На наш взгляд, внедрение органа конституционного контроля и судопроизводства в государственно-правовую действительность субъектов Российской Федерации, придают целостность и элементы укрепления их государственности. Образование их – насущная необходимость. На это неоднократно, указывалось и указывается не только в юридической литературе, но и в концепции судебной реформы[158].
Несмотря на то, что в 32 субъектах на уровне конституции (устава) предусматривается создание конституционных (уставных) судов на сегодняшний день лишь в некоторых субъектах, такие органы полноценно функционируют.
Причинами сложившиеся ситуации, по мнению профессора В.А. Кряжкова, являются:
“- интеллектуально-психологические (новизна института и т.д.);
- политические (отсутствует необходимая политическая культура и воля, властвующие структуры на местах часто не заинтересованы в изменении сложившегося баланса сил и в дополнительных “контролерах” и т.д.);
- правовые;
- кадровые;
- финансовые (для отдельных регионов дополнительный государственный институт может рассматриваться как не оправданное бремя для бюджета).”[159].
Конституционная юстиция субъектов России пока еще не стала общераспространенным явлением. Однако практика функционирования органов конституционного контроля и судопроизводства показала, что их существование является насущно необходимым. В условиях тяжелого становления конституционной юстиции регионов необходима поддержка не только на уровне органов власти субъектов, но стороны федеральных властей. По справедливому мнению Мамаева Р.Б., требуется согласование позиций Федерации и ее субъектов, взаимное осмысление ими процессов образования конституционных судов в республиках в составе Российской Федерации в интересах эффективного функционирования конституционной юстиции в России и решения проблемы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере осуществления конституционного судопроизводства[160]. В этой связи, первое, что надо сделать федеральному центру – принять соответствующий комплексный федеральный закон, который бы регулировал порядок организации и деятельности конституционных судов, их компетенцию, статус судей. Такой закон станет важнейшей гарантией конституционной юстиции субъектов Российской Федерации, скажется на ее авторитете.
В условиях формирования законодательства в Республике Алтай создание органа конституционного контроля и судопроизводства обязательно. Однако, с учетом не столь масштабного развития законодательства Республики Алтай (например, как в Республике Башкортостан или Татарстан) этот орган должен быть не в качестве постоянно действующего. Он должен созываться по мере необходимости, когда встает вопрос о соответствии какого-либо нормативного правового акта республиканской конституции, или, скажем, когда возникает спор о компетенции между органами власти, толковании норм Конституции Республики Алтай. Опыт работы органов конституционного судопроизводства регионов в случае необходимости уже есть.
Что касается вопроса о составе органа конституционного судопроизводства в субъектах, практика формирования таких органов показала, что, как правило, судьи назначаются или избираются законодательными органами этих субъектов. Кроме того, в ряде субъектов установлено право законодательных органов освобождать судей от должности, что на наш взгляд, является недопустимым. Так, Конституция Дагестана (п. 5, ст. 81) предусматривает возможность освобождения судей от должности законодательным органом республики. Право законодательного органа субъекта Российской Федерации на освобождение от занимаемой должности судей конституционного (уставного) суда противоречит идее разделения властей, создает дисбаланс в осуществлении конституционного правосудия. В такой ситуации уже нельзя говорить о таком важнейших принципах судопроизводства как независимость и неприкосновенность.
Автор настоящей работы убежден в том, что в состав Конституционного Суда Республики Алтай обязательно должны войти представители высшей системы образования, а именно юристы-ученые, желательно имеющие ученую степень, отставные судьи Верховного и Арбитражного судов республики. Это обеспечит высокую теоретическую и практическую кадровую базу, что, безусловно, обеспечит качественное, справедливое и эффективное конституционное правосудие, жесткий, но в то же время либеральный конституционный контроль.
Таким образом, в своей совокупности органы государственной власти Республики Алтай представляют систему, которая является важнейшей характеристикой конституционно-правового статуса Республики Алтай. Осуществляя власть посредством участия в деятельности органов государственной власти, народ приводит в жизнь формулу – “единственным источником власти является народ”, а отсюда в полной мере гарантирует себе законные права и свободы.
