1.2. Прокуратура в советский и постсоветский периоды.
Дореволюционный институт российской прокуратуры был упразднен Декретом СНК РСФСР от 24 ноября 1917 г. "О суде" № 1 со следующей формулировкой: "Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора...".
В первые годы становления советской власти функции надзора за соблюдением законности распределялись между рядом органов: ВЦИК, СНК, Наркомюст, Рабоче-крестьянская инспекция, местные Советы, ВЧК и др. Однако укрепление государства, переход к мирной жизни, развитие гражданского оборота, введение новой экономической политики побуждали к совершенствованию и созданию наиболее оптимальных органов государственной власти, государственного управления, иных властных структур. Тогда-то и встал вопрос о создании прокуратуры как органа, главной задачей которого является надзор за соблюдением законности, с тем чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом.
Задача обеспечения единой законности требовала наделения прокуратуры такими свойствами, принципами, как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления.
Датой создания прокуратуры Российской Федерации следует считать 28 мая 1922 г., когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. При разработке проекта большинство членов комиссии высказывались за двойное подчинение органов прокуратуры: по вертикали - вышестоящим прокурорским органам и по горизонтали - местным исполкомам. В.И. Ленин возражал против принципа "двойного подчинения", настаивал на единственном вертикальном подчинении прокурорских органов. Его концепция составила основу Положения о прокурорском надзоре. [9]
ВЦИК учреждал государственную прокуратуру в составе Наркомюста (но не как автономную систему). Нарком юстиции возглавлял прокуратуру, являясь Прокурором Республики. Прокурор Республики в своей деятельности опирался на помощников. Губернские прокуроры и их помощники назначались Прокурором Республики. При трибуналах состояли особые прокуроры, подчиненные помощнику Прокурора Республики.
Прокурор Республики наделялся правом входить с предложениями об отмене незаконных постановлений наркоматов и иных центральных ведомств, опротестовывать их решения в СНК и Президиуме ВЦИК, руководить деятельностью прокуроров на местах.
Положением на прокуратуру возлагались:
а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступления, а также за деятельностью органов государственного политического управления;
в) поддержание обвинения в суде;
г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Эти четыре основные функции прокуратуры сохранятся затем во всех последующих положениях о прокурорском надзоре.
Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основные направления прокурорского надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.
В дальнейшем функция прокуратуры в суде подверглась изменению. Так, на основании принятых в 1924 г. Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик на прокурора возлагался надзор за законностью судебной деятельности. Органы прокуратуры республик получили право опротестования в кассационном и надзорном порядке приговоров, решений и определений судов союзных республик.
Прокуратура РСФСР создавалась в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который являлся одновременно и Прокурором республики (с 1928 г. Прокурор республики стал заместителем наркома юстиции). В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики. Один из помощников Прокурора республики возглавлял военные прокуратуры.
В непосредственном подчинении Прокурора республики находились губернские прокуроры. Местным властям они не подчинялись. В уездах действовали помощники губернских прокуроров.[10]
Таким образом, с момента образования прокуратура была централизована лишь в пределах союзных республик. Централизация же в пределах Союза была осуществлена значительно позднее.
Процесс этот проходил этапами. В 1924 г. была образована Прокуратура Верховного Суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном Суде СССР от 23 ноября 1923 г. а позднее Положения о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 г.
Прокурор при Верховном Суде СССР и его заместитель назначались Президиумом ЦИК СССР. При прокуроре состояли три помощника - по общему надзору и судебному надзору, по надзору за ОГПУ и помощник по Военной прокуратуре и Военной коллегии Верховного Суда СССР.[11]
На Прокуратуру Верховного Суда СССР возлагались:
а) наблюдение с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства за законностью постановлений союзных наркоматов и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов;
б) наблюдение за законностью действий ОГПУ;
в) надзор за законностью судебных решений Верховного Суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений Союза ССР и союзных республик.
Как видим, Прокуратура Верховного Суда СССР осуществляла надзор за законностью деятельности центральных органов союзных республик. Но при этом она не возглавляла республиканские органы прокуратуры и не руководила ими.
Положение изменилось с принятием ЦИК и СНК СССР 20 июня 1933 г. постановления об образовании Прокуратуры СССР3, а 17 декабря 1933 г. соответствующего Положения о ней, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР.
В конце 1933 г. было утверждено Положение о Прокуратуре СССР, образованной в июне того же года. Регламентировались функции Прокуратуры СССР и Верховного суда СССР. С 1936 г. все прокурорские органы стали подчиняться Прокуратуре СССР, выйдя из подчинения Наркомюстов республик.
Согласно Положению Прокуратура СССР осуществляла:
а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти Конституции СССР и постановлениям Правительства СССР;
б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик, опротестование и приостановление исполнения решений всех судов;
в) возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного обвинения во всех судах на территории Союза;
г) надзор (на основе особого Положения) за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений;
д) общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.
Прокуратуру Союза возглавлял Прокурор СССР, назначаемый ЦИК СССР, и его заместитель, утверждаемый Президиумом ЦИК СССР. Указания и распоряжения Прокурора СССР были обязательны для всех органов прокуратуры. Прокуроры союзных республик назначались и отзывались Прокурором СССР по согласованию с ЦИК союзных республик.[12]
При Прокуроре СССР действовали старшие помощники и помощники, а также следователи по важнейшим делам.
В Прокуратуру Союза вошли Военная прокуратура, находившаяся ранее в составе Прокуратуры Верховного Суда СССР, а также железнодорожная прокуратура, подчинявшаяся до этого республиканским прокуратурам. В 1934 г. в составе Прокуратуры СССР была образована водная транспортная прокуратура.
Однако указанными организационными мероприятиями окончательная централизация прокурорской системы завершена еще не была: прокуратуры союзных республик входили в структуру республиканских наркоматов юстиции, поэтому прокуроры, являясь наркомами юстиции или их заместителями, подчинялись еще и правительству. Таким образом, сохранился пагубный для прокуратуры принцип двойного подчинения.
Завершение централизации прокурорской системы произошло лишь после принятия постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. "Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР". Этим постановлением прокурорско-следственные органы союзных республик выделялись из наркоматов юстиции республик и передавались в непосредственное подчинение Прокурора Союза ССР.
В 1936 г. была принята Конституция СССР, которая посвятила суду и прокуратуре специальную главу - девятую. В ней были закреплены принципиальные положения организационного построения прокуратуры как единой централизованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, осуществляющей свои функции по надзору за законностью и организации борьбы с преступностью, независимо от местных органов.