в якості таких, тобто закон поширюється не на лобістів узагалі, а тільки на тих, хто у встановленому порядку одержав ліцензію на право заняття лобістською діяльністю.