Одним из важнейших конституционных прав Республики Алтай является гарантированное представительство в парламенте Российской Федерации. Российская Федерация, как и большинство федеративных государств, имеет двухпалатный парламент, в котором Совет Федерации представляет всех её субъектов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта, включая и республики: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95.). До недавнего времени верхняя палата российского парламента формировалась на основе Федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 05.12.95., где определялось, что в состав Совета Федерации входят глава законодательного и глава исполнительного органов государственной власти по должности[161]. Республику Алтай в Совете Федерации представляли от исполнительной власти - Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай и от законодательной власти - Председатель Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай. Внесенный Президентом Российской Федерации проект Федерального закона, который был принят 19 июля 2000 года изменил ситуацию[162]. Такое положение дел сформировало мнение о том, что федеральный закон от 5 августа 200 года, по существу, упразднил Совет Федерации[163]. В порядок формирования был заложен совершенно иной принцип. Представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в Республике Алтай – представитель от Государственного Собрания-Эл Курултай республики Алтай избирается парламентом на срок его полномочий.. Поскольку в некоторых субъектах Российской Федерации существуют двухпалатные парламенты (Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Саха (Якутия), то представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Что касается представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то он назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий, в Республике Алтай он назначается Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай и утверждается Государственным Собранием-Эл Курултай Республики Алтай. Видится, такое радикальное решение имеет за собой огромные плюсы, поскольку высшие должностные лица субъектов Российской Федерации будут иметь возможность заниматься основными их функциями – делами субъектов Российской федерации, их внутренней жизнью. Вместе с тем такой порядок имеет и свои недостатки. В Совет Федерации, как правило, избраны люди имеющие мало общего с теми субъектами Федерации, которые они представляют, поскольку это представители бизнеса, бывшие чиновники федеральных органов власти. Такая ситуация, по мнению ряда конституционалистов, “означает, что Совет Федерации фактически отдаляется от принципа федерализма и не обладает полноценным свойством в качестве представительности во всем объеме содержания[164]”. Стоит привести хотя бы один яркий пример – Республика Алтай, когда от законодательного органа в Совете Федерации бывший крупный бизнесмен-нефтяник Р.Р. Сафин, от органа исполнительной власти бывший заместитель секретаря Совета Безопасности и вице-президент Республики Ингушентия Б.Агапов.
На наш взгляд, наиболее соответствующим принципу федерализма является модель прямых выборов членов Совета Федерации. Процедура прямых выборов Совета Федерации предлагалась еще в ходе работы Конституционного Совещания 1993 года, затем предлагалось внести законопроект, устанавливающего прямое избрание членов Совета Федерации осенью 1999 года. Однако в силу различных причин законопроект не был внесен на рассмотрение Государственной Думы. Сегодня проблема формирования Совета Федерации бурно обсуждается как на федеральном, так и на региональном уровнях. Общий вывод один – избрание членов Совета Федерации на основе прямого голосования. И это правильно, поскольку при определении порядка формирования Совета Федерации необходимо руководствоваться принципом федерализма и конституционным положением о представительном характере парламента России.
В государствах с федеративным устройством при определении границ избирательных округов необходимо учитывать территорию субъектов федерации и компактность избирателей, проживающих в пределах одного округа. В условиях Российской Федерации при нарезке одномандатных избирательных округов по выборам в Государственную Думу обнаружились диспропорции, связанные с количеством избирателей. В этих условиях Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21.06.95. за точку отсчета установил границы субъектов федерации. В результате этого на территории каждого субъекта федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства было образовано по одному избирательному округу[165]. Таким образом, было обеспечено представительство всех субъектов Российской Федерации в Государственной Думе. Подобное определение границ избирательных округов говорит о предпочтении принципа федерализма в ущерб принципу численного равенства избирателей. Благодаря этому, Республика Алтай, наравне с другими субъектами Российской Федерации получила гарантированное представительство в одной из палат парламента, поскольку население Республики Алтай составляет чуть более 200 тысяч человек, а число избирателей по данным последних выборов 2001-2003 г.г. 137 тысяч